數字時代自然保護地監(jiān)管制度的智慧轉型

陳真亮 王雨陽

摘? ? ? 要：現代數字技術在自然保護地監(jiān)管活動中的全方面運用，促進了傳統監(jiān)管模式的深層次變革。通過規(guī)范分析與實證分析相結合的方式，觀察自然保護地智慧監(jiān)管的實踐創(chuàng)新、政策制度和法律規(guī)范，發(fā)現其呈現出數據溝通、數據決策與數據服務三種實踐樣態(tài)。但監(jiān)管制度的智慧轉型對制度固有的結構性缺陷重視不足，由此產生規(guī)范性、治理性與救濟性三重困境。為推動智慧監(jiān)管的內容重構與體系優(yōu)化，亟須推進法律規(guī)范、治理體系與救濟方式的三大轉型。首先，要運用體系思維與方法，建構統籌數據管理、數據共享、數據開放等在內的法律制度體系，促進智慧監(jiān)管與法治化治理深度融合發(fā)展的轉型；其次，建立健全統分相結合的監(jiān)管體制，強化跨區(qū)域協同立法與多元共建共治，促進面向監(jiān)管監(jiān)管者型的自然保護地法治轉型；再次，要推動訴訟證據范圍從傳統要素轉向生態(tài)環(huán)境與自然資源數據，強化司法監(jiān)督機制中的資源整合、面向數字的環(huán)境司法專門化建設，保障監(jiān)管數據安全，從而實現從數據監(jiān)管到監(jiān)管數據的治理轉型。

關? 鍵? 詞：數字時代；自然保護地；監(jiān)管制度；智慧轉型；法治優(yōu)化

中圖分類號：X63? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2023）09-0050-16

一、問題的提出

黨的二十大報告提出，“推進美麗中國建設，建設網絡強國”“加快建設制造強國、航天強國、交通強國、網絡強國、數字中國。”數字時代，信息技術的發(fā)展對自然保護地公共行政的過程產生了深遠的影響，直接關系到自然保護地的法治建構。環(huán)境基本國策對國家機構和政府職能的規(guī)范要求包括地方政府生態(tài)文明建設職能的拓展與數字化治理轉型。［1］因此，推動建立智慧化、規(guī)范化、體系化的自然保護地體系，是生態(tài)文明建設的重要議題。2023年，中共中央、國務院印發(fā)的《數字中國建設整體布局規(guī)劃》要求推動生態(tài)環(huán)境智慧治理，加快構建智慧高效的生態(tài)環(huán)境信息化體系，運用數字技術推動山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，及時按程序調整不適應數字化發(fā)展的法律制度、完善法律法規(guī)體系。自然保護地監(jiān)管制度主要是指自然保護地管理機構針對生態(tài)環(huán)境狀況、自然資源情況、人類活動等進行監(jiān)測、評估、執(zhí)法、監(jiān)督而制定的一系列實體和程序規(guī)則。為破解監(jiān)管過程中“事多人少”的弊端以及自然保護地建設中保護標準不清晰、管理部門職能混亂、跨區(qū)域協作不暢、難以協調保護與開發(fā)矛盾等問題，［2］有必要促進管理范式的智慧轉型。同時，也需要進一步推進數字技術與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的深度融合，夯實自然保護地監(jiān)管制度中的數字基礎設施和數據資源體系，預防數據造假、數據泄漏、技術危機等治理風險。數字時代，要求淬煉出以信息化為手段和以數據為載體的共建共享、協調配合、風險預防的自然保護地智慧監(jiān)管新范式：通過數字治理，推動自然保護地治理模式從事后管理、多頭管理向全過程治理、協同治理轉型，平衡自然保護地內政府、企業(yè)和公眾等主體間的復雜關系，實現自然保護地的整體性保護與系統性法治建設。

2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》），要求“健全國家公園監(jiān)管制度，制定自然資源調查評估、巡護管理、生物多樣性監(jiān)測等技術規(guī)程”，開啟了自然保護地體制的改革之路。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出“建立統一調查監(jiān)測體系，建設智慧自然保護地”的要求，成為自然保護地監(jiān)管體制改革、立法的基本政策依據。根據《總體方案》《指導意見》，我國開始強化自然保護地數字化、信息化建設，形成了具有智慧化特征的監(jiān)管制度。2022年8月，國家林草局公布《國家公園法（草案）》（征求意見稿）（以下簡稱《征求意見稿》），其中第二十四條、第二十五條規(guī)定了本底數據調查制度與監(jiān)測數據共享制度，要求以直觀、科學、客觀的方式展示自然保護地的生態(tài)環(huán)境狀況。然而，前述政策與立法草案只強調通過數據共享的方式實現自然保護地治理手段、方式的智慧轉型，卻忽視了阻滯監(jiān)管制度有效實施的深層困境：環(huán)境法律規(guī)范沖突、監(jiān)管事權配置不合理等法律體系的結構性欠缺。如2021年中央生態(tài)環(huán)保督察通報第二輪第四批的自然保護區(qū)相關案例表明，自然保護地監(jiān)管存在監(jiān)測數據造假、逃避監(jiān)測等監(jiān)管不規(guī)范的情況。顯然，推進自然保護地監(jiān)管制度的智慧轉型，不僅要求促進法律規(guī)范的體系化，還要厘清法治、數治與智治的“三治”差異，在法治框架內促進數治與智治的深度融合發(fā)展。

現有研究涉及數字時代通過制度建設、治理實踐、人才培養(yǎng)［3］等方式，實現數字政府與法治政府的協同建設［4］、促進跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境共享發(fā)展［5］等議題。但是，在自然保護地協同監(jiān)管與垂直監(jiān)管的體制下，為何仍然會存在監(jiān)測數據造假、數據不真實或不完整等監(jiān)管不規(guī)范的情形，在陸海統籌戰(zhàn)略下如何推進海洋保護地與陸地自然保護地的一體化監(jiān)管，如何移植、適用其他法律中相關數據資源高效利用的法律規(guī)范等深層次治理問題。［6］自然保護地監(jiān)管制度的智慧轉型，以生態(tài)環(huán)境大數據平臺為紐帶，以數據共享、數據分析為手段，實現管理部門的職能向整體協同轉型；通過網格化管理方法，利用現代技術改變自然保護地監(jiān)管的方式、性質和后果，孕育集成化、精準化管理的自然保護地智慧監(jiān)管模式。因此，自然保護地監(jiān)管制度的智慧轉型，不僅需要通過技術手段助推法治的發(fā)展，健全自然保護地的法律規(guī)范體系，促進自然保護地法治、數治與智治的協同進步，也需要在學理層面發(fā)現新法理，政府治理手段必須變革，才能達成善治的國家治理目標，數字時代政府治理手段的有效性、便利性和可視性都必須接受合法性的拷問，［7］促進自然保護地治理實現從數據監(jiān)管到監(jiān)管數據的轉型?？傊?，挖掘自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管數據的價值，實現監(jiān)管數據的“真、準、快、全、新”，亟待對自然保護地監(jiān)管數據收集、處理、共享、開放、風險預防等行為予以法治檢視。

