我國數(shù)字政府建設的實踐邏輯與現(xiàn)實面向

田華文 王文婷

摘? ? ? 要：數(shù)字政府是實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要渠道，也是建設數(shù)字中國的關鍵內容，已明確寫入“十四五規(guī)劃”。使用扎根理論研究方法，借助NVivo11.0 Plus質性分析軟件對75份省級政府公開發(fā)布的相關政策文本進行編碼分析，得到8個父節(jié)點、30個一級子節(jié)點和113個二級子節(jié)點，形成三層結構性樹狀節(jié)點。以此為基礎可開發(fā)故事線：在全球信息技術革命的大背景下，我國確立了數(shù)字中國建設的國家戰(zhàn)略，這是數(shù)字政府建設的起點；加強基礎設施建設，配備人、財、物等各類資源，進行科學的制度設計以及在重點領域優(yōu)化政府職能等在實踐中將遵照上述順序漸次推進，這是我國數(shù)字政府建設的實踐邏輯；數(shù)字政府建設的目標主要體現(xiàn)在助力經濟發(fā)展、提高公共服務質量和提升政府治理能力三大方面，這是我國數(shù)字政府建設的現(xiàn)實面向。

關? 鍵? 詞：數(shù)字中國；數(shù)字政府；扎根理論

中圖分類號：D63? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2023）09-0037-13

在當今時代，數(shù)字化技術正深刻改變著人們的生產生活方式，同時也為經濟社會的發(fā)展帶來了全新的契機和活力。除了信息技術的革命，數(shù)字經濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府也是數(shù)字時代需重點關注的三大主題。其中數(shù)字政府被普遍認為是提升政府治理能力的首要途徑，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。因此，加快數(shù)字政府建設，提升數(shù)字治理水平是一個重大而又迫切的課題。

一、文獻回顧與問題的提出

西方學界普遍認為，數(shù)字政府是公共治理與數(shù)字技術相結合的產物。20世紀末，適逢信息革命興起，美國克林頓政府率先開展數(shù)字政府建設，2002年小布什政府頒布《電子政務法》，逐漸完善數(shù)字政府治理的法律保障體系。隨后，許多國家也開始進行數(shù)字政府建設的實踐探索。英國著名政治學家帕特里克·敦利威曾系統(tǒng)闡釋了數(shù)字治理的內涵與要素，提出數(shù)字時代治理的關鍵組成包括再整合、基于需求的整體論和數(shù)字化進程三個方面。［1］此后，美國哈佛大學肯尼迪政府學院教授簡·芳汀提出，數(shù)字政府建設不能僅局限于技術要素在組織結構和現(xiàn)行政府體制中的應用，而是要追求傳統(tǒng)科層制權力結構向網(wǎng)絡化、扁平化的改革。［2］這也被認為是電子政務向數(shù)字政府發(fā)展的明顯標志。［3］

我國學界對數(shù)字政府的研究起步要晚于西方，從成果數(shù)量上看近幾年呈爆發(fā)式增長，已有研究主要集中于兩方面：一是圍繞數(shù)字政府的內涵和建設動因，王益民［4］，趙娟、孟天廣［5］，戴長征、鮑靜［6］以及馬亮［7］等學者都從不同角度作了系統(tǒng)且較為深入的闡釋；二是針對推動數(shù)字政府建設的實現(xiàn)路徑，學者們開展了更為豐富的研究。部分學者致力于總結和介紹國外實踐，并從中吸取對我國有益的經驗。［8-10］隨著我國數(shù)字政府建設實踐的開啟，越來越多的學者開始從數(shù)字鴻溝［11］、數(shù)據(jù)安全［12］、營商環(huán)境［13］、數(shù)字平臺［14］等具體領域進行探討。當然，最值得關注的還是基于我國不同地區(qū)數(shù)字政府建設的實踐經驗與案例進行的研究。2017年底，浙江省率先開展“最多跑一次”改革的政策實踐，成為我國數(shù)字政府建設的先行者，其他?。ㄊ?、區(qū)）紛紛仿效，以期通過數(shù)字政府建設提升區(qū)域內的政府服務水平。周雅頌［15］，何圣東、楊大鵬［16］以及祿峰［17］等學者分別以貴州、浙江、廣東等省份為例展開個案研究，力圖探究中國化的數(shù)字政府建設路徑。

