包容性治理：環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理的路向選擇

摘要：環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，因而需要加以治理。當(dāng)前環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理已成為各國(guó)社會(huì)治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)當(dāng)邁向包容性治理。包容性治理能夠有效化解環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)，吸納公眾意見的環(huán)境鄰避決策具有政治合法性，容納公眾權(quán)利的環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)模式具有倫理品性，所以包容性治理應(yīng)是我國(guó)環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理模式轉(zhuǎn)換的路徑與方向選擇。

關(guān)鍵詞：包容性治理 環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn) 模式轉(zhuǎn)換 方向選擇

* 基金項(xiàng)目：湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“環(huán)境鄰避沖突治理中的政治吸納研究”（編號(hào)：18ZDB038）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“中國(guó)城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的包容性治理研究”（編號(hào)：17BZZ043）。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，人們對(duì)諸如垃圾焚燒廠、火力發(fā)電廠等環(huán)境鄰避設(shè)施的公共需求不斷增長(zhǎng)。同時(shí)，環(huán)境鄰避設(shè)施因其具有較強(qiáng)的負(fù)外部性而常常遭到周邊居民的嫌惡，使環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)凸顯出來(lái)。當(dāng)前，環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理已成為各國(guó)社會(huì)治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)當(dāng)邁向包容性治理。三點(diǎn)理由可以說(shuō)明這一點(diǎn)：包容性治理能夠有效化解環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)，吸納公眾意見的環(huán)境鄰避決策具有政治合法性，容納公眾權(quán)利的環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)模式具有倫理品性。所以，包容性治理應(yīng)是環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理的路徑與方向選擇。

一、包容性治理能夠有效化解環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)

包容性治理是有效化解環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)路選擇。包容性治理內(nèi)含政治吸納，政治吸納體現(xiàn)對(duì)社會(huì)公眾或社會(huì)群體的包容。只有社會(huì)公眾或社會(huì)群體被吸納進(jìn)來(lái)，環(huán)境鄰避決策才會(huì)獲得他們的認(rèn)可，才會(huì)得到良好的執(zhí)行，環(huán)境鄰避設(shè)施周邊的公眾與地方政府之間的矛盾和沖突才會(huì)隨之減少。

（一）包容性治理能夠增強(qiáng)環(huán)境鄰避項(xiàng)目公眾參與的有序性

包容性治理含有政治吸納的成分。政治吸納可以突破利益表達(dá)過(guò)程中政治參與的無(wú)序狀態(tài)。它能夠彌補(bǔ)政治制度化不足，促進(jìn)有序政治參與，進(jìn)而促進(jìn)政治穩(wěn)定。推而論之，包容性治理能夠促進(jìn)環(huán)境鄰避項(xiàng)目建設(shè)中的有序公眾參與。政治吸納是一種制度化的吸納。通過(guò)制度運(yùn)作，環(huán)境鄰避設(shè)施周邊的公眾被納入到有序政治參與的軌道上來(lái)。遵循政治吸納的邏輯，環(huán)境鄰避項(xiàng)目從選址到建設(shè)的各階段都要實(shí)現(xiàn)信息公開，充分征求項(xiàng)目周邊的公眾的意見，讓其進(jìn)行合理的利益表達(dá)。按照政治吸納的要求，地方政府在環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址、建設(shè)階段不能“孤立自主”，而是采取“民主鑲嵌”的方式，通過(guò)構(gòu)建良好的平等對(duì)話和民主協(xié)商平臺(tái)，保證制度化利益表達(dá)渠道的暢通。惟其如此，地方政府才能真正聽取公眾的意見，一些因環(huán)境鄰避項(xiàng)目的負(fù)外部性而產(chǎn)生的怨恨情緒才能得到有效的緩解。公眾才會(huì)理性地對(duì)待環(huán)境鄰避項(xiàng)目，并有序地進(jìn)行參與。所以，包容性治理能夠增強(qiáng)環(huán)境鄰避項(xiàng)目公眾參與的有序性。通過(guò)政治吸納，包容性治理有序擴(kuò)大的公眾參與，提高政治體系對(duì)參與擴(kuò)大的適應(yīng)性，對(duì)化解環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)起著重要作用。