二、自然保護地監(jiān)管制度智慧轉型的三種實踐樣態(tài)

通過分析自然保護地的相關政策、規(guī)劃以及法律法規(guī)，自然保護地監(jiān)管制度的智慧轉型呈現出三種實踐樣態(tài)：一是政府立足于自然保護地生態(tài)系統的整體規(guī)律，呈現行政主體間的數據溝通樣態(tài)；二是政府利用信息技術引發(fā)監(jiān)管的根本性變革，呈現數據決策的監(jiān)管樣態(tài)；三是政府通過數據開放突破主體間的信息隔閡，呈現數據服務的監(jiān)管樣態(tài)。

（一）樣態(tài)一：基于環(huán)境監(jiān)測數據共享的數據溝通

根據《指導意見》的要求，自然保護地需要“改革以部門設置、以資源分類、以行政區(qū)劃分設的舊體制”，統一管理自然保護地。因此，國家與地方通過建立數據共享制度、整合部門職能、海陸空一體化監(jiān)測等方式，推進自然保護地跨部門綜合監(jiān)管、跨區(qū)域協同監(jiān)管，實現自然保護地的整體與高效監(jiān)管。自然保護地的監(jiān)管部門基于一體化監(jiān)測手段，推進跨部門、跨區(qū)域監(jiān)管的政務行為，可以稱之為數據溝通。一方面，通過立法的方式規(guī)范數據共享制度，要求將數據共享、數據協同作為治理要素，實現跨部門、跨區(qū)域的空間治理與全過程治理目標。如《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）第八條、第九條、第十三條、第四十六條等，規(guī)定建立長江流域生態(tài)環(huán)境數據庫及信息庫數據共享制度。《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）第十五條規(guī)定組建智慧黃河信息共享平臺和建立黃河流域信息共享制度。《長江保護法》《黃河保護法》《中華人民共和國青藏高原生態(tài)保護法》（以下簡稱《青藏高原生態(tài)保護法》）通過規(guī)定跨區(qū)域數據共享制度，促進自然保護地跨區(qū)域政府協作。另外，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第六條規(guī)定了環(huán)境影響評價信息共享制度，通過建立基礎數據庫和評價指標體系，決定是否、在何地、何時對自然保護地內的活動予以監(jiān)測，提高環(huán)境影響評價的科學性，并實現環(huán)評領域全過程監(jiān)管的目標。另一方面，通過整合部門職能的方式，實現自然保護地的整體監(jiān)管。第一，明確自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主體?！蹲匀槐Ｗo地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》第三條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部負責指導、組織和協調全國自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作。省級生態(tài)環(huán)境部門負責指導、組織和協調本行政區(qū)域各級各類自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作。市級及市級以下生態(tài)環(huán)境部門負責組織和協調開展本行政區(qū)域內各級各類自然保護地生態(tài)環(huán)境日常監(jiān)管。第二，基于數據賦能的方式，實現自然保護地的閉環(huán)監(jiān)管，如《國家公園等自然保護地建設及野生動植物保護重大工程建設規(guī)劃（2021-2035年）》要求，運用大數據等先進技術，實現自然保護地和野生動植物的全域監(jiān)督、全程管理?！墩憬√炷可絿壹壸匀槐Ｗo區(qū)“一支隊伍管保護地”工作方案》（天管〔2022〕13號）規(guī)定，通過力量整合、監(jiān)管融合、執(zhí)法綜合、機制創(chuàng)新，構建“監(jiān)測—巡查—監(jiān)管—執(zhí)法—修復”制度體系。這表明，實現自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法、修復等閉環(huán)管理，可以基于數字賦能，構建大數據監(jiān)管平臺，共享生態(tài)環(huán)境、自然資源、污染防治等數據，建立涵蓋“監(jiān)測—巡查—監(jiān)管—執(zhí)法—修復”在內的完整數據鏈條。基于此，2022年，《征求意見稿》擬規(guī)定建立國家公園監(jiān)測數據共享制度。

（二）樣態(tài)二：基于監(jiān)測數據分析應用的數據決策

《生態(tài)環(huán)境大數據建設總體方案》（環(huán)辦廳〔2016〕23號）和《指導意見》均要求依托生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺和大數據，運用云計算、物聯網等信息化手段，加強自然保護地監(jiān)測數據集成分析，提升綜合應用能力，全面掌握自然保護地生態(tài)系統構成、分布和動態(tài)變化，及時評估和預警生態(tài)風險。自然保護地的管理機構基于數據采集與數據共享等數據對話樣態(tài)，通過算法助推、自動決策等智能化手段，利用電子系統作出環(huán)境治理決策的行政行為，可以稱之為數據決策。這說明，自然保護地監(jiān)管制度中的數據監(jiān)測，擔綱著銜接自然保護地執(zhí)法、監(jiān)管、治理等行政行為的重任。數據決策的樣態(tài)表明，監(jiān)管制度的智慧轉型還包括由行政機關使用人工智能或算法作出決策參考的情形。盡管自然保護地當前并未有專門立法，但自然保護地相關的其他法律已經分別規(guī)定了信息監(jiān)測、數據分析應用等制度。如《中華人民共和國森林法》規(guī)定森林資源調查監(jiān)測制度，要求對全國森林資源現狀及變化情況進行調查、監(jiān)測和評價；而《中華人民共和國草原法》規(guī)定草原統計制度，要求各級人民政府根據草原面積、等級、產草量、載畜量等統計結果編制草原保護、建設、利用規(guī)劃；《中華人民共和國生物安全法》（以下簡稱《生物安全法》）規(guī)定加強對外來入侵物種的調查、監(jiān)測、預警、控制、評估等工作。

在法規(guī)規(guī)章層面，司法部在2023年4月公布的《自然保護區(qū)條例（修訂草案送審稿）》規(guī)定了自然保護區(qū)監(jiān)測數據共享制度，《自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》（環(huán)生態(tài)〔2020〕72號）規(guī)定了人類活動遙感監(jiān)測制度、自然保護地管理臺賬制度，要求生態(tài)環(huán)境部依托生態(tài)環(huán)境監(jiān)管大數據平臺等信息化手段，通過自然保護地監(jiān)測數據分析和綜合應用，及時發(fā)現自然保護地中的生態(tài)環(huán)境問題與問題線索，根據重點問題臺賬加強對地方自然保護地生態(tài)環(huán)境重點問題的處理、整改和生態(tài)修復工作情況的監(jiān)督管理，督促地方履行自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責，提升監(jiān)管實效。在地方層面，2017年，《三江源國家公園條例（試行）》規(guī)定了國家公園生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數據的會商分析制度與應急預案制度。2021年，甘肅省生態(tài)環(huán)境廳公布《甘肅省自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》，規(guī)定自然保護地應當實現與國家自然保護地監(jiān)管部門的數據共享。2023年，山東省生態(tài)環(huán)境廳公布《山東省自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》，規(guī)定應向設區(qū)的市生態(tài)環(huán)境部門推送遙感監(jiān)測發(fā)現的問題線索。