總體來看，數(shù)字政府已經引起了國內外學界的重視，也已取得了一定數(shù)量和質量的成果，但數(shù)字政府是一個前沿且略顯宏觀的選題，目前的研究成果遠未充實。尤其是“數(shù)字政府的建設實踐”這一研究方向，當前的研究主要集中在“國外經驗的借鑒”和“國內案例的考察”兩個方面，理論構建仍比較薄弱，一些基礎且重要的問題尚未得到明確解答，如數(shù)字政府的建設實踐呈現(xiàn)出怎樣的邏輯，會帶來哪些方面的價值，其現(xiàn)實面向又是如何。事實上，面對全球數(shù)字政府建設的浪潮，我國關于數(shù)字政府的研究既需要總結中國經驗，講好中國故事，又要有抽象的理論概括，提煉具有一般解釋力的理論框架?；诖朔N考慮，筆者采用扎根理論研究方法，以國內部分省級政府出臺的政策文本為分析對象，試圖從中挖掘我國數(shù)字政府建設的實踐邏輯，探究數(shù)字政府建設的價值意蘊與現(xiàn)實面向，以期為我國數(shù)字政府建設提供理論參考。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法與工具

1967年，美國哥倫比亞大學社會學系學者格拉賽爾和施特勞斯共同提出了扎根理論研究方法，之后經過學者們不斷改進和完善，該方法逐漸成為社會科學領域最基礎的研究方法之一。目前，學界公認的扎根理論研究方法主要有原始版本、程序化版本以及構建型版本，［18］3個版本的差異主要體現(xiàn)為編碼方式的不同。經典扎根理論和程序化扎根理論采用固定的編碼過程，前者為二級編碼，后者為三級編碼；而構建主義扎根理論則沒有固定的編碼程序，強調研究的靈活性，反對公式化的編碼過程。［19］在3種不同類型的扎根理論中，程序化扎根理論將編碼過程分為開放性編碼、主軸性編碼與選擇性編碼，其研究步驟和過程較為固定化和規(guī)范化，更具可操作性，也利于理論的自然形成，與筆者的研究主旨“分析我國數(shù)字政府建設的實踐邏輯和現(xiàn)實面向并構建理論模型”較為匹配。基于上述考慮，筆者選擇程序化扎根理論作為研究方法。

使用NVivo11.0 Plus質性分析軟件作為分析工具。該軟件擁有強大的編碼功能，既能對龐雜的政策文本、訪談記錄等靜態(tài)資料與文字進行加工，也可對音頻、視頻等動態(tài)信息進行處理，可提高研究的嚴謹性，是目前國際上通用的主流質性分析工具。選擇該分析工具對75份省級政府公開發(fā)布的數(shù)字政府建設相關政策文本進行編碼分析，可在較大程度上保證研究的科學性。

（二）數(shù)據(jù)來源

以政府公開發(fā)布的與數(shù)字政府建設相關的政策文本為研究素材，來源于各?。ㄊ?、區(qū)）政務網(wǎng)站、北大法意以及中國知網(wǎng)等數(shù)據(jù)庫。在選擇政策文本時有三個主要的考量因素：一是主題契合性。不同層級政府制定的政策有較明顯的差異，中央政府的政策多是以指導性、方向性和框架性為主，地方政府的政策更側重操作性?？紤]到探討的主題為“數(shù)字政府建設的實踐邏輯與現(xiàn)實面向”，因此選擇地方政府的政策文件與研究主題更為契合。二是嚴肅性。數(shù)字政府建設是一項極為復雜的政府工程，盡管有為數(shù)眾多、不同層級的地方政府都出臺過相關政策文件，但現(xiàn)實中落實得并不到位。尤其是中、基層級地方政府，受主、客觀條件的制約，全面落實的比例更低。相對而言，高層地方政府的政策更為嚴肅、可靠，至少可以保證在轄域內的部分城市落實。鑒于此，僅選擇省級政府出臺的政策文件。三是時效性。2016年3月16日，十二屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“十三五規(guī)劃”）明確提出“加快建設數(shù)字中國”［20］。此后，全國各地與數(shù)字政府相關的政策文件開始密集出臺。盡管此前也有零星的政府文件涉及數(shù)字政府，但是這些文件多集中于2010年前，彼時國內對數(shù)字政府的意義及內涵的理解與今天有較為明顯的不同。因此，考慮到時效性問題，筆者選擇“十三五規(guī)劃”出臺后，即2016年3月-2023年7月出臺的政策文件作為分析對象。綜合上述三個考量因素，共選出75份政策文件，如表1所示：