（二）包容性治理能夠提升環(huán)境鄰避項(xiàng)目實(shí)施的有效性

包容性治理是政治體系的一種機(jī)制安排。對(duì)于人類理性選擇來(lái)說(shuō)，機(jī)制安排的生命在于其有效性。有效性指機(jī)制實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的程度。在環(huán)境鄰避問(wèn)題上，包容性治理的有效性指政治體系通過(guò)吸納社會(huì)力量參與，有效地實(shí)施環(huán)境鄰避項(xiàng)目，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)政治、社會(huì)穩(wěn)定。隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民生活水平的日益提高，公眾對(duì)環(huán)境鄰避設(shè)施的剛性需求越來(lái)越多。但是，環(huán)境鄰避項(xiàng)目建設(shè)必然會(huì)損害項(xiàng)目周邊公眾的利益，如果處理不好就會(huì)引發(fā)環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)。包容性治理能夠讓公眾參與項(xiàng)目決策，讓他們充分表達(dá)他們的利益訴求或意見。公眾參與最初的決策，更可能達(dá)到廣泛支持甚至促進(jìn)政策執(zhí)行的功效。在環(huán)境鄰避項(xiàng)目決策階段，充分吸納項(xiàng)目周邊公眾的意見能夠創(chuàng)造政治認(rèn)同，為項(xiàng)目的有效實(shí)施夯實(shí)基礎(chǔ)。在充分征求意見和進(jìn)行民主溝通的基礎(chǔ)上，做出兼顧公眾利益的決策，會(huì)減少公眾的抵制和反對(duì)，有助于更有效地實(shí)施項(xiàng)目，有助于避免環(huán)境鄰避沖突的發(fā)生。

（三）包容性治理能夠降低環(huán)境鄰避沖突的有害性

包容性治理能夠增強(qiáng)環(huán)境鄰避項(xiàng)目公眾參與的有序性和提升環(huán)境鄰避項(xiàng)目實(shí)施的有效性，降低環(huán)境鄰避沖突發(fā)生的可能性。不止于此，環(huán)境鄰避沖突發(fā)生以后，包容性治理的重要作用仍不容忽視，它能夠降低沖突的有害性。環(huán)境鄰避沖突的發(fā)生在某種程度上源于包容性不足。包容性不足的一個(gè)重要表現(xiàn)就是一部分公眾不能進(jìn)行參與，包容性治理是解決包容性不足問(wèn)題的有效進(jìn)路，吸納公眾參與是包容性治理的題中之義，包容性治理強(qiáng)調(diào)將利益相關(guān)公眾充分納入到環(huán)境鄰避項(xiàng)目選址、建設(shè)中來(lái)，利益相關(guān)公眾參與項(xiàng)目選址、建設(shè)，對(duì)社會(huì)、政治秩序大有益處。公眾參與和社會(huì)融合之間存在關(guān)系。如前所述，包容性治理內(nèi)含政治吸納，政治吸納能夠促進(jìn)政治穩(wěn)定。因此，在環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)上，包容性治理可以增進(jìn)社會(huì)融合，促進(jìn)社會(huì)、政治穩(wěn)定。換句話說(shuō)，包容性治理能夠降低環(huán)境鄰避沖突對(duì)社會(huì)、政治秩序的有害性。

