推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效的內(nèi)在機(jī)理和實(shí)踐進(jìn)路

摘? ? ? 要：社區(qū)高負(fù)荷低效能運(yùn)轉(zhuǎn)是轉(zhuǎn)型社會(huì)結(jié)構(gòu)變革、社區(qū)治理職能間現(xiàn)存張力、各社會(huì)組織與居民互動(dòng)有限、社區(qū)公共服務(wù)需求快速增長的共同結(jié)果。社區(qū)“減負(fù)增效”改革內(nèi)含切實(shí)減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)、有效提高治理效能、實(shí)現(xiàn)減負(fù)增效互助互促三重目標(biāo)。高負(fù)荷下居委會(huì)治理效能提升的動(dòng)力機(jī)制在于，通過結(jié)構(gòu)調(diào)適增進(jìn)治理資源與治理手段的協(xié)同性，以目標(biāo)統(tǒng)籌化解功能職責(zé)與履職實(shí)踐的多重張力。推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)并理順各社區(qū)組織間的功能關(guān)系，改善社區(qū)協(xié)商治理能力和水平，提高協(xié)商議事的有效性，推動(dòng)社區(qū)文化高質(zhì)量發(fā)展，提升社區(qū)文化軟實(shí)力。

關(guān)? 鍵? 詞：社區(qū)減負(fù)；減負(fù)悖論；提質(zhì)增效；動(dòng)力機(jī)制；實(shí)踐進(jìn)路

中圖分類號：D669.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2023）09-120-09

一、問題的提出

基層治理是國家治理在基層的延伸，是國家治理體系的重要構(gòu)成。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元。城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實(shí)，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定。［1］長期以來，社區(qū)工作負(fù)擔(dān)過重。從反映工作時(shí)長的“5+2”“白+黑”、描述工作任務(wù)下達(dá)口徑的“上面千條線，下面一根針”、展現(xiàn)工作難度的“上面一句話，下面跑斷腿”，到呈現(xiàn)工作考核現(xiàn)狀的“上面千把刀，下面一顆頭”等俗語，可見社區(qū)工作的繁重與復(fù)雜，作為基層治理的痛點(diǎn)和難點(diǎn)問題引起了理論和實(shí)務(wù)界的高度關(guān)注。2017年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（以下簡稱《意見》）明確指出，要“推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效”。作為首個(gè)國家層面的社區(qū)治理綱領(lǐng)性文件，《意見》旨在通過優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)、引導(dǎo)地方結(jié)合本地實(shí)際推進(jìn)基層治理體系和能力創(chuàng)新發(fā)展，扭轉(zhuǎn)社區(qū)治理困局。

理論界就社區(qū)減負(fù)和提高社區(qū)治理效能進(jìn)行了深入分析，并取得一定的研究成果。聚焦社區(qū)減負(fù)的研究認(rèn)為，社區(qū)兼具行政協(xié)助和組織自治職能，行政整合過度、行政職能過載是社區(qū)高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的主要成因。［2］［3］而以行政命令驅(qū)動(dòng)的減負(fù)改革往往遵循“減負(fù)—加壓—再減負(fù)—再加壓”的實(shí)踐路徑，會(huì)不同程度地陷于行政化—去行政化—再行政化的悖論，未能實(shí)現(xiàn)有效減負(fù)的改革目標(biāo)。［4］為此，基于社區(qū)應(yīng)依法自主管理其公共事務(wù)的法理定位，以及小社會(huì)單元積極活動(dòng)就能充分實(shí)現(xiàn)的任務(wù)應(yīng)由其自行完成的基本原則，［5］應(yīng)著力克服社區(qū)自治面臨的制度建設(shè)不足、運(yùn)轉(zhuǎn)過程不暢、參與意愿不高和參與效果不彰等主要困境。［6］

圍繞社區(qū)治理效能的研究主要就影響要素及其作用機(jī)制和優(yōu)化策略展開。有研究以社區(qū)的生活秩序、情感秩序?yàn)榍腥朦c(diǎn)探究女性提升社區(qū)治理效能的運(yùn)作機(jī)制和實(shí)現(xiàn)機(jī)理，強(qiáng)調(diào)柔性治理與社區(qū)治理實(shí)務(wù)、利益邊界和話語體系模糊性高度適配，包括共情、細(xì)心、耐心、暖心、熱心在內(nèi)的女性群體特質(zhì)通過感化、帶動(dòng)、精細(xì)化和增進(jìn)信任提升社區(qū)治理績效。［7］有研究提出“結(jié)構(gòu)—資源—效能”的分析框架，強(qiáng)調(diào)通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)、賦權(quán)增能、激發(fā)動(dòng)能以提高社區(qū)治理效能。［8］有研究強(qiáng)調(diào)，在加強(qiáng)組織化和秩序化的同時(shí)，扭轉(zhuǎn)“強(qiáng)他治，弱自治”的局面，實(shí)現(xiàn)行政協(xié)助職能與組織自治職能的均衡協(xié)同，是適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期社區(qū)建設(shè)增進(jìn)社區(qū)治理效能的關(guān)鍵。［9］［10］有研究概括提出，應(yīng)通過優(yōu)化社區(qū)黨建，由黨組織引導(dǎo)健全社區(qū)治理機(jī)制、引領(lǐng)社區(qū)服務(wù)體系、推動(dòng)社區(qū)居民自治工程以切實(shí)提高社區(qū)治理效能。［11］