三、研究結果與分析

使用扎根理論研究方法構建的理論必須是飽和的，因此預留1/3的政策文件（25份）用于理論飽和度的檢驗①。首先對50份政策文本使用NVivo11.0 Plus軟件進行編碼分析。編碼過程分

為3個階段：一是反復閱讀政策文本進行開放式編碼，形成自由節(jié)點（Free Node）并對各自由節(jié)點建立類屬關系，形成范疇；二是進行主軸編碼，分析構成各范疇的概念內涵，歸納各個范疇之間的內在聯(lián)系，進而編整成結構性的樹狀節(jié)點（Tree Node）；三是通過選擇性編碼挖掘核心概念并開發(fā)故事線（Story Line）進而形成理論。編碼過程如下：

（一）開放式編碼

開放式編碼是以一種開放的心態(tài)對所獲得的原始資料按其本身所呈現(xiàn)的狀態(tài)進行逐字逐句的命名與編碼，形成初始概念并分析初始概念之間的同義、相關與屬分關系，形成更高層級范疇的過程。將50份政策文本導入NVivo11.0 Plus軟件，對文本內容進行逐字逐句的閱讀與分析，以此作為初次編碼形成概念（自由節(jié)點）的基礎。其中，每次編碼只分析一個原始語句，整個編碼過程共形成2971個參考點和113個自由節(jié)點。進而依照自由節(jié)點的同義、相關與屬分關系，借助NVivo11.0 Plus軟件中“合并節(jié)點”的功能對所形成的113個自由節(jié)點進行歸類，將具有相關關系和共同屬性的初始概念歸類，形成更具概括性的副范疇，并將參考點少于2次的自由節(jié)點剔除，形成了30個一級子節(jié)點。在此基礎上對自由節(jié)點及一級子節(jié)點進行整理，自由節(jié)點用an表示，一級子節(jié)點用An表示。開放式編碼形成的自由節(jié)點與一級子節(jié)點如表2所示。

（二）主軸編碼

在開放式編碼形成的30個一級子節(jié)點的基礎上，經由親子節(jié)點關系的反復比較歸納，形成了數(shù)字政府建設的背景、基礎建設、資源匹配、制度保障、優(yōu)化職能、經濟面向、社會公共服務面向、政府治理能力提升面向8個父節(jié)點（用AAn表示），從而構建起包含8個父節(jié)點、30個一級子節(jié)點、113個自由節(jié)點在內的3層結構性樹狀節(jié)點（Tree Node），圖1為NVivo11.0 Plus軟件導出的政策內容編碼層次結構圖，其中各部分所占的區(qū)域面積大小表明各節(jié)點參考點數(shù)量的差異，區(qū)域面積越大代表該節(jié)點的初始參考點越多，各子節(jié)點在圖中的位置代表了不同節(jié)點之間的層次關系。