基于上述分析，自然保護地基于數據分析應用的數據決策樣態(tài)表現為：首先，收集、匯總生物活動產生的數字化痕跡。其次，以高效協同為目的，通過數據共享，利用監(jiān)管平臺，形成自然資源、環(huán)境污染、生態(tài)破壞的綜合監(jiān)管。再次，通過監(jiān)測數據集成分析和綜合應用，及時評估和預警生態(tài)風險，生成預測結果。數據決策樣態(tài)綜合了風險知識、風險監(jiān)測、風險警報和風險響應四個要素，能夠對風險予以預報警情、傳播，不僅可以提高自然保護地管理決策的科學化水平，而且可以提升自然保護地行政機關應對風險的能力。

（三）樣態(tài)三：基于監(jiān)測數據加工升級的數據服務

自然保護地的央地格局形塑了政府職能履行的“委托—代理”模式，［8］但是科層制下存在地方政府利益沖突、監(jiān)管目標單一和政府執(zhí)行環(huán)境政策偏離等弊端，難以形成長效穩(wěn)定的監(jiān)管機制。為此，生態(tài)環(huán)境部聯合國務院其他部門開展自然保護地綠盾專項檢查，通過高度靈活的行動策略，將監(jiān)督執(zhí)法活動從原來環(huán)境監(jiān)察部門的日常工作轉變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境部門參與地方治理中的政治任務。然而，在全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法制度垂直管理改革基本完成的背景下，生態(tài)環(huán)境部與省級政府仍然容易因利益和目標導向不同而產生沖突?；诖耍ㄟ^電子化與信息化的方式，動態(tài)、實時將自然保護地的生態(tài)環(huán)境狀況以數據形式固定，便于中央或地方對自然保護地相關規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境保護內容的實施情況予以監(jiān)督。政府智能化監(jiān)管自然保護地的行政行為，可以稱之為面向行政機關的數據服務樣態(tài)。數據服務樣態(tài)的規(guī)范形式是在自然保護地的法律法規(guī)中規(guī)定建立自然保護地資源的數據庫與監(jiān)測檔案。如《國家公園管理暫行辦法》（林保發(fā)〔2022〕64號）規(guī)定，國家公園管理機構應對國家公園內自然資源、人文資源和經濟社會狀況等開展調查監(jiān)測和統計分析，形成本底資源數據庫。此外，《海南熱帶雨林國家公園條例（試行）》《武夷山國家公園條例（試行）》《三江源國家公園條例（試行）》《吉林長白山國家級自然保護區(qū)條例》等地方性法規(guī)均規(guī)定數字監(jiān)測制度，要求建立自然保護地生態(tài)資源的數據庫和監(jiān)測檔案。

2021年，《“十四五”國家信息化規(guī)劃》要求打造服務型政府，加快政務數據開放共享和開發(fā)利用。之后，各地逐步推進生態(tài)環(huán)境質量狀況、生態(tài)保護成效和污染治理狀況公開等數據服務。因此，自然保護地監(jiān)管的數據服務樣態(tài)也包含面向公眾的數據開放服務。《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）有多處涉及“信息”二字，已經對環(huán)境監(jiān)測數據、環(huán)境信息公開等作出規(guī)定。而監(jiān)管制度智慧轉型的深層次樣態(tài)要求利用電子化、信息化、智能化等方式，轉變“紙質、事后、被動”的環(huán)境信息公開制度，實現環(huán)境信息公開向環(huán)境政府服務轉型。法律法規(guī)不僅要求行政機關定期發(fā)布自然保護地監(jiān)測評估狀況，還規(guī)定了數據開放制度，為探索多主體共同監(jiān)管自然保護地提供了規(guī)范依據。如《指導意見》也要求定期統一發(fā)布生態(tài)環(huán)境狀況監(jiān)測評估報告?！渡锇踩ā返谑鍡l規(guī)定，國家應當根據風險監(jiān)測的數據、資料等信息，建立生物安全風險調查評估制度，定期組織開展生物安全風險調查評估，發(fā)布報告?！蹲匀槐Ｗo地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門應當依法依規(guī)向社會公開自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，定期發(fā)布自然生態(tài)環(huán)境狀況報告，接受社會監(jiān)督。此外，《黃河保護法》第九十三條規(guī)定了黃河文化資源的公共數據開放共享制度。上述法律規(guī)范通過明確政府在數據開放過程中應履行的義務來改變長期存在的監(jiān)管與公眾無關的認知，［9］從保障公眾事后的環(huán)境知情權轉向要求行政機關履行數據開放的法定義務。

綜上，基于監(jiān)測數據加工、利用的自然保護地數據服務樣態(tài)面向行政機關與公眾等多類主體，通過儲存、處理和分析數據等方式，向不同主體提供公共數據開放與咨詢服務，便于政府、社會的多元監(jiān)督，從而推動實現自然保護地的自動化、實時化、動態(tài)化、多元化、可視化監(jiān)管。

三、自然保護地監(jiān)管制度智慧轉型的三重困境

基于技術賦能，加強監(jiān)測自然保護地范圍內人類活動、生物軌跡、資源狀況并進行數據共享、應用、開放，構建智慧高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管數據體系，可以實現監(jiān)管制度智慧轉型，促進生態(tài)環(huán)境治理現代化。然而，監(jiān)管制度的智慧轉型過于強調通過技術解決現實困境，難以破解自然保護地法律體系的疏失、監(jiān)管事權分散、“損害救濟”式司法難以應對技術風險等困境。［10］具體分析如下：