既有研究為理解社區(qū)減負(fù)增效改革奠定了基礎(chǔ)，亦存在進(jìn)一步拓展的空間。首先，既有研究關(guān)注社區(qū)改革的特定面，較少統(tǒng)籌考慮社區(qū)減負(fù)與增效的內(nèi)在關(guān)聯(lián)；其次，既有研究未能揭示減負(fù)與增效聯(lián)動(dòng)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理和發(fā)展機(jī)制。社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)表明，不同負(fù)荷程度的社區(qū)績效可能比較接近，負(fù)荷程度接近的社區(qū)效能或也存在明顯分野。就此而言，減負(fù)增效不具有此消彼長的對應(yīng)性關(guān)系，減負(fù)并不能直接增進(jìn)社區(qū)治理效能。

那么，應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識繼而有效推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效改革呢？筆者厘定的“成本—收益”分析框架（見圖1）認(rèn)為，社區(qū)減負(fù)增效改革旨在走出社區(qū)高負(fù)荷低效能的現(xiàn)實(shí)困境，更好地發(fā)揮并均衡社區(qū)組織自治和行政協(xié)助職能，在合理控制治理成本的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)治理績效曲線從較低水平走向較高水平。圖1中的治理成本曲線從A-A'向中間B-B'靠攏；治理績效曲線從A-B-C向A'-B'-C'靠攏；在這其中，治理成本排序?yàn)锳-A'>B-B'>C-C'，C-C'對居民素質(zhì)、組織建設(shè)等社區(qū)自身?xiàng)l件要求較高，指向部分具有天然優(yōu)勢的社區(qū)。立足于此，為深化對社區(qū)減負(fù)增效邏輯理路和實(shí)踐進(jìn)路的理解，助益社區(qū)治理實(shí)踐，主要關(guān)注下列問題：社區(qū)高負(fù)荷低效能現(xiàn)狀何以生成？為什么有些社區(qū)能夠在高負(fù)荷下仍然取得較好的治理績效？這對推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效提供了哪些啟示？在實(shí)踐中可以采取哪些有效舉措以切實(shí)提升社區(qū)治理效能？

二、社區(qū)高負(fù)荷低效能的產(chǎn)生原因

高負(fù)荷低效能運(yùn)轉(zhuǎn)是社區(qū)工作任務(wù)繁重、工作壓力較大、工作效率和結(jié)果不抵預(yù)期的概括性呈現(xiàn)，是轉(zhuǎn)型社會(huì)中社區(qū)治理現(xiàn)實(shí)困境的集中表達(dá)。其生成原因主要在于以下四個(gè)方面：一是在基層治理制度建設(shè)和制度創(chuàng)新尚未有效填補(bǔ)權(quán)力真空的改革過渡期和高速發(fā)展期，新生社會(huì)問題、新增矛盾解決往往無據(jù)可依；二是既有基層管理體制的權(quán)責(zé)倒置導(dǎo)致社區(qū)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)、資源與任務(wù)倒掛嚴(yán)重；三是社區(qū)雙重治理職能的結(jié)構(gòu)失衡及其張力加劇了提升社區(qū)治理效能的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)難度；四是社會(huì)變革速度、居民社區(qū)生活需要和社區(qū)公共服務(wù)供給能力匹配度低的現(xiàn)實(shí)張力。

第一，轉(zhuǎn)型社會(huì)中社區(qū)發(fā)展環(huán)境與治理任務(wù)的復(fù)雜性日益加劇，社區(qū)治理的正式和非正式制度供給不足問題凸顯?，F(xiàn)代化進(jìn)程中，社會(huì)非政治領(lǐng)域和私域自由空間逐步擴(kuò)大，社會(huì)流動(dòng)性、異質(zhì)性和多元化持續(xù)增強(qiáng)。在此進(jìn)程中，當(dāng)代中國的社區(qū)既不同于建立在地緣、親緣和宗族認(rèn)同上的傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，又區(qū)別于高度依賴法律和制度、以利益集團(tuán)間競爭實(shí)現(xiàn)權(quán)力分配和利益滿足的西方自治社區(qū)。面對發(fā)展中出現(xiàn)的新情況和新問題，基層治理正式制度系統(tǒng)化程度較低和社區(qū)公共治理非正式規(guī)則相對稀疏的現(xiàn)實(shí)使社區(qū)治理往往無先例可循、無經(jīng)驗(yàn)可鑒。社區(qū)治理的靈活性和創(chuàng)新性亟需提升，但滿足前述要求的發(fā)展要素卻既不完整也不充分。