（三）選擇性編碼

選擇性編碼的過程是通過對主范疇的深入解讀與系統(tǒng)分析，提煉出能夠在所有范疇中占據(jù)中心位置和統(tǒng)攝性的“核心范疇”并開發(fā)故事線（Story Line），囊括3級編碼過程中發(fā)現(xiàn)的大部分研究成果。在對親子節(jié)點反復比較的基礎上提煉出了能夠反映50份政策文本全貌的核心范疇，即“數(shù)字政府建設的實踐邏輯和現(xiàn)實面向”。圍繞這一核心范疇所開發(fā)的故事線可表述如下：在全球范圍內大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術快速發(fā)展的大背景下，我國制定了發(fā)展大數(shù)據(jù)、建設數(shù)字中國的國家發(fā)展戰(zhàn)略（S1）；數(shù)字政府建設首先要做好軟硬件的基礎設施建設，提供人財物等各項資源的支持，設計科學合理的制度，從而實現(xiàn)政府各項職能的優(yōu)化（S2）；數(shù)字政府建設將會為未來我國的經濟發(fā)展提供助力，為公共服務質量的全面提升提供保障，為政府治理能力的進一步提高提供支持（S3）。

如圖2所示，上述故事線由3部分構成：其中S1是數(shù)字政府建設的起點，即建設數(shù)字中國的國家戰(zhàn)略；S2是數(shù)字政府建設的具體步驟，可概括為基礎設施-資源匹配-制度保障-職能優(yōu)化；S3是數(shù)字政府建設的預期收益，分別是助力經濟增長、提高公共服務質量和提升政府治理能力。其中，S1和S2構成了我國數(shù)字政府建設的實踐邏輯，S3則描述了數(shù)字政府建設的現(xiàn)實面向。

（四）理論飽和度檢驗

扎根理論編碼后需要進行飽和度檢驗，以保證理論的完備性和科學性。如果檢驗結果是未飽和的，則需要返回至收集資料過程，豐富研究所用的基礎文本，重復3級編碼，尋找新的主副范疇。對預留的25份政策文本再次進行上述過程后并未發(fā)現(xiàn)新的概念和范疇。因此，可以確認筆者所建構的理論是飽和的。

四、理論闡釋

通過上述逐級編碼分析形成了闡釋數(shù)字政府建設的理論觀點：以地方政府為關鍵行動者，在黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略背景下，以“基礎設施-資源匹配-制度保障-職能優(yōu)化”為數(shù)字政府建設的實踐邏輯；從經濟、社會服務、政府治理能力三個面向助力經濟增長、提升公共服務質量和提高政府工作效率。

（一）數(shù)字政府建設的實踐邏輯

⒈現(xiàn)實背景：信息技術革命與國家發(fā)展戰(zhàn)略。數(shù)字政府建設發(fā)軔于國內外環(huán)境的深刻變革，這種深刻變革對外表現(xiàn)在全球性的信息技術革命（A1），對內則表現(xiàn)為黨和國家確定的發(fā)展戰(zhàn)略（A2）。從國際環(huán)境來看，一方面，大數(shù)據(jù)（a1）、移動互聯(lián)（a2）、人工智能（a3）等新技術不斷取得突破，全球主要國家和地區(qū)都將數(shù)字技術作為提升經濟綜合競爭力和實現(xiàn)經濟可持續(xù)發(fā)展的重點。面對復雜的國際環(huán)境，我國必須把握數(shù)字技術發(fā)展趨勢，深化數(shù)字技術應用，唯有如此才能在激烈的國際競爭中處于優(yōu)勢地位；另一方面，面對數(shù)字技術的迅猛發(fā)展，世界各國政府紛紛開啟了數(shù)字政府建設之路。前文已述及，在國際比較層面，我國的數(shù)字政府建設水平仍相對落后。在國內，區(qū)域之間的發(fā)展也極為不平衡。據(jù)南開大學、新華社等聯(lián)合發(fā)布的2023年“數(shù)據(jù)賦能政府治理評價指數(shù)”顯示，東西部地區(qū)的數(shù)字政府建設水平差距顯著，兩極分化的趨勢明顯。［21］可以看出，我國數(shù)字政府建設正處于起步階段，需要加快建設步伐，在提高整體水平的同時也要力求各地盡量均衡發(fā)展。從內部環(huán)境來看，2015年10月，黨的十八屆五中全會審議通過的“十三五規(guī)劃”中正式提出“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)資源開放共享”（a8）［22］。2016年3月正式發(fā)布的“十三五規(guī)劃”中提出，實施網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略（a10），加快建設數(shù)字中國（a9）。［23］2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》明確提出：“將信息化貫穿我國現(xiàn)代化進程始終，加快釋放信息化發(fā)展的巨大潛能，以信息化驅動現(xiàn)代化?！保╝7）［24］此后，相關文件密集出臺，為數(shù)字政府建設提供了良好的政策環(huán)境，加速了數(shù)字政府在全國各省市落地生根的進程，各地數(shù)字政府建設實踐全面提速。