（一）概念模糊與監(jiān)管數據法律疏失的規(guī)范性困境

⒈模糊化的基本概念阻礙智慧監(jiān)管。盡管立法機關已經意識到自然保護地監(jiān)管制度的智慧轉型包括面向行政機關的數據共享與面向公眾的數據開放，卻沒有在法律法規(guī)中區(qū)分與界定數據共享、數據開放、信息公開等概念。如《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》）《上海市數據管理條例》等沒有界定與劃分政務數據與監(jiān)測數據。當前自然保護地相關立法規(guī)范大多沒有在法律層面明確行政主體的管理、監(jiān)督、利益協調等行政干預手段、職權及責任?！蹲匀槐Ｗo地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》層級較低、內容不夠全面、適用范圍較小，當前的自然保護地監(jiān)管僅能依據已不能適應自然保護地發(fā)展的《自然保護區(qū)條例》或其他法律位階更低的地方性法規(guī)或規(guī)章。作為環(huán)境保護領域的基本法——《環(huán)境保護法》僅賦予政府委托第三方進行環(huán)境監(jiān)測的權力，卻并未賦予政府對第三方環(huán)境數據造假的實質處罰權。［11］因此，環(huán)境監(jiān)管責任主體的職責邊界與數據開放義務的相關法律表述模糊不清、表達不規(guī)范等問題，導致自然保護地的監(jiān)管規(guī)范對職能部門有效落實監(jiān)管職責的激勵或約束不足。由于健全數據開放共享制度的形式意義大于實質意義，以行政機關作為主要連結點的自然保護地監(jiān)管制度，難以評價其所依據的法律、政策以及數字化監(jiān)管措施等是否有效。

⒉不明晰的法律程序桎梏數據開放。缺乏社會公眾監(jiān)督自然保護地數據監(jiān)管效能的法定權利與程序，阻礙自然保護地領域中數據開放制度的發(fā)展。盡管行政機關正在積極推動政府部門數據共享、公共數據資源開放，建設統一的數據開放平臺，但是行政機關建立數據平臺與數據開放行為源于技術與政策的驅動，而非建立在法律關系之上。雖然《數據安全法》規(guī)定了政府公開政務數據的義務，《上海市數據管理條例》等地方性法規(guī)或規(guī)范性文件規(guī)定也要求推動公共數據開放工作，但是法律法規(guī)沒有明確公共數據、政務數據能否包含自然保護地法規(guī)中的監(jiān)測數據，環(huán)境法律法規(guī)中也沒有說明數據管理的法律法規(guī)中數據共享、數據開放的數據與環(huán)境信息公開中的信息有何區(qū)別。環(huán)境信息公開的既有法律制度框架無法支撐政府數據開放制度。相較于以公眾知情權為基礎建立的環(huán)境信息公開制度，自然保護地數據開放制度是為了發(fā)揮數據的價值。顯然，無論是《自然保護區(qū)條例（修訂草案送審稿）》規(guī)定的勘查數據公開制度，抑或《征求意見稿》規(guī)定的與有關部門共享監(jiān)測數據，定期發(fā)布監(jiān)測評估報告，皆以提升行政效能目的而興起，規(guī)定的共享主體僅為政府部門，公眾僅享有查看結論性數據—監(jiān)測評估報告的權利。盡管信息公開制度為政府數據開放奠定了程序基礎，［12］但監(jiān)測評估報告等用語導致數據開放在環(huán)境法治體系中的地位模糊，［13］環(huán)境信息公開已有的制度框架無法支撐政府數據開放的內容要求。數據開放看似是信息公開制度在數據驅動下的升級，［14］實際上需要賦予政府環(huán)境數據開放的公法基礎，在《自然保護區(qū)條例（修訂草案送審稿）》（2023年公布）、《征求意見稿》（2022年公布）以及國家公園地方條例中應補充程序性規(guī)定，否則難以保證公眾的數據使用權與監(jiān)督權。

（二）數據獨占性與治理協同性沖突的治理性困境

⒈部門數據獨占約束綜合治理。按照國務院機構改革“三定”方案，生態(tài)環(huán)境部負責組織制定各類自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督執(zhí)法，設置自然生態(tài)保護司承擔自然保護地的監(jiān)管工作；自然資源部管理的國家林業(yè)和草原局，負責監(jiān)督管理各類自然保護地。結合《指導意見》中生態(tài)區(qū)域與行政區(qū)劃管理相結合的管理體制，實踐中仍存在以自然保護地內部的自然因素類型劃定事權主體模式，自然保護地的管理機構并沒有完全獨立的監(jiān)管權。［15］以流域的生態(tài)環(huán)境保護為例，由于缺乏流域生態(tài)環(huán)境保護的專門法，故監(jiān)管的規(guī)范依據為《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）、《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）、《中華人民共和國水土保持法》等相關法律，這些法律初步建立了水量調度、防汛抗旱、水污染治理等促進流域經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護制度。以上海市為例，上海市生態(tài)環(huán)境局負責監(jiān)督各類自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度的執(zhí)行情況，上海市綠化和市容管理局（掛林業(yè)局牌子）負責監(jiān)管各類自然保護地。由于中央層面尚未統一各部門關于自然保護地的監(jiān)管職能，而政府行使監(jiān)管職權所依據的法律規(guī)范又分散在不同的法律法規(guī)中，導致地方層面難免存在監(jiān)管職責交叉重疊的現象。

自然保護地體系改革前，一個自然保護地受多部門監(jiān)管，擁有風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、地質公園、世界遺產等多個頭銜的一地多牌現象非常突出。地方政府在管理過程中又按照多塊牌子、一套班子的原則設置管理機構，形成“上面千條線、下面一根針”的條塊約束下一元主體全能型監(jiān)管模式。［16］然而，市級及市級以上政府不同部門存在數據收集、錄入、傳輸的標準與范圍不統一的數據壁壘困境，阻礙了數據共享，加大了管理機構整合數據的工作難度，不利于推進自然保護地生態(tài)要素的綜合治理。顯然，過于依賴利用數字化技術實現一體化監(jiān)管的政策內容，難以深入解讀導致監(jiān)管效能低的根本矛盾和破解自然保護地監(jiān)管碎片化的困境。此外，縱向政府部門間存在一條較為冗長的等級命令鏈，命令鏈的延長和功能層次的增加導致信息傳遞時間的增加，也導致傳輸內容的失真與遺漏。同時，鑒于自然保護地生態(tài)環(huán)境的保護成效，將作為有關單位干部綜合評價、責任追究、離任審計和地區(qū)生態(tài)補償的參考，因此，也滋生了篡改數據等現象。

⒉數據權屬爭議干擾多元治理。自然保護地數據監(jiān)管是生態(tài)環(huán)境治理在數字時代的延伸和躍進，環(huán)境監(jiān)測數據共享制度使環(huán)境監(jiān)管從條塊分割的監(jiān)管模式轉向扁平化結構治理，從分散、交叉式監(jiān)督管理轉向跨地域、跨部門的良性互動與系統化監(jiān)管。［17］因此，盡管數據壁壘、權力尋租等困境可以依靠科層結構、政治約束、公權力強制的方式推動數據共享，但是法律難以破除技術異化的問題。《環(huán)境保護法》雖然原則性地規(guī)定了信息公開制度，但缺乏具體的操作性，尤其是公開內容缺乏精細化要求，對于缺少環(huán)境科學知識的公眾而言，難以根據信息公開內容判斷自然保護地的生態(tài)環(huán)境狀況。政府、公眾及企業(yè)天然具有獲取大數據的技能和信息素養(yǎng)的差異。由于不同主體存在數據鴻溝，使得自然保護地環(huán)境資源分配的實體正義缺失。［18］隨著政府數據平臺的開發(fā)和運營維護幾乎均由國內互聯網科技企業(yè)承攬，科技企業(yè)掌握了大量的經濟社會數據，在各自領域形成了事實上的數據壟斷，干預自然保護地的執(zhí)法行為。然而，由于與數據權屬有關的“政府所有說、公眾所有說、國家所有說”等觀點尚未形成統一的主流觀點，［19］導致政府開放數據的正當性與合法性存疑。同時，一旦確定了數據的所有權，則根據所有權的絕對性，也會加大多元主體間的數據鴻溝，阻滯自然保護地多元治理的發(fā)展，甚至產生環(huán)境非正義。