二、吸納公眾意見的環(huán)境鄰避決策具有政治合法性

（一）邏輯論證

合法性在政治生活的運(yùn)行中舉足輕重。合法性概念最早由盧梭提出，后來(lái)學(xué)者們對(duì)其進(jìn)行了深入研究。關(guān)于這一概念，眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。但可以肯定的是，學(xué)者們對(duì)其有著一致的認(rèn)識(shí)，即合法性是指被治者認(rèn)為是正當(dāng)?shù)幕蜃栽赋姓J(rèn)的特性。合法性概念可以用來(lái)理解國(guó)家的統(tǒng)治類型與政治秩序。韋伯區(qū)分了合法統(tǒng)治的三種類型：合法型、傳統(tǒng)型、魅力型。哈貝馬斯把合法性理解為“某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值”。可見，從一定意義上講，合法性即政治合法性。政治合法性一方面意味著政治系統(tǒng)基于績(jī)效而讓其公眾服從，另一方面公眾基于某種價(jià)值信念對(duì)政治系統(tǒng)表示支持與認(rèn)同。按照李普塞特的看法，政治合法性是政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度，是社會(huì)最適宜制度的信仰的能力。任何政治系統(tǒng)在政治發(fā)展和社會(huì)變遷的過(guò)程中都會(huì)或多或少面臨合法性問(wèn)題，環(huán)境鄰避現(xiàn)象的發(fā)生折射出這一點(diǎn)。要消解環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)，就需要進(jìn)行合法性生產(chǎn)。包容性治理是合法性生產(chǎn)的一種機(jī)制，并在生產(chǎn)中獲得自身的政治合法性。吸納公眾意見是包容性治理的一個(gè)主要方面，它對(duì)于環(huán)境鄰避決策而言是十分重要的。吸納公眾意見的環(huán)境鄰避決策因其利益包容而會(huì)得到支持與認(rèn)同，于是便具有政治合法性。

環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上源于決策模式的開放度較低。該模式的基本特征是決策的民主性不強(qiáng)，較多的公眾被排除在決策之外。如果公眾的利益表達(dá)渠道受阻，合理的利益訴求不能得到滿足，政治合法性資源將會(huì)不斷流失。相當(dāng)一部分環(huán)境鄰避設(shè)施通常會(huì)陷入兩難困境：如果不設(shè)置就不利于社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，會(huì)給公眾帶來(lái)更大程度的損失；而如果設(shè)置就會(huì)侵害設(shè)施周邊公眾的空間權(quán)利，造成局部利益結(jié)構(gòu)的失衡。環(huán)境鄰避決策很難獲得成本承擔(dān)主體的認(rèn)同，一個(gè)重要原因在于其受益主體和代價(jià)承擔(dān)主體不一致。有關(guān)部門在環(huán)境鄰避決策過(guò)程中，往往出于“避免找麻煩”和“多一事不如少一事”的考量，不愿意征求利益相關(guān)者的意見，這種決策模式容易使有關(guān)部門陷入合法性危機(jī)。包容性治理具有開放性特征，因而需要通過(guò)它來(lái)擺脫合法性危機(jī)。包容性治理涵蓋政治吸納。政治吸納能夠保證制度化利益表達(dá)渠道的暢通，有效擴(kuò)大公眾參與。公眾參與和決策的合法性存在相關(guān)關(guān)系?！肮妳⑴c的價(jià)值之一在于其能夠提升決策的合法性?！睆囊欢ǔ潭壬现v，公眾參與已成為公共決策合法性的重要基礎(chǔ)，公眾參與決策的過(guò)程對(duì)有關(guān)部門來(lái)說(shuō)是一個(gè)吸納公眾意見的過(guò)程。吸納公眾意見有利于化解利益矛盾，達(dá)成價(jià)值共識(shí)，促進(jìn)利益相關(guān)者的政治認(rèn)同。據(jù)此推論，吸納公眾意見的環(huán)境鄰避決策具有政治合法性。

（二）觀點(diǎn)佐證

以上主要用邏輯推演論證吸納公眾意見的環(huán)境鄰避決策具有政治合法性，下面通過(guò)援引學(xué)者的觀點(diǎn)來(lái)提供佐證。艾麗斯·楊把包容視為一種政治合法性條件。她指出，某項(xiàng)民主決策所具有的規(guī)范意義上的正當(dāng)性取決于那些受其影響的人在多大程度上被包容進(jìn)決策制定過(guò)程，并且擁有影響其結(jié)果的機(jī)會(huì)。在科恩看來(lái)，只要民主決策產(chǎn)生于包容的和理性的協(xié)商，就是合法的。登特里維斯與科恩持類似的觀點(diǎn)，前者認(rèn)為合法的決策來(lái)自理性和有包容性的協(xié)商程序。奧尼爾揭示了合法的決議與包容的公共對(duì)話的關(guān)系。他寫道，合法的決議被看作進(jìn)行公開和包容的公共對(duì)話的結(jié)果。決議是決策的近義詞，因而可以說(shuō)奧尼爾與科恩、登特里維斯有著近似的看法。上述學(xué)者的觀點(diǎn)或看法雖然有所不同，但他們實(shí)質(zhì)上都認(rèn)為包容性決策具有政治合法性。正因?yàn)槿绱耍鲜鰧W(xué)者的觀點(diǎn)可以佐證吸納公眾意見的環(huán)境鄰避決策具有政治合法性。