第二，社區(qū)雙重治理職能的結(jié)構(gòu)失衡限制了社區(qū)治理效能的提升。現(xiàn)代化是國家權(quán)力向基層社會(huì)滲透和公眾個(gè)體權(quán)利邊界不斷清晰的雙重過程。社區(qū)處于國家基層政權(quán)建設(shè)的末端，現(xiàn)行街居制奠定了基層政府及其派出組織將行政工作下沉到社區(qū)的制度基礎(chǔ)；社區(qū)對基層政府組織的財(cái)政、人事和權(quán)威依賴賦予并強(qiáng)化了其主動(dòng)承擔(dān)行政協(xié)助工作的動(dòng)機(jī)和意愿；［12］在外在拉力和內(nèi)在推力的共同作用下，社區(qū)行政協(xié)助職能持續(xù)擴(kuò)張。與此同時(shí)，受社會(huì)流動(dòng)性較高和生活方式變革的影響，鄰里交往日漸式微，社區(qū)社會(huì)資本稀薄，社區(qū)認(rèn)同和社區(qū)凝聚力的脆弱性增強(qiáng)，社區(qū)居民自治的社會(huì)基礎(chǔ)薄弱，社區(qū)自治水平和自治能力偏低。也就是說，行政協(xié)助職能的過度擴(kuò)張、組織自治功能較弱、行政協(xié)助職能與組織自治功能協(xié)同性水平較低，二者互為基礎(chǔ)、互為助益、互相促進(jìn)關(guān)系的破裂是社區(qū)高負(fù)荷低效能運(yùn)轉(zhuǎn)的重要原因。

第三，各社區(qū)組織間結(jié)構(gòu)關(guān)系與功能邊界不清晰，社區(qū)組織與居民互動(dòng)關(guān)系質(zhì)量有待改善，限制了社區(qū)自主性的實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)有社區(qū)治理結(jié)構(gòu)體系中，社區(qū)黨組織和居委會(huì)、基層政府組織和居民關(guān)系狀況共同構(gòu)成社區(qū)善政良治的基礎(chǔ)要件和社區(qū)治理現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，各地社區(qū)黨組織與居委會(huì)融合程度不一，不同程度面臨黨組織與居委會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系不平衡、功能分野不清晰、職權(quán)功能不匹配的困境。［13］而在筆者的調(diào)研中，通過對社區(qū)書記和居委會(huì)工作人員的訪談發(fā)現(xiàn)，在歷時(shí)比較和現(xiàn)實(shí)感知雙重維度上，居民和居委會(huì)的親密度明顯下降。社區(qū)組織通過非正式交往鞏固和增強(qiáng)組織威望面臨更多困難，社區(qū)治理關(guān)鍵主體能動(dòng)性不足。

第四，居民需求異質(zhì)性、多樣性與社區(qū)公共服務(wù)供給能力有效性、有限性之間的張力增加了社區(qū)治理的難度。隨著市場化改革的深入發(fā)展，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化使得各類社區(qū)對國家資源的依存度逐漸分化，社區(qū)公共服務(wù)供給能力隨之分層。市場主導(dǎo)資源配置加劇了社區(qū)內(nèi)居民的異質(zhì)性程度，需求一致但利益分化的現(xiàn)象廣泛存在。［14］與此同時(shí)，隨著社會(huì)主要矛盾的變化和居民生活觀念的變革，社區(qū)居民公共服務(wù)和生活需要的異質(zhì)性水平不斷提高，社區(qū)公共服務(wù)供給能力增長緩慢且滯后的問題日漸凸顯。

三、高負(fù)荷下社區(qū)治理效能提升的動(dòng)力機(jī)制

在社區(qū)高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的基本格局下，社區(qū)治理績效存在顯著的內(nèi)在分層。在社區(qū)治理效能不彰的整體性困境之外，仍然有部分社區(qū)治理績效表現(xiàn)較為突出。這表明，減負(fù)與增效并非單向的條件結(jié)果關(guān)系。展開來講，減負(fù)為增效提供了更多的實(shí)踐空間和發(fā)展可能；增效是夯實(shí)減負(fù)基礎(chǔ)、增進(jìn)減負(fù)成效持續(xù)性的重要保障；減負(fù)與增效實(shí)際上是互為基礎(chǔ)、互相促進(jìn)的關(guān)系。因此，深刻把握高負(fù)荷下治理績效更優(yōu)社區(qū)的共同做法，可為推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效提供有益啟迪和有效借鑒。