（三）風險隱蔽性與損害多元性層疊的救濟性困境

1.智慧監(jiān)管轉型催生新型環(huán)境風險。數據決策樣態(tài)意味著行政行為具有數據自主性，數據分析和算法決策導致自然保護地環(huán)境監(jiān)管的主體和客體發(fā)生轉變，使加害人從“人”變成“數據”。自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門基于生態(tài)系統具有在一個不變的變化范圍內浮動的穩(wěn)定性假設，對野生動植物進行專項調查，進行數據收集、實時測量以及歷史資料的數據共享，根據種群數量、分布范圍、生境狀況、受威脅程度和保護現狀等基礎信息，通過分析生物生境的動態(tài)變化，從而作出科學的保護管理決策?；诜€(wěn)定性假設形成的確定性認識與決策，意味著在缺乏數據安全法律規(guī)制的情況下，自然保護地管理機構通過環(huán)境大數據和算法所作出的監(jiān)管策略等很容易被認為是正確的。但是，現代社會存在大量高度不確定的環(huán)境風險，由于缺乏數據決策風險規(guī)制的實體或程序性規(guī)定，倘若出現技術漏洞、代碼攻擊引發(fā)生物數據泄漏或篡改或是數據分析出現漏洞，將對生物資源、生物安全、生物基因安全等產生不可估量的損失。技術引發(fā)的新型生態(tài)破壞存在受害對象不明、損害后果大等問題，又因法律尚未明確新型環(huán)境侵權類型，導致救濟途徑缺失。技術危機損害的利益與產生的風險具有隱蔽性，增加了司法認定與救濟的難度，也挑戰(zhàn)了司法救濟理念。數據泄漏的損害往往不能直接顯露，監(jiān)管生態(tài)環(huán)境數據、生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)管的上級監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等多種監(jiān)督機制的不健全，導致此類環(huán)境數據損害生態(tài)安全的事件難以在第一時間被發(fā)現。［20］

⒉復雜損害增大環(huán)境權益救濟難度。我國已經初步形成由《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）、《數據安全法》《中華人民共和國網絡安全法》等組成的數據安全法律體系。但《民法典》第一百二十七條屬于準用性規(guī)則，因此，數據保護仍需要其他法律規(guī)制。盡管其他法律有數據安全維護的公法義務，卻缺乏數據侵害監(jiān)管秩序的責任承擔規(guī)定。數據安全風險在侵害主體、侵害權益等方面均具有復雜性，增加了責任追究難度。具體體現為：第一，侵害主體不明。如《中華人民共和國野生動物保護法》（以下簡稱《野生動物保護法》）第十一條規(guī)定，野生動物保護主管部門有權委托科學研究機構調查、監(jiān)測和評估野生動物及其棲息地狀況。自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測存在政府委托監(jiān)測的情形，但是該法并未明確第三方監(jiān)測主體是否享有數據使用等權利，也無法排除第三方監(jiān)測機構侵權的可能性。第二，被侵害權益的復雜性。委托監(jiān)測表明，自然保護地因活動而被采集的公眾個人數據和生物數據可能會被惡意或非法流向數據交易市場，自然保護地監(jiān)測數據在共享過程中并不能保證監(jiān)測數據的安全與準確。在非法的惡意數據分析行為下，生態(tài)安全難免受到數據透視和隱性控制，公眾的人格尊嚴也將遭遇嚴重的侵害。［21］因此，數據監(jiān)管在推動保護公共利益與生態(tài)環(huán)境更便捷的同時，可能侵害公眾權益與生態(tài)環(huán)境利益。第三，因侵害權益屬性的多元性加劇了救濟復雜程度。政府通過算法作出的決策一旦出現規(guī)制失靈，無論是自動決策引發(fā)的程序正義缺失，還是算法偏見導致的實體正義不足，此時自然保護地監(jiān)管的過程、結果不公正更為隱蔽，［22］將產生破壞性更大、影響范圍更廣的后果。

四、自然保護地智慧監(jiān)管制度的三大轉型

針對自然保護地監(jiān)管制度智慧轉型中的三大困境，需要從建立規(guī)范體系、轉變治理邏輯、健全司法救濟方式三方面進行法治優(yōu)化。

（一）從碎片監(jiān)管到面向主體協同配合轉型的規(guī)范體系

⒈統籌法律中生態(tài)環(huán)境數據共享的規(guī)定。生態(tài)環(huán)境、林業(yè)與草原、自然資源、水利、氣象等相關主管部門存在監(jiān)測目的、指標設置的不同，生態(tài)環(huán)境部門和水利主管部門均有依法開展水體監(jiān)測的職權，但生態(tài)環(huán)境主管部門側重監(jiān)測水環(huán)境質量和污染物排放的信息，而水利主管部門側重監(jiān)測水文信息，其獲得的自然保護地監(jiān)測信息之間存在交叉重疊。從智治的角度分析，在各主管部門分別實施監(jiān)測并掌握監(jiān)測數據的情況下，需要通過各有側重的信息統合，全面掌握自然保護地生態(tài)系統構成、分布和動態(tài)變化，更完整、準確地評價自然保護地的生態(tài)環(huán)境狀況，方能及時評估和預警生態(tài)風險。因此，《青藏高原生態(tài)保護法》第七條規(guī)定，青藏高原調查、評價和監(jiān)測信息應當按照國家有關規(guī)定共享。盡管《自然保護區(qū)條例（修訂草案送審稿）》或《征求意見稿》體現了建立數據共享制度的立法趨向，卻存在《自然保護區(qū)條例（草案）》法律位階低、《征求意見稿》適用范圍小的困境，難以統籌協調和集成法律法規(guī)中的自然保護地數據共享制度。