⒉基礎建設。數(shù)字政府建設的首要內容就是基礎設施建設，它是整個數(shù)字政府建設的基礎，是政府效率提升的保障。數(shù)字政府建設所需的基礎設施是涵蓋“政務網(wǎng)絡-信息庫-平臺”的全方位布局，追求空間場域的正義與包容。政務網(wǎng)絡（A3）是支撐數(shù)字政府運行的關鍵力量，4G網(wǎng)絡在偏遠場域的深度覆蓋（a11），5G網(wǎng)絡的發(fā)展及其商用落地（a12），傳統(tǒng)IPv4向IPv6的平滑遷移，電子政務外網(wǎng)的升級擴容（a13），為政府提供安全、穩(wěn)定的網(wǎng)絡傳輸環(huán)境以及高效的數(shù)據(jù)傳輸速度，也從源頭切斷數(shù)字剝奪感的外生渠道。數(shù)據(jù)與信息是當今信息化時代的第一生產要素和新型戰(zhàn)略資源，蘊藏著巨大的價值能量，其有效釋放則依賴于統(tǒng)一、完備、共享的數(shù)據(jù)信息庫。數(shù)據(jù)整合平臺（A4-A5）是政府（供應方）與公眾（需求方）之間連結的紐帶。數(shù)據(jù)信息庫（A6-A7）則整合著社會信用、人口基礎、電子證照、法人基礎、宏觀經濟、自然資源和空間地理以及社會服務、文化領域（a24-a31）等政府部門提供基本政務服務所需要的全部數(shù)據(jù)與信息，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息統(tǒng)一存放、統(tǒng)一管理為出發(fā)點，形成“用數(shù)據(jù)對話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的現(xiàn)代治理機制，為實踐應用提供安全高質的數(shù)據(jù)服務，從而避免政府運行過程中的資源浪費，打破數(shù)據(jù)與信息孤島。政府利用一體化在線服務平臺（a15）、政務云平臺（a16）以及非稅支付平臺、統(tǒng)一物流服務平臺、公務用車管理平臺、互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管系統(tǒng)、辦公用房管理信息系統(tǒng)（a19-a23）等各類平臺向內部用戶和外部用戶提供信息和服務，形成“平臺+用戶端=服務”［25］的運作模式，提升政務服務管理效能。

⒊資源匹配。資源依賴理論認為資源具有稀缺性和重要性，這兩大特性決定了任何組織都無法實現(xiàn)自給自足，人財物以及信息資源均是與外部環(huán)境交換而得。［26］事實上，區(qū)域資源匹配程度既取決于當?shù)刭Y源投入數(shù)量及其配置組合，又取決于當?shù)鼐奂驼{動資源為己所用的能力。數(shù)字政府建設的資源儲備服從于“組織-人-財-物”這一普適化的資源供給內涵。中央層面自上而下的考核壓力、公眾層面自下而上的服務訴求以及領導者自身對于晉升的追求與期待，共同驅動地方政府主要領導的注意力偏好向數(shù)字政府建設集中，也為數(shù)字政府的實踐落地提供了有利契機。我國數(shù)字政府建設普遍采用“領導小組”（a45）亦或是數(shù)據(jù)管理局等“專門機構”（a47）的模式，在組織層級和權力結構中有明顯優(yōu)勢，便于加強宏觀指導和統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調省域范圍內各部門、各地區(qū)的數(shù)字政府建設工作，形成建設合力。數(shù)字政府建設實踐過程中的技術吸納與應用在很大程度上受制于“公務人員和公眾”兩大核心群體的數(shù)字素養(yǎng)，數(shù)字素養(yǎng)的提升不僅僅是基礎技能與知識的獲取和掌握，更在于其思維的轉變與培育。構建人才“選用育留”（a35-a37）全生命周期的服務體系和出臺有力的數(shù)字素養(yǎng)提升戰(zhàn)略，彌合“數(shù)字鴻溝”，是數(shù)字政府建設中人力資源供給的基本方向。在數(shù)字治理時代，政府治理的政策工具箱得以不斷豐富，政策工具可能不再局限于“志愿型-混合型-管制型”3大類10小類，會有更多的元素嵌入到不同特征的政策工具之中。