2019年4月至2021年9月，筆者在T市B區(qū)和B市X區(qū)進(jìn)行了追蹤調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國家權(quán)力嵌入機(jī)制與社區(qū)回應(yīng)策略的互動(dòng)質(zhì)量是高負(fù)荷下社區(qū)治理績效差異的關(guān)鍵影響要素?，F(xiàn)代化是國家權(quán)力持續(xù)下沉、基層政權(quán)建設(shè)更為鞏固、公眾權(quán)利邊界更加清晰的多重過程；處于國家和社會(huì)交匯點(diǎn)的社區(qū)是理性化民意表達(dá)的組織主體，也是制度化民意回應(yīng)的起點(diǎn)。一般來講，那些治理績效相對突出的社區(qū)能夠同時(shí)最大程度地貫徹落實(shí)國家意志并最大限度地滿足居民的訴求和需要，妥善地處理了二者在實(shí)踐中可能存在的張力。其經(jīng)驗(yàn)做法可概括為：以結(jié)構(gòu)調(diào)適實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)均衡來激活社區(qū)自主性，以目標(biāo)統(tǒng)籌優(yōu)化沖突管理來提高社區(qū)積極性。

（一）結(jié)構(gòu)調(diào)適與動(dòng)態(tài)均衡

第一，調(diào)整基層政府組織①與社區(qū)的功能關(guān)系，兼顧社區(qū)自上而下的行政協(xié)助職能與自下而上的信息傳遞功能?；鶎诱M織對社區(qū)人事、財(cái)政等方面的控制奠定了社區(qū)重視其行政協(xié)助職能的制度基礎(chǔ)，在一定程度上消解了社區(qū)逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)，但二者間的不對稱關(guān)系加劇了治理實(shí)踐中社區(qū)責(zé)大、權(quán)小、利少的困局，限制了社區(qū)治理功能的優(yōu)化提升。以街巷吹哨、部門報(bào)到為代表的改革舉措，將基于領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的權(quán)威制度轉(zhuǎn)化為工作機(jī)制，賦予社區(qū)一定的向上動(dòng)員能力，更加有效地發(fā)揮其下情上達(dá)功能，使基層政府組織能夠有針對性地采取行動(dòng)，增強(qiáng)了社區(qū)在整合治理資源中的影響力，為充分發(fā)揮其在地優(yōu)勢、高效處置社區(qū)公共事務(wù)提供了支持。

第二，提高基于制度的剛性治理水平和基于非正式交往的柔性治理能力，增進(jìn)治理能力與治理任務(wù)復(fù)雜性的適配度。社區(qū)作為基礎(chǔ)性社會(huì)單元，兼具政治功能和生活功能，既有政治秩序，也有生活和情感秩序。社區(qū)治理同時(shí)依賴正式制度和非正式規(guī)則。鑒于基層社會(huì)治理具有依靠正式正義體系、半正式正義體系的傳統(tǒng)①，以及社區(qū)低政治性、高利益性的基本結(jié)構(gòu)特征，當(dāng)前社區(qū)治理在事實(shí)上仍然高度依賴半正式和非正式規(guī)則。因此，盡管治理制度提供了社區(qū)治理的基本遵循和重要依據(jù)，但制度化的交往和接觸不能成為居民與社區(qū)面對面關(guān)系的有效替代；高質(zhì)量居民互動(dòng)關(guān)系的建構(gòu)是正式交往、非正式交往的綜合結(jié)果。

第三，持續(xù)優(yōu)化社區(qū)組織間及其與居民的交流交往關(guān)系，在增量治理中同步增進(jìn)社區(qū)治理統(tǒng)一性和扁平化。在向社區(qū)制的發(fā)展進(jìn)程中，基于行政權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)一決策、命令、調(diào)度和動(dòng)員的社會(huì)基礎(chǔ)日漸消解，社會(huì)分化發(fā)展呼喚適應(yīng)多方分權(quán)、共同決策的基層治理機(jī)制，社會(huì)發(fā)展的多元化與多樣性呼喚基層治理扁平化。立足于此，作為對社會(huì)發(fā)展變革和社區(qū)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要的戰(zhàn)略性回應(yīng)，政府在為社區(qū)發(fā)展提供引導(dǎo)和支持的基礎(chǔ)上，要加大力度探索社區(qū)組織、社會(huì)組織、居民等多元主體合作提供公共品和準(zhǔn)公共品的實(shí)踐方案。這一開放治理策略擴(kuò)大了社區(qū)治理的支持力量和動(dòng)力來源，能夠在保障治理秩序和規(guī)范的同時(shí)豐富并密切社區(qū)內(nèi)部的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（二）沖突管理與目標(biāo)統(tǒng)籌