自然保護的整體監(jiān)管需要綜合環(huán)境、資源與生態(tài)的監(jiān)管，統籌安排不同保護任務和建設目標?？梢詤⒖肌堕L江保護法》中統籌協調長江流域監(jiān)測網絡體系和監(jiān)測信息共享機制、建設信息共享系統的規(guī)定，未來的《中華人民共和國自然保護地法》（以下簡稱《自然保護地法》）中的“自然生態(tài)保護編”應規(guī)定自然保護地監(jiān)管數據的統籌協調和集成創(chuàng)新。建議如下：“國家按照統一規(guī)劃布局、統一標準方法、統一信息發(fā)布的要求，建立各級各類自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系和數據共享制度?！蓖瑫r，建議《自然保護地法》從“統一規(guī)劃監(jiān)測站（點）的設置、加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的標準化管理、統一數據共享格式的要求”三個方面補充數據共享制度，防止實踐中監(jiān)管部門的單打獨斗，保證監(jiān)測結果在科學、準確的基礎上為部門的協商、溝通與協調提供規(guī)范指引。

⒉建立統一的環(huán)境信息發(fā)布與服務制度。數字時代，數據正在成為政府社會治理的新型生產要素，數據的廣泛流通、數字化技術的驅動，有助于形成新的自然保護地治理共同體。然而，純粹的科技理性容易催生生態(tài)風險的社會化，我國不同地區(qū)、部門各自的公共數據開放平臺與網站，各行政機關開放的公共數據并不全面與統一，不利于自然保護地數據資源的高效流通與適用。因而《自然保護地法》可以根據定期統一發(fā)布生態(tài)環(huán)境狀況監(jiān)測報告的要求，結合各級各類自然保護地的管理主體、管理權限差別，要求“定期統一發(fā)布體現自然保護地生態(tài)環(huán)境狀況的監(jiān)測數據”。另外，針對《環(huán)境保護法》《水法》《水污染防治法》《野生動物保護法》等對于自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息的發(fā)布權與發(fā)布義務已有明確規(guī)定的情況下，可以要求行政機關按照法律規(guī)定發(fā)布監(jiān)測信息。綜合上述情況，考慮到統一發(fā)布信息的優(yōu)勢以及自然保護地管理機構的監(jiān)測職責，建議規(guī)定“有關部門、機構授權自然保護地管理機構定期統一發(fā)布監(jiān)測報告”。此外，由于自然保護還承擔科研、游憩、宣教等社會公共服務職能，《自然保護地法》不僅需要參考《環(huán)境保護法》《政府信息公開條例》規(guī)定的信息公開制度，還需要規(guī)定政府的數據服務義務，為建立動態(tài)、智慧、網絡化的自然保護地提供規(guī)范依據。

⒊明確政府監(jiān)管數據義務及相應的責任?？茖又七壿嫷沫h(huán)境監(jiān)管大多從經濟效益和功能主義視角出發(fā)，強調數據使用者的義務，忽視監(jiān)管數據采集主體；將監(jiān)管重點放在數據共享后的使用環(huán)節(jié)，導致數據采集端的監(jiān)管措施不到位甚至缺位現象頻發(fā)。數據采集、數據共享、數據使用等智慧監(jiān)管范式，如果缺乏全過程監(jiān)督管理，容易導致數據采集方不受約束，進而侵犯行政相對人的合法權益。為了避免權力濫用，需要用權利制約權力，實現權利主體間、主體與受體間的互相掣肘，進而達到權力制約和權利保護之間的動態(tài)平衡。通過規(guī)定監(jiān)管數據采集者收集數據的程序性義務，以及數據采集后保存數據資料的實體性義務，以達到避免數據泄露的法律目的，預防自然保護地生物信息的泄露。因此，《自然保護地法》應當根據責任主體權益影響程度的不同，劃分不同主體設定與追究責任的權限；［23］在責任安排上，規(guī)定行政機關篡改數據或怠于履行監(jiān)督企業(yè)的法律責任并賦予社會組織或個體數據監(jiān)督的權利；在責任追究方式上，規(guī)定環(huán)境監(jiān)測部門數據造假的民事責任、行政責任、刑事責任等，減少違法行為發(fā)生。此外，在法律適用的過程中，可以擴大解釋法律規(guī)范，如《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十二條規(guī)定，對建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表存在基礎資料明顯不實，內容存在虛假等問題處以罰款。因此，可以將基礎資料擴大解釋至環(huán)境影響評價中的“電子資料、環(huán)評數據”。同時，通過建立自然保護地生態(tài)環(huán)境數據監(jiān)管的問責機制，結合監(jiān)督、問責機制和監(jiān)管數據，防范和懲治地方政府干預環(huán)境監(jiān)測活動和環(huán)境監(jiān)測數據造假行為。

（二）從政府監(jiān)管到面向主體共建共治轉型的治理邏輯

⒈建立自然保護地常態(tài)化綜合監(jiān)管體制。受我國區(qū)域環(huán)境治理中的部門壁壘、區(qū)域壁壘與利益壁壘的影響，各地都在加強自然保護地聯合監(jiān)管工作，但仍然存在不同主管部門合作型、常態(tài)化監(jiān)管有待加強的問題。［24］生態(tài)環(huán)境大數據平臺有利于實現監(jiān)管常態(tài)化，然而，采用環(huán)境監(jiān)測指標評價的方式，以提升自然保護地數據監(jiān)管的效能，與全過程監(jiān)管目標相違背。同時，由于不同區(qū)域、部門的評估指標尚未統一，難以推動數據協同，導致常態(tài)化監(jiān)管的范圍仍是單一行政部門的監(jiān)管。因此，應依據國務院發(fā)展和改革委員會的跨部門宏觀協調和統籌決策職能，統籌協調一般性生態(tài)環(huán)境保護法律中自然保護地、流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管體制的規(guī)范，防止法律規(guī)范之間的沖突。［25］在自然保護地數據監(jiān)管模式下，自我監(jiān)管、合作監(jiān)管標準的制定和實施是應對數據監(jiān)管面臨的數據造假、數據碎片化挑戰(zhàn)最有效的方法。［26］但是，環(huán)境智慧監(jiān)管范式中的數據化管理思維將對環(huán)境法治帶來革命性的沖擊和挑戰(zhàn)。為此，自然保護地的法律規(guī)范需回應智慧監(jiān)管范式引發(fā)的變革，并對自然保護地環(huán)境監(jiān)管法律規(guī)范體系進行結構性再造，［27］建立對監(jiān)管數據的常態(tài)化、各部門協同配合下的監(jiān)督機制，以確保自然保護地生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)管數據的準確性。