⒋制度保障。數(shù)字政府建設是制度、組織、技術的耦合過程，需要以包容審慎的態(tài)度構建涵蓋“規(guī)劃-運營-考核-監(jiān)管”的制度體系（A18），這既是新時代優(yōu)化我國政府治理體系的必然需求，也是提升我國政府治理能力的內在保障。地方規(guī)章或地方規(guī)范性文件的效力層級限制了其整體約束力，體現(xiàn)“全國一盤棋”思路的數(shù)字政府立法能夠突破空間場域的行政分割和約束力的局限，是數(shù)字政府需要適時考慮的問題。運營層面的平臺共享規(guī)范與數(shù)據(jù)安全治理是當下我國數(shù)字政府建設亟須解決的兩大重點與難點。政務云平臺與政務一體化平臺是連結政府內部與外部用戶的基礎，定義內部共享目錄和交換標準以及外部服務事項清單的統(tǒng)一規(guī)則庫成為運營制度化的保障。統(tǒng)一規(guī)則庫涵蓋外部服務流程的管理制度和內部運作過程的權責規(guī)則，可能但不局限于單一服務供給的流程規(guī)則、橫縱向關系部門的對應流程責任等，它們?yōu)槠脚_的標準化運行提供一致、規(guī)范的邏輯準則。［27］數(shù)字化實踐在某些特定方面對公眾隱私的窺探必然會帶來數(shù)據(jù)安全問題，這也是數(shù)字政府面臨的最大風險。如何加強安全監(jiān)管與防控（A15），從“主體-機制-技術”維度出發(fā)確保數(shù)據(jù)安全，增強公眾的安全感和信任感，以此撬動終端用戶的使用行為，需要得到實質層面的有效解決?？陀^科學有序有效的效能考核與監(jiān)督制度體系則為數(shù)字政府建設提供終端保障，也是平衡政策落實張力的應有之舉。遵循管理學中“獎懲結合”的管理原則，盡量避免積極行為和懲罰機制耦合的狀況，實現(xiàn)從“機制-方式-工具-結果”的一系列完整的制度設計，達到最佳的數(shù)字政府運行狀態(tài)。

⒌職能優(yōu)化。從行政法的角度看，政府職能是憲法和法律法規(guī)對政府“必須、應當和不得做什么”等政府行為所作出的具體規(guī)定，是政府必須履行的法定義務。［28］在實踐中確實很難提供一份具體完備的政府職能清單，但仍然需要對政府職能進行科學的分類，唯有此，才能為各級政府的行為提供一個“標尺”，使政府能夠更好地行使權力，履行義務。與傳統(tǒng)的電子政務階段不同，數(shù)字政府建設不僅停留在將信息技術應用于傳統(tǒng)政府的運作模式之上，實現(xiàn)形式上由線下向線上的轉移，更重要的是在全面優(yōu)化政府職能的基礎上，明晰橫縱向部門的協(xié)同分工、權力責任，重塑政府治理的流程。新時代，公眾多維度、多層次、個性化、差異化的需求會越發(fā)普遍，對政府的公共服務能力自然也會有更高的要求。政府必須緊跟時代需求，及時進行自我調整和優(yōu)化，以提升政府的運行效率和服務質量。政府職能轉變（A19）和職能數(shù)字化建設（A20）是政府自我優(yōu)化的主要渠道，尤其在養(yǎng)老、扶貧、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等（a66-a77）重點領域要率先突破、大膽嘗試數(shù)字化建設，借助先進的技術手段和理念提升政府治理能力和工作效率。