第一，加強(qiáng)黨組織建設(shè)、優(yōu)化黨組織功能以有效統(tǒng)籌國家與居民的意志和利益?，F(xiàn)代化加速發(fā)展的直觀結(jié)果是國家權(quán)力向社會(huì)滲透的能力得到了鞏固，公眾權(quán)利相對貧困的狀況得以改善。在社區(qū)治理中，囿于認(rèn)知水平和利益立場，對社區(qū)發(fā)展具有根本重要性的系統(tǒng)工程（如樓梯改造）的民意支持率有時(shí)不抵日常性問題（如安裝電梯、綠化、停車位），社區(qū)問題處置優(yōu)先性排序需要更為扎實(shí)的群眾工作。在社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)系統(tǒng)建設(shè)需要與居民當(dāng)期的利益需求并不總是完全匹配。在面向居民的民意測評中，那些履職能力較強(qiáng)的社區(qū)黨組織往往較好地利用了其權(quán)威性和嵌入性，通過耐心做好解釋工作妥善地處置居民內(nèi)部的意見與分歧，在切實(shí)增強(qiáng)治理規(guī)范性和秩序性的同時(shí)有效滿足了居民需要。

第二，高度重視社區(qū)文化建設(shè)，以文化建設(shè)增進(jìn)凝聚力和認(rèn)同感、切實(shí)提高社區(qū)軟實(shí)力。在由溫飽型社會(huì)轉(zhuǎn)向發(fā)展型社會(huì)的進(jìn)程中，人民日益增長的美好生活需要同時(shí)涵蓋物質(zhì)與精神兩個(gè)方面，作為生活共同體的社區(qū)文化建設(shè)在滿足人民精神需求中扮演關(guān)鍵角色并承擔(dān)重要職責(zé)。社區(qū)文化建設(shè)不僅作為社區(qū)建設(shè)的邏輯起點(diǎn)為社區(qū)高質(zhì)量發(fā)展奠基，而且作為一種積極的建設(shè)力量貫穿社區(qū)發(fā)展始終。［15］社區(qū)成員參與社區(qū)文化活動(dòng)的程度越高，他們對社區(qū)文化的認(rèn)同感和歸屬感就越強(qiáng)，與社區(qū)的關(guān)系就越密切。［16］社區(qū)文化的“靈活性”與“群眾化”特征優(yōu)化了社區(qū)資源配置的效率與效能，提高了社區(qū)共同體有機(jī)團(tuán)結(jié)的水平。社區(qū)軟實(shí)力在彌補(bǔ)正式制度治理縫隙、增強(qiáng)技術(shù)治理社會(huì)穿透力、彌補(bǔ)既有治理體系功能弱勢等方面發(fā)揮了積極作用。

第三，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、源頭治理，提高社區(qū)智慧治理能力和水平，穩(wěn)步提升治理效率并優(yōu)化治理成本。不同于傳統(tǒng)熟人社區(qū)，推進(jìn)當(dāng)代鄰里社區(qū)的治理工作需要新理念、新抓手和新方法。問題是時(shí)代的聲音，集中反映了居民需要并指明了社區(qū)治理的努力方向。以洞悉、發(fā)現(xiàn)和解決問題為突破口，在源頭治理上下真功夫是提高社區(qū)治理效能的有效路徑。堅(jiān)持以解決問題和滿足現(xiàn)實(shí)需要為牽引，可以更加精準(zhǔn)地統(tǒng)籌調(diào)配各方資源，建構(gòu)社區(qū)主導(dǎo)的聯(lián)動(dòng)協(xié)同合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理成本優(yōu)化和治理效能提升。以問題解決程度為行動(dòng)導(dǎo)向是靈活調(diào)整后續(xù)工作著力點(diǎn)、增強(qiáng)治理有效性的重要因素。技術(shù)可以顯著提高對復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)實(shí)的認(rèn)知能力，增強(qiáng)判斷分析的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，切實(shí)增進(jìn)社區(qū)精細(xì)化管理服務(wù)的能力和水平。前述治理理念和治理手段的組合性變革是優(yōu)化社區(qū)治理績效的重要路徑。

第四，強(qiáng)化流程管理、推進(jìn)回應(yīng)性治理，改善管理服務(wù)過程的規(guī)范性、對居民需求的回應(yīng)性和回應(yīng)有效性能夠切實(shí)提高居民滿意度。社區(qū)治理實(shí)踐在強(qiáng)調(diào)目標(biāo)和結(jié)果考核的同時(shí)，更加注重通過優(yōu)化管理服務(wù)流程來提高社區(qū)治理的規(guī)范性，社區(qū)在“目標(biāo)—過程—結(jié)果”框架下承擔(dān)溝通、聯(lián)系基層政府與居民的工作。同時(shí)，不斷提高基本公共服務(wù)供給質(zhì)量和社區(qū)公共服務(wù)供給能力，在充分把握居民訴求和需要并進(jìn)行系統(tǒng)歸類的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)對居民要求的有效回應(yīng)和滿足，社區(qū)治理的靈活性持續(xù)增長。在推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的進(jìn)程中，前述舉措疊加使社區(qū)治理的統(tǒng)一規(guī)范性和靈活有效性同步增長。