⒉建立自然保護地跨區(qū)域協同立法機制?！董h(huán)境保護法》規(guī)定了跨行政區(qū)域的重點生態(tài)功能區(qū)域、流域的生態(tài)環(huán)境聯合防治協調機制，《自然保護地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》第三條規(guī)定，自然保護地相關行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境部門應當建立跨區(qū)域協同監(jiān)管機制。作為嵌套于行政區(qū)域內的自然地理空間，［28］跨區(qū)域協同監(jiān)管一直是困擾自然保護地監(jiān)管制度的痼疾。數字時代，基于數字化、信息化建立的自然保護地政務管理平臺，是創(chuàng)新自然保護地治理機制的抓手和確保協同管理機制協調運轉的保障。作為破解跨區(qū)域監(jiān)管協作難題的利器，國家政務大數據平臺以數據交換平臺為基礎、以紙質文檔制度為保障，具有一體化、集成性和智能性等特征?？鐓^(qū)域環(huán)境數據監(jiān)管平臺的協同建設受經濟、社會發(fā)展水平等因素影響，僅通過研發(fā)完善自然保護地數據監(jiān)管平臺等應用技術，難以破解自然保護地體系中環(huán)境監(jiān)管責任主體設定混亂，責任規(guī)范與監(jiān)管義務規(guī)范的設置缺乏對應與銜接、監(jiān)管責任設定缺失等困境。因此，應建立自然保護地協同立法機制，根據基本權力配置、管理機構設置、具體模式選擇等特殊立法需求，按照自然保護地“統管+專管+監(jiān)督”的整合式管理體制設置責任架構，完善跨區(qū)域、跨部門的協同立法機制。建立協同立法機制，使行政主體間可以依靠溝通協調、調研、磋商、草案編制、征詢意見等環(huán)節(jié)，統一全國一體化政務大數據體系中的環(huán)境數據信息技術標準，［29］基于法治化的路徑完善數治與智治，實現數據兼容和數據統一。

⒊健全數據開放制度實現多元監(jiān)管。自然保護地共建共治共享的治理目標表明，數據共享的主體應包括公眾，監(jiān)管的內容也不只是《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)〔2015〕57號）中的開發(fā)建設行為與企業(yè)的環(huán)境利用行為。算法在行政機關作出行政決定過程的合理參與，促進行政機關作出更加科學的決策，在符合形式合法性要求的基礎上，也不會對傳統環(huán)境法治造成根本沖擊。當然，在引入新技術和提高行政效能的過程中，由于政府與公眾獲取、理解自然保護地數據的能力差異，必然需要付出一些減損法律價值的代價。［30］因此，要通過推動自然保護地監(jiān)管模式從單一維度的管理控制模式向多元主體共同參與的互動監(jiān)管模式轉變，從自上而下的環(huán)境監(jiān)管轉向“分散化權力結構+整體性監(jiān)管”模式。［31］面向自然保護地公眾的數據服務，不能僅通過建立協商民主機制等程序性方式保障其權益，必須以數據開放精細化為基礎，以內容通俗為目的，構建線上自然保護地，完善多元化監(jiān)管路徑。不僅需要在《自然保護地法》中規(guī)定數據共享與多元化監(jiān)管的整合路徑，基于合法合規(guī)的數據監(jiān)管范式，融合公共數據與社會數據，［32］還需要健全數據開放制度，結合國家數據局“協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發(fā)利用”的職能，推動自然保護地數據資源的大循環(huán)，通過國家大數據平臺，便于公眾線上參觀自然保護地、參與自然保護地監(jiān)管。

（三）從生物安全到面向生態(tài)數據安全轉型的司法范式

⒈促進環(huán)境訴訟的證據范圍從傳統要素轉向環(huán)境數據。生物安全是指生態(tài)系統相對處于沒有危險和不受威脅的狀態(tài)，外來物種入侵等威脅生物安全與保護生物多樣性的活動均可適用《生物安全法》。如中國首例瀕危野生動物保護預防性公益訴訟——云南綠孔雀案，為通過司法路徑預防生物安全風險提供了司法經驗。從自然保護地數據監(jiān)管的實踐樣態(tài)觀之，環(huán)境監(jiān)管數據應用場景的高度豐富與復雜，數據安全的嚴峻態(tài)勢迫使司法實踐予以回應。面對自然保護地生態(tài)安全背景下數據保護的現實需求，需要在立法和司法兩方面作出總體性的回應。在立法層面，可以通過立法論或解釋論的方式，將環(huán)境法中的風險預防原則具體化，將“環(huán)境數據”這一無形、抽象的對象納入訴訟范圍，將違法采集、泄漏生物遺傳資源和基因等數據、信息的行為納入審理范圍。在司法層面，面對數據要素與數據流轉的安全風險，應當基于可控安全理念進行數據安全的司法保護。因此，需要在進行嚴格數據保護標準的同時創(chuàng)造一個寬容的數字治理環(huán)境，在數字治理與數據安全二元統合視角下堅守司法的謙抑性和比例原則，克制啟動司法程序的沖動，給數字治理發(fā)展足夠的容錯空間。

⒉加強數據融通以推動司法監(jiān)督機制中的資源整合。依托信息技術建立的智慧司法系統，在數據匯集、信息處理的過程中依然會受到開發(fā)者的價值偏好等主觀因素的影響。在司法監(jiān)督的過程中，數字化技術應當始終保持其輔助性的角色定位，因此，需要建立司法機關內部以及司法機關與行政機關間的數據共享機制，包括數據分析、信息共享、證據提取等制度。按照從預防、管制到執(zhí)行的環(huán)境司法程序邏輯，推動各環(huán)節(jié)的數據共享，實現在不同階段、部門之間的全案信息移送，從而推動環(huán)境資源相關的行政、民事、刑事訴訟一體化建構。顯然，推動自然保護地的監(jiān)管數據共享從行政機關內部向行政與司法機關拓展，可以提升自然保護地的司法監(jiān)管效能。具言之，首先，通過整合處理公安機關、檢察機關與法院以及自然保護地監(jiān)管機構所收集的數據，探索司法機關參與從風險預防、環(huán)境監(jiān)測、行政執(zhí)法監(jiān)督、訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督的自然保護地全鏈條式監(jiān)督。其次，應針對行政執(zhí)法與刑事司法存在的不同標準而產生的證據轉化障礙、證據收集、固定專業(yè)性挑戰(zhàn)等問題，優(yōu)化數據共享制度。再次，應當以完善環(huán)境執(zhí)法與檢查監(jiān)督聯動機制為側重點，加強司法檢察監(jiān)督與行政管理、執(zhí)法監(jiān)督的合作，提升保護地數據監(jiān)管的檢察監(jiān)督效能。