（二）數(shù)字政府建設的現(xiàn)實面向

數(shù)字政府建設的價值意蘊不僅在于能夠促進政府決策的科學化、治理的精細化和服務的高效化以及打造透明政府、責任政府等，在政府組織以外數(shù)字政府建設同樣有重要且積極的意義，如可成為經濟發(fā)展的內生動力以及提高公共服務質量的重要渠道。由此，數(shù)字政府建設的現(xiàn)實面向可以概括為以下三個方面：

⒈經濟面向：助力經濟發(fā)展。黨的十九屆五中全會確定了以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。［29］從政府外部職能的角度看，建設數(shù)字政府、發(fā)展數(shù)字經濟是我國適應經濟新常態(tài)和經濟雙循環(huán)的大發(fā)展格局，是深化改革賦能經濟發(fā)展的必然選擇。新發(fā)展格局下以激發(fā)市場活力為根本指向的政府運行應該更多關注宏觀調控、提供公共產品服務、市場監(jiān)管三大基本經濟職能。信息技術的深度嵌入為整合、處理、分析經濟數(shù)據(jù)，構建經濟運行監(jiān)測分析體系和數(shù)字化市場監(jiān)管體系，推進社會信用信息的應用（a86-a89）提供基礎，為政府的宏觀經濟決策和市場監(jiān)管（A22-A23）政策工具選擇創(chuàng)造新維度的認知參考。數(shù)字政府數(shù)據(jù)、平臺等基礎信息的搭建以及制度設計則為優(yōu)化營商環(huán)境帶來無盡可能。數(shù)字政府建設驅動組織結構由嚴格的科層制向扁平化轉向，業(yè)務重組與流程再造打破了原有條塊式的事項供給路徑，推動同一事項的關聯(lián)流程向鏈條式融合，從表面上看，即審批環(huán)節(jié)簡化、辦結時限壓縮，減輕企業(yè)自行奔波整合流程的負擔，為企業(yè)提供更加透明、規(guī)范、便利的保障與服務，確保農業(yè)、制造業(yè)、服務業(yè)、信息技術（a79-a85）等各項產業(yè)能夠創(chuàng)新發(fā)展，釋放數(shù)字紅利，最終實現(xiàn)經濟發(fā)展的提質增速。

⒉公共服務面向：提高公共服務質量。以人民為中心的價值追求是新時期治國理政的基本方針與要求。數(shù)字化嵌入到政府治理之中就是希冀借助大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術手段更好地服務于新時期社會公眾更高層次的需求，以更低的成本、更佳的品質和更高的效率提供豐富的公共產品與服務（A26）?；谟脩粢暯谴蛟煺系摹耙徽臼健狈掌脚_，覆蓋諸多群體的多樣化服務內容，以及便捷的線上線下雙線條的服務模式，著力“服務渠道-服務內容-服務模式”的面源式優(yōu)化，讓公眾享受智能化時代移動APP的快速與便捷，做好“服務事項就近辦理、服務事項預約辦理、更多服務事項網(wǎng)上辦理”（a98-a100），構建“品質型”政府，不斷提高社會服務的質量和公眾的體驗感。更深層次利用信息網(wǎng)絡強大的數(shù)據(jù)收集與分析功能，對公眾的訪問軌跡和點擊行為進行分析研判，快速提煉時間和空間范圍內的敏感社會問題以及精準識別公眾的差異化需求，以此作為增進政府線上公共服務能力的本源，實現(xiàn)社會服務主動化、精準化、精細化的發(fā)展。當然，這一過程中涉及的公眾隱私和信息脫敏問題尤為值得注意。