四、推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效的實(shí)踐面向

推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效的目標(biāo)意蘊(yùn)具有豐富的層次結(jié)構(gòu)，是切實(shí)為社區(qū)減負(fù)、提高社區(qū)治理效能、促成減負(fù)與增效協(xié)同發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一?；跍p負(fù)增效的交互作用關(guān)系和高負(fù)荷下提高治理績效表現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)做法，在深化基層行政管理體制改革，進(jìn)一步明晰基層政府組織與社區(qū)職責(zé)邊界和功能關(guān)系之外，全面系統(tǒng)地推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效還應(yīng)做好以下工作。

（一）加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)，理順社區(qū)黨組織與其他組織的功能關(guān)系

黨的基層組織是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是團(tuán)結(jié)凝聚服務(wù)群眾的前沿陣地，是社區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的十八大以來，社區(qū)黨組織實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，黨組織與社區(qū)加速融合，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)成效顯著，基層黨建創(chuàng)新不斷取得新進(jìn)展新成效。堅(jiān)強(qiáng)有力的社區(qū)黨組織是實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的關(guān)鍵，應(yīng)更好地發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。為此，要全面加快推進(jìn)社區(qū)黨組織制度建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)社區(qū)黨組織書記隊(duì)伍，充分發(fā)揮社區(qū)黨員的模范帶頭作用。制度建設(shè)是社區(qū)黨組織建設(shè)的基礎(chǔ)、抓手和保障，提高社區(qū)建設(shè)規(guī)范性、調(diào)動(dòng)社區(qū)發(fā)展積極性的關(guān)鍵在于完善和優(yōu)化制度。因此，應(yīng)注重通過提高社區(qū)黨組織生活的質(zhì)量，密切聯(lián)系群眾的能力，進(jìn)一步完善與駐區(qū)單位黨組織、共建單位、新型經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織黨組織的橫向聯(lián)系等有效舉措，更好地發(fā)揮社區(qū)黨組織服務(wù)動(dòng)員、資源整合的功能。

制度的生命在于執(zhí)行，執(zhí)行的關(guān)鍵在人。社區(qū)書記是社區(qū)發(fā)展的領(lǐng)頭人，關(guān)系到社區(qū)發(fā)展全局，對社區(qū)發(fā)展至關(guān)重要；社區(qū)書記聯(lián)系群眾最為緊密，在一定程度上代表、影響并塑造著黨的形象。要高度重視社區(qū)書記的價(jià)值理念、工作方法、工作能力和工作態(tài)度在社區(qū)工作全局中的重要影響，為社區(qū)書記履職能力和職業(yè)發(fā)展提供組織支持。黨員是社區(qū)治理的生力軍，要更加注重保護(hù)黨員積極性，更好地發(fā)揮黨員模范帶頭作用和服務(wù)群眾的先鋒作用。

應(yīng)進(jìn)一步理順社區(qū)黨組織與其他社區(qū)組織的功能關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各社區(qū)組織功能的有機(jī)協(xié)同。我國城市社區(qū)中的多元治理主體共同構(gòu)成了社區(qū)治理結(jié)構(gòu)體系，社區(qū)黨組織處于領(lǐng)導(dǎo)地位，其領(lǐng)導(dǎo)功能的實(shí)現(xiàn)和優(yōu)化有賴于與其他組織協(xié)同互動(dòng)關(guān)系的質(zhì)量。因此，切實(shí)發(fā)揮并提升社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)功能，應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際推動(dòng)社區(qū)黨組織與其他社區(qū)組織結(jié)構(gòu)功能持續(xù)規(guī)范化、清晰化，控制由于職權(quán)模糊、交叉、重疊等導(dǎo)致的成本損失和效率損耗，增強(qiáng)各社區(qū)組織功能的良性互動(dòng)和有機(jī)協(xié)同。

（二）深入推進(jìn)基層協(xié)商治理，提高社區(qū)協(xié)商議事的有效性

推進(jìn)基層協(xié)商治理是有序擴(kuò)大公眾參與、提高集體行動(dòng)有效性的重要舉措。當(dāng)前，社區(qū)公共參與頻度和質(zhì)量整體偏低，協(xié)商治理效果不抵預(yù)期，協(xié)商結(jié)果推廣為公共意志可能存在合法性不足的問題。［17］深入推進(jìn)基層協(xié)商治理、提高社區(qū)協(xié)商議事的有效性應(yīng)重點(diǎn)圍繞社區(qū)協(xié)商議事的規(guī)范性、培育和塑造居民的協(xié)商意識及能力、重構(gòu)社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)展開。