三、容納公眾權(quán)利的環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)模式具有倫理品性

（一）承認(rèn)主體差異

社會(huì)主體的差異是客觀存在的，不能被消除、被忽視。包容性治理注意到這一點(diǎn)，它承認(rèn)或尊重社會(huì)主體的差異?！鞍菀馕吨浅Ｃ鞔_地承認(rèn)各種社會(huì)差異?！比菁{公眾權(quán)利的環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)模式是一種包容性治理模式，它強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)各主體間的相互包容與理解，必須承認(rèn)主體的差異性。人們?cè)陔A層、性別、年齡、能力、經(jīng)濟(jì)狀況或社會(huì)地位上的確存在差異，這些差異需要得到正視。容納公眾權(quán)利的環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)模式承認(rèn)主體差異，將各種階層、性別、年齡、能力、經(jīng)濟(jì)狀況或社會(huì)地位的人口納入到治理主體結(jié)構(gòu)中，充分保障他們的權(quán)益。在政治生活中承認(rèn)群體差異，更加能夠賦予人以權(quán)力。各種主體被賦予權(quán)力，他們便能有效地參與環(huán)境鄰避設(shè)施的生產(chǎn)。設(shè)施的生產(chǎn)因各種主體參與其中而容易獲得他們的認(rèn)同。有了各種主體的認(rèn)同，設(shè)施的生產(chǎn)才會(huì)順利進(jìn)行。

在環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理的管控型模式下，有關(guān)部門出于鄰避項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)的考量，通常會(huì)采取“最小抵抗路徑原則”，盡可能在反抗力量較小的地方進(jìn)行項(xiàng)目選址。例如，生活在偏遠(yuǎn)、落后或貧窮地區(qū)的人群的反抗能力相對(duì)較弱，這種選址原則本身就是對(duì)弱勢(shì)群體利益的傷害。而容納公眾權(quán)利的環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)模式不僅要求實(shí)現(xiàn)利益共享，還強(qiáng)調(diào)應(yīng)重視不同群體的利益，特別是要更多地關(guān)懷弱勢(shì)群體的利益。該生產(chǎn)模式對(duì)主體差異的承認(rèn)暗合了羅爾斯的差別原則。羅爾斯指出，所有的社會(huì)基本善都應(yīng)被平等地分配，除非對(duì)一些或所有社會(huì)基本善的一種不平等分配有利于最不利者。兩者的暗合表明，容納公眾權(quán)利的環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)模式具有深厚的倫理底蘊(yùn)。

（二）注重維護(hù)正義

包容性治理承載厚重的倫理元素，其以維護(hù)正義為價(jià)值旨趣。容納公眾權(quán)利的環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)模式具有包容性治理的特征，它同樣以維護(hù)正義為價(jià)值旨趣。正義是相等的人就該配給到相等的事物，它以公共利益為依據(jù)?；蛘哒f(shuō)，正義是同樣情況同樣對(duì)待，不同情況不同對(duì)待。根據(jù)一項(xiàng)正義理論研究，正義大致分為分配正義、承認(rèn)正義和參與正義。容納公眾權(quán)利的環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)模式注重維護(hù)以上三種正義。該模式在保障絕大多數(shù)人受益的同時(shí)，也關(guān)注對(duì)利益受損群體給予合理的補(bǔ)償；要求理解和尊重普通公眾的生活常識(shí)、認(rèn)知和價(jià)值理念，耐心傾聽他們的想法；強(qiáng)調(diào)及時(shí)向社會(huì)公布與環(huán)境鄰避設(shè)施相關(guān)的信息，讓利益相關(guān)者廣泛、充分參與決策討論，保證利益相關(guān)者監(jiān)督渠道的廣泛性和通暢性。