⒊政府治理能力面向：提升政府治理能力。經濟面向和社會服務面向是數(shù)字政府建設的外部效能體現(xiàn)，政府治理能力的提升則是一種基于政府內部橫縱向關系改善的效能彰顯。數(shù)字政府建設實現(xiàn)了政府內部智能智慧對傳統(tǒng)手工作業(yè)模式的普遍替代，通過內部電子公文流轉和移動辦公，促使行政人員從冗雜的流轉程序中解脫出來，這是對行政人員工作熱情和工作效率的再激勵。通過對行政權力結構的再分配與行政流程的再設計，關聯(lián)事項流轉過程中的權責規(guī)定，以及行政過程的全程留痕與追溯，重塑各部門間的協(xié)同與信任，推動整體行政文化的形成，這是對政府整體效率與效能以及政府公信力的有力促進。通過建立決策咨詢大數(shù)據(jù)智庫，整合并釋放海量數(shù)據(jù)信息的創(chuàng)造性價值，健全科學決策大數(shù)據(jù)支撐體系（a109），為科學決策提供堅實的信息基礎，從而促進政府決策朝著越來越量化、可預測化、靈敏化的方向發(fā)展（A29），實現(xiàn)行政效率、服務水平、政府治理能力的全面提升。

五、總結與討論

通過扎根理論研究發(fā)現(xiàn)，我國數(shù)字政府建設的實踐邏輯可表述為：從全球信息技術革命的大背景和我國數(shù)字中國建設的國家戰(zhàn)略出發(fā)，遵循“基礎設施-資源匹配-制度保障-職能優(yōu)化”的邏輯進路漸次推進。助力經濟增長、提高公共服務質量與提升政府治理能力是數(shù)字政府建設的預期收益，構成了我國數(shù)字政府建設的三大現(xiàn)實面向。

當前我國的數(shù)字政府建設尚處于起步階段，各地的進展狀況參差不齊。筆者所使用的研究資料來自于28個省份，覆蓋了全國絕大部分地域，基于這些資料的研究能夠反映當前我國數(shù)字政府建設的真實樣貌。就研究方法來看，學界對于質性研究方法的爭議頗多，認為其主觀性較強，研究的效度、信度存疑。但扎根理論研究方法長于理論構建，并且不受固有理論的影響和束縛，這與筆者的研究目的契合。而且通過對理論飽和度的檢驗，筆者構建的理論已經達到飽和，因此，結論是能夠立足的。當然，筆者構建的理論只是對當前我國數(shù)字政府建設實踐邏輯和現(xiàn)實面向的概括和描述，這一理論是否可以指導未來數(shù)字政府建設，還無法給出確定的回答。但這項研究代表了當前情況，可作為進一步研究和實踐的鋪墊。未來，隨著我國各地數(shù)字政府建設的全面鋪開和不斷推進，數(shù)字政府建設這一領域必然會有更為完善和更加成熟的理論作為指導。

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Practical logic and Realistic Orientation of digital government construction in China

——Research on grounded theory based on current policy texts

Tian Huawen，Wang Wenting

Abstract：Digital government is an important channel to modernize the government governance system and governance capacity，and is also a key part of building a digital China，which has been explicitly written into the“14th Five-Year Plan”.Using the grounded theory research method，with the help of Nvivo11.0 plus qualitative analysis software，75 policy texts published by provincial governments were coded and analyzed.30 first level child nodes，113 second level child nodes and 8 parent nodes were obtained，forming a three-tier structural tree node.Based on this，the story line can be developed：Under the background of the global information technology revolution，China has established the national strategy of the construction of digital China，which is the starting point of the construction of digital government.Infrastructure construction，equipped with human，financial，material and other resources，scientific system design and optimization of government functions in key areas are the key contents of China's digital government construction，and in practice will follow the above order to advance gradually，which is the practical logic of China's digital government construction.The goals of digital government construction are mainly reflected in three aspects：helping economic development，improving the quality of public service and improving the governance capacity of government，which is the practical aspect of digital government construction in our country.

Key words：digital China；digital government；grounded theory