要全面規(guī)范過程管理，提高社區(qū)協(xié)商議事的質(zhì)量和效能。遵循增進(jìn)參與機(jī)會(huì)平等性、參與過程規(guī)范性、增強(qiáng)公共決策正義性的目標(biāo)，社區(qū)協(xié)商議事應(yīng)明確堅(jiān)持問題導(dǎo)向、進(jìn)一步優(yōu)化流程管理，更加重視結(jié)果評估。協(xié)商議事主要圍繞對社區(qū)發(fā)展具有重要影響或與居民直接相關(guān)的事項(xiàng)展開；就特定事項(xiàng)形成的意見或觀點(diǎn)處在同等重要的地位，多數(shù)與少數(shù)、精英與底層、共識與差異并非對立關(guān)系，要通過充分討論最大限度增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝聚共識。

協(xié)商議事應(yīng)以規(guī)范的流程保障公眾參與機(jī)會(huì)，增強(qiáng)參與的有效性。為滿足特定群體的利益而犧牲另一方或多方的利益不正義且不必要，有效擴(kuò)大參與是協(xié)商治理的重要目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)不僅在于低參與，也在于由此造成的不平等的再生產(chǎn)。更加平等的參與機(jī)會(huì)降低了少數(shù)人的表達(dá)困境，也有效地抑制了多數(shù)人以及精英強(qiáng)勢群體的表達(dá)霸權(quán)，有益于最大程度增進(jìn)不同群體利益的均衡性。

重視發(fā)掘和培育社區(qū)中積極性較高的居民群體。社區(qū)治理不僅有賴于縱向權(quán)威結(jié)構(gòu)建設(shè)，也有賴于橫向交流交往關(guān)系的發(fā)展。發(fā)揮社區(qū)居民積極分子以點(diǎn)帶面的功能是增進(jìn)橫向交流交往關(guān)系的有效策略，也是構(gòu)建縱向和橫向交織的信息、資源流動(dòng)系統(tǒng)，塑造社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理層次結(jié)構(gòu)的可行路徑。多層網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和多重網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的存在使得信息和資源成倍增長，能夠增加信息傳播的密度和力度。

（三）推動(dòng)社區(qū)文化高質(zhì)量發(fā)展，增強(qiáng)社區(qū)文化軟實(shí)力

文化是社區(qū)的核心構(gòu)成要素，是突出社區(qū)特色、彰顯社區(qū)個(gè)性的核心元素，是社區(qū)間比較差異的重要發(fā)生原因，文化的力量和影響力清晰且明顯。盡管我們歷來對社區(qū)文化建設(shè)保有肯定性態(tài)度，但在實(shí)踐中卻總是低估甚至忽略文化的影響，使文化實(shí)際發(fā)揮的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其應(yīng)有的功能作用。加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)是推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和支持要素，推進(jìn)社區(qū)文化高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)文化的功能，應(yīng)從文化建設(shè)內(nèi)容、傳播機(jī)制和效果著手，塑造居民的正向情感體驗(yàn)、提高社區(qū)有機(jī)團(tuán)結(jié)水平。

注重發(fā)掘、培育社區(qū)特有文化，實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)、大眾文化的有機(jī)結(jié)合，將文化建設(shè)全面融入社區(qū)工作。社區(qū)特有文化的發(fā)掘和培育是一個(gè)系統(tǒng)性過程，需要持續(xù)的資源、創(chuàng)意和注意力支持；同時(shí)，社區(qū)文化是文化體系的有機(jī)組成，與傳統(tǒng)、大眾文化的交流交往是其生命力持久的關(guān)鍵所在。由此，社區(qū)文化建設(shè)需綜合各地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀、治理結(jié)構(gòu)、現(xiàn)實(shí)需求和文化特性，優(yōu)化公共資源供給水平，提高社區(qū)發(fā)展的要素支持。

加深對社區(qū)傳播規(guī)律的認(rèn)識，重視社區(qū)傳播在降低乃至消除阻礙、限制特定群體或個(gè)人參與社會(huì)互動(dòng)的制度性阻隔中的積極影響。在現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)流動(dòng)、市場發(fā)展消解了地緣、親緣等維系社區(qū)團(tuán)結(jié)的傳統(tǒng)因素后，社區(qū)傳播成為推動(dòng)達(dá)成新社會(huì)契約、構(gòu)建新社會(huì)鏈接、解決人際關(guān)系失落問題的重要實(shí)踐機(jī)制。為此，應(yīng)持續(xù)深化對社區(qū)傳播規(guī)律的認(rèn)識，重視傳播方法、路徑在影響居民情感信念中的作用，不斷提高其在增進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)中的功能效用。