正義的類型因劃分標(biāo)準(zhǔn)不同而不同。根據(jù)羅爾斯的正義理論，正義分為形式正義和實(shí)質(zhì)正義。形式正義指的是對(duì)法律和制度公正一致的管理。實(shí)質(zhì)正義就是正義原則的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的正義。容納公眾權(quán)利的環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)模式注重維護(hù)形式正義和實(shí)質(zhì)正義。容納公眾權(quán)利意味著政府治理的“去中心化”以及主客體結(jié)構(gòu)的消解，意味著按照一定的程序來(lái)吸納利益相關(guān)者的意見。該模式注重在多元互動(dòng)過(guò)程中，依據(jù)法律制度、程序規(guī)范來(lái)吸納設(shè)施周邊公眾的意見，以實(shí)現(xiàn)其平等權(quán)利。這是通往形式正義之路。另外，該模式承認(rèn)或尊重各治理主體之間的差異性，避免出現(xiàn)事實(shí)上的不平等，進(jìn)而達(dá)到實(shí)質(zhì)正義。最終，容納公眾權(quán)利的環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)模式將平等和權(quán)利納入倫理建構(gòu)中，實(shí)現(xiàn)形式正義和實(shí)質(zhì)正義的統(tǒng)一。

（三）強(qiáng)調(diào)協(xié)商合作

容納公眾權(quán)利是包容性治理的題中之義。這么說(shuō)來(lái)，容納公眾權(quán)利的環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)模式屬于包容性治理模式。包容性治理的主體是多元的，社會(huì)公眾是其中之一。社會(huì)公眾來(lái)自各個(gè)領(lǐng)域，他們具有不同的背景，有著不同的利益、意見和視角，需要通過(guò)協(xié)商合作來(lái)達(dá)成目標(biāo)。“協(xié)商很重要，僅僅是因?yàn)橛胁町悺！倍嘣黧w在達(dá)成共識(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)行合作有助于達(dá)成目標(biāo)?？梢哉J(rèn)為，協(xié)商合作是包容性治理的一個(gè)重要的倫理向度。相應(yīng)地，協(xié)商合作是容納公眾權(quán)利的環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)模式的一個(gè)重要的倫理向度。

在環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)中，應(yīng)當(dāng)尊重公眾的合理權(quán)益，否則就會(huì)碰到難題。為了解決環(huán)境鄰避設(shè)施難以兼顧全體公眾與設(shè)施周邊公眾利益的矛盾，需要開展民主協(xié)商。一個(gè)成功的民主協(xié)商是“一個(gè)促使主要利益相關(guān)者和公眾走到一起的、包容的、有代表性的進(jìn)程”。因此，環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)需要構(gòu)建多元主體參與的民主協(xié)商平臺(tái)。容納公眾權(quán)利的環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)模式強(qiáng)調(diào)多元協(xié)商，可以提供民主協(xié)商平臺(tái)。該模式所強(qiáng)調(diào)的多元協(xié)商有利于增進(jìn)環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理的包容性。該模式還強(qiáng)調(diào)合作。有的學(xué)者把協(xié)商看作是一種合作的活動(dòng)，即便協(xié)商與合作不能等同，至少可以認(rèn)為它們聯(lián)系密切。由于公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)，一些分歧有可能出現(xiàn)，通過(guò)平等理性的協(xié)商，不同的觀點(diǎn)、想法碰撞、比較與鑒別，從而促進(jìn)共識(shí)形成。公共價(jià)值性質(zhì)的共識(shí)是成功合作治理的先決條件之一，只有達(dá)成共識(shí)，才能產(chǎn)生合作，有了合作，環(huán)境鄰避設(shè)施生產(chǎn)才能順利進(jìn)行。

以上從三個(gè)方面解釋了環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理邁向包容性治理的主要理由。包容性治理具有自身的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，可為環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐確立參數(shù)、理念、行為和過(guò)程，可成為這一實(shí)踐的創(chuàng)新向度。歸結(jié)起來(lái)就是，包容性治理自身的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)使其應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理的方向選擇。

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（作者單位：中南林業(yè)科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院）