⒊組建專業(yè)的司法隊伍突破環(huán)境糾紛的時空束縛。鑒于自然保護地生態(tài)環(huán)境糾紛具有“區(qū)外污染、區(qū)內受害，一處破壞、多地受損”的特點，與“屬地為主、分門別類”的司法制度存在一定矛盾，因而實現跨區(qū)域集中管轄的前提是建立面向跨區(qū)域自然保護地“利益格局、利益分配”重大調整的司法制度。［33］不妨參考《最高人民法院關于為黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展提供司法服務與保障的意見》（法發(fā)〔2020〕19號）“深入推進環(huán)境資源刑事、民事、行政案件‘三合一’歸口審判機制改革”的規(guī)定，在未來的《自然保護地法》中規(guī)定如下條款：“高級人民法院可以根據本轄區(qū)內生態(tài)環(huán)境保護的實際情況以及自然保護地的設立和分布情況，制定或設立專門的環(huán)境資源審判機構，統一負責自然保護地全部或部分區(qū)域內環(huán)境資源刑事、民事、行政以及非訴行政執(zhí)行案件的審理，通過數據匯聚、管理和分析，強化司法保障環(huán)節(jié)的信息化建設。”同時，專門的審判機構需要提升審判人員參與環(huán)境智慧司法的專業(yè)水平。隨著自然保護地專門司法與跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境專門管轄的逐步推進，司法機關內部以及司法機關與行政機關間的數據分析、信息共享、證據提取的應用，要求司法機關對案件分析的思維從文書思維轉向數據思維。鑒于培育一批既懂法懂技術又懂環(huán)境的專業(yè)人員的成本難度與實踐難度，可以建立由技術類人員、環(huán)境專業(yè)人員與法律專業(yè)人員共同組成的復合審判組織。總之，需要借助數據賦能，促進法院、行政機關與公眾共同參與環(huán)境司法案件的審理過程，推動環(huán)境司法從被動監(jiān)督向主動監(jiān)管發(fā)展，積極探索司法克制主義下司法監(jiān)督的最優(yōu)方式，防止對環(huán)境司法能動性的矯枉過正。

結? 語

實現自然保護地范圍內山水林田湖草沙一體化保護與系統治理的目標，需要立足于自然保護地生態(tài)系統內部的整體性運作，把握分散與集中、部分與整體的辯證關系，統籌區(qū)域與流域、地方與中央的協調聯動，將制度邏輯與全民公益性相結合，將監(jiān)管目的與生態(tài)安全相結合，推動自然保護地監(jiān)管制度智慧轉型的規(guī)范化。隨著國家公園體制試點的開展到第一批國家公園公布，自然保護地立法要從國家公園的地方立法盡快進階到國家層面立法，推動《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《國家公園法》《自然保護地法》三者協同立法。當前，我國環(huán)境資源法治建設正在從單行法向法典化、自然保護地法向自然保護法發(fā)展。鑒于此，自然保護地智慧監(jiān)管轉型的法律規(guī)范應趁勢從碎片化轉向體系化，強化不同法律部門間的智慧監(jiān)管制度協同。自然保護地數據集成與智治的實踐表明，自然保護地監(jiān)管制度的智慧轉型不僅是利用技術使監(jiān)管更精細化，也不只是在自然保護地法律規(guī)范中簡單地提及數據監(jiān)測方式，更應通過立法來防范自然保護地智治過程中的數據鴻溝、數據泄漏、數據造假等問題，推進數據治理模式與多部門聯合監(jiān)管和多主體聯動執(zhí)法相結合，［34］制定并完善數據共享、安全管理、數據應用的配套和銜接性規(guī)定。通過在數據溝通、數據決策、數據服務的監(jiān)管樣態(tài)中，充分發(fā)揮數據的價值，推動形成“可視化”的智慧型自然保護地。

運用監(jiān)測的數據資源作為自然保護地管理、決策、執(zhí)法、立法、司法的依據將成為必然，因此，無論是從自然保護地整體系統保護的法治角度出發(fā)，抑或從生物安全與風險規(guī)制的角度考量，自然保護地智慧監(jiān)管都需要實現數據共享、數據安全與數據開放的法律規(guī)制。盡管數據能夠推動自然保護地法律體系中政策與立法互動、區(qū)域立法的協調以及規(guī)則體系的內洽，［35］卻無法彌補環(huán)境法律規(guī)范本身具有的沖突、不一致、不協調等結構性弊端，需要推動自然保護地立法的重心從法律規(guī)范個體向法律規(guī)范體系轉變。［36］因此，應結合生態(tài)環(huán)境法典編纂的背景，以自然保護地生態(tài)秩序與生態(tài)安全為基本價值目標，統籌與協調自然保護地、流域、特殊生態(tài)區(qū)域等數字環(huán)境法治的規(guī)范體系。為推動自然保護地的協作監(jiān)管、“監(jiān)管—執(zhí)法—修復”的閉環(huán)管理，實現自然保護地綜合監(jiān)管、共建共治共享等目標，應通過數據共享制度、信息服務制度、數據開放以及行政責任的完善，解決自然保護地治理中疏于監(jiān)管監(jiān)管者（主要是行政機關、保護地管理機構）、規(guī)制數據采集者、保護數據提供者的規(guī)范性困境?？傊?，需要紓解傳統監(jiān)管困境，預防數據監(jiān)管引發(fā)的新風險，從而實現自然保護地監(jiān)管技術之治與良法善治雙重效能的統一，促進自然保護地監(jiān)管智慧轉型中法律規(guī)范的體系化。

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Study on the Intelligent Transformation of Nature? Reserve Regulatory System in the Digital Era

Chen Zhenliang，Wang Yuyang

Abstract：Through observing the practice innovation，policy system and legal norms of smart regulation of Nature Reserves，combining normative and empirical analyses，and find that it presents three kinds of practice patterns， such as data communication，data decision-making and data service.However，the smart transformation of the regulatory system pays insufficient attention to the inherent structural deficiencies of the system，resulting in the triple dilemma of normativity，governance and relief. Firstly，the omission of legal norms to regulate the smart regulatory system has led to an imbalance in the safeguard of digital rights.Secondly，the departmental monopoly of data has impeded the collaborative governance of nature reserves.Thirdly，the existence of new types of environmental risks，such as data leakage，has undermined the ecological security.Therefore，In order to promote the content reconstruction and system optimization of smart regulation，it is urgent to promote the three major transformations of legal norms，governance systems，and relief methods.Firstly，it is necessary to apply systematic thinking and methods to construct a legal system that integrates data management，data sharing，and data openness，promoting the transformation of the deep integration of intelligent regulation and rule of law governance.Secondly，to establish a sound regulatory system that combines centralization and decentralization，strengthen cross regional collaborative legislation and diverse co construction and governance，and promote the transformation of the rule of law in nature reserves oriented towards regulatory regulators.Finally，to promote the shift of the scope of litigation evidence from traditional elements to environmental data，strengthen resource integration in judicial supervision mechanisms，and establish digital oriented environmental judicial specialization to ensure data security in ecological environment supervision，thus achieving a governance transformation from data supervision to regulatory data.

Key words：digital era；nature reserves；regulatory system；intelligent transformation；optimization of the rule of law