綜上，推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效是國家與社會(huì)良性互動(dòng)的內(nèi)在要求和具體體現(xiàn)，是優(yōu)化國家社會(huì)管理和公共服務(wù)功能的題中之義。推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效內(nèi)含減負(fù)、增效及減負(fù)增效互為條件、互助互促從而最大程度地提高治理效能三重目標(biāo)，就此而言，社區(qū)減負(fù)增效成果是前述三重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度及其協(xié)同關(guān)系的功能函數(shù)。切實(shí)推動(dòng)社區(qū)減負(fù)增效是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，同時(shí)有賴于優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)和發(fā)揮社區(qū)自主性，需要中央政府進(jìn)一步完善制度供給質(zhì)量、為基層創(chuàng)新提供包容寬松的環(huán)境，也需要基層政府和社區(qū)結(jié)合自身實(shí)際不斷優(yōu)化治理能力和水平。

【參考文獻(xiàn)】

［1］中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見［N］.人民日報(bào)，2017-06-13（01）.

［2］金世斌，等.讓社區(qū)回歸自治本位——基于N市社區(qū)減負(fù)工作的調(diào)研與思考［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2017（9）：58-63.

［3］顧駿.“行政社區(qū)”的困境及其突破［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（1）：12-14.

［4］劉開君，劉太剛.社區(qū)行政化與社區(qū)“減負(fù)悖論”——基于浙江社區(qū)“七多”治理的案例研究［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（3）：47-54.

［5］徐永祥.社區(qū)發(fā)展論［M］.上海：華東理工大學(xué)出版社，2008：97-101.

［6］林曉蘭，葉淑靜.社區(qū)自治與共治的模式整合及其優(yōu)化路徑——以蘇州市山池街道為例［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2021（12）：112-121.

［7］王印紅，李莉.女性何以增進(jìn)社區(qū)治理效能？——基于Q市三個(gè)社區(qū)的案例研究［J］.公共行政評論，2021（6）：66-84+198.

［8］周振超，陳治宇.提升社區(qū)治理效能的機(jī)理探析——基于結(jié)構(gòu)—資源—效能的視角［J］.學(xué)習(xí)論壇，2022（1）：93-100.

［9］鄭姍姍，朱萌.不完全契約下社區(qū)居委會(huì)改革策略析論——基于T市B區(qū)的經(jīng)驗(yàn)研究［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（5）：70-78.

［10］張翼.全面建成小康社會(huì)視野下的社區(qū)轉(zhuǎn)型與社區(qū)治理效能改進(jìn)［J］.社會(huì)學(xué)研究，2020（6）：1-19+241.

［11］楊暢，蔡婷.以黨建引領(lǐng)提升社區(qū)治理效能——基于長沙市天心區(qū)社區(qū)治理的實(shí)踐探索［J］.中國行政管理，2022（10）：158-160.

［12］吳永紅，梁波.制度結(jié)構(gòu)、非均衡依賴與基層治理困境的再生產(chǎn)——以居委會(huì)減負(fù)悖論為例［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（4）：52-60+128-129.

［13］王浦劬，李天龍.中國城市社區(qū)黨組織與居委會(huì)相互關(guān)系研究——基于C、N和B市的社區(qū)案例分析［J］.河北學(xué)刊，2021（4）：191-199.

［14］葉繼紅，陸夢怡.社區(qū)“微自治”的兩種邏輯及其優(yōu)化路徑——基于蘇州市S街道的案例分析［J］.中州學(xué)刊，2022（3）：67-72.

［15］景天魁.社區(qū)文化與社區(qū)發(fā)育的邏輯［J］.北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（3）：1-2+4-5.

［16］孟固，白志剛.社區(qū)文化與公民素質(zhì)［M］.北京：中國社會(huì)出版社，2005：26.

［17］閔學(xué)勤.社區(qū)協(xié)商：讓基層治理運(yùn)轉(zhuǎn)起來［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2015（6）：56-61.

The Internal Mechanism and Practical Approach to Promoting Community Load Reduction and Efficiency Enhancement

Zheng Shanshan

Abstract：The high load and low efficiency operation of community is the common result of the transformation of social structure， the existing tension between Community Governance functions，the limited and effective interaction between social organizations and residents，and the rapid growth of community public service demand.The driving mechanism for improving the governance efficiency of neighborhood committees under high loads lies in enhancing the synergy between governance resources and means through structural debugging，and resolving the multiple tensions between functional responsibilities and performance practices through goal coordination.The reform of“reducing burden and increasing efficiency”in communities includes three goals：effec-tively reducing community burden，effectively improving governance efficiency，and achieving mutual assistance and promotion in reducing burden and increasing efficiency.To promote community burden reduction and efficiency enhancement，it is necessary to strengthen the construction of community party organizations and clarify their functional relationships with other community organizations，improve and enhance the ability and level of community consultation and governance， enhance the effectiveness of consultation and deliberation，promote the high-quality development of community culture，and enhance the soft power of community culture.

Key words：community burden reduction；the paradox of reducing burden；improving quality and efficiency； dynamic mechanism；practical approach