內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)協(xié)同發(fā)展機(jī)制探索

張冠楠

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)會(huì)服務(wù)中心）

一、內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)協(xié)同發(fā)展的背景和意義

我國(guó)從建立內(nèi)部審計(jì)制度以來(lái)，內(nèi)部審計(jì)作為單位和組織內(nèi)部管理規(guī)范化、風(fēng)險(xiǎn)控制常態(tài)化的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，在審計(jì)監(jiān)督體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。但由于國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的職能和地位、內(nèi)容和對(duì)象等的不同，在構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系過(guò)程中，形成了審計(jì)監(jiān)督內(nèi)部與外部分隔的局面。2018 年以來(lái)，隨著黨和國(guó)家對(duì)審計(jì)工作的重視程度不斷提升，內(nèi)部審計(jì)在國(guó)家審計(jì)中的重要作用也逐步凸顯。

在制度層面，2018 年1 月審計(jì)署頒布《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），在內(nèi)部審計(jì)地位和獨(dú)立性、內(nèi)部審計(jì)職責(zé)范圍和工作重點(diǎn)、內(nèi)部審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等方面，為內(nèi)部審計(jì)工作開(kāi)展提供了指導(dǎo)和制度性保障。《規(guī)定》指出，應(yīng)將內(nèi)部審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲干部和相關(guān)決策的重要依據(jù)。審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)中，應(yīng)當(dāng)有效利用內(nèi)部審計(jì)力量和成果，對(duì)內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問(wèn)題，不再在審計(jì)報(bào)告中反映。同月，審計(jì)署頒布《關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的意見(jiàn)》，指出在進(jìn)行審計(jì)時(shí)，要將被審計(jì)單位內(nèi)部審計(jì)工作開(kāi)展情況等內(nèi)容納入審計(jì)評(píng)價(jià)范圍，積極推動(dòng)被審計(jì)單位規(guī)范內(nèi)部審計(jì)工作。2019 年4 月審計(jì)署辦公廳印發(fā)《2019 年度內(nèi)部審計(jì)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了新時(shí)代內(nèi)部審計(jì)工作的職責(zé)定位，表明了內(nèi)部審計(jì)是一項(xiàng)重要的制度設(shè)計(jì)，是實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的需要，是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要組成部分，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

在執(zhí)行層面，2018 年5 月，習(xí)近平主持召開(kāi)中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力。中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi)之后，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市黨委陸續(xù)成立了審計(jì)委員會(huì)并召開(kāi)工作會(huì)議。2018 年9 月，審計(jì)署成立“內(nèi)部審計(jì)指導(dǎo)監(jiān)督司”，標(biāo)志著國(guó)家對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督更加常態(tài)化、體系化[1]。2022 年1 月，新修訂的《審計(jì)法》正式開(kāi)始施行，其中對(duì)內(nèi)部審計(jì)條款進(jìn)行了修改完善，規(guī)定被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度。由此，內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)到了執(zhí)行層面。

從以上分析不難看出，無(wú)論是在制度層面還是在執(zhí)行層面，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的法律地位逐步提高，內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)的關(guān)系也得到了進(jìn)一步明確，即內(nèi)部審計(jì)不僅是配合國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本單位進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的手段，也是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)全覆蓋的重要保障，發(fā)揮著“治已病、防未病”的重要作用[2]，這對(duì)推動(dòng)二者協(xié)同發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨的二十大報(bào)告指出，全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，黨的自我革命永遠(yuǎn)在路上，作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，推進(jìn)黨的自我革命是審計(jì)監(jiān)督的使命和任務(wù)，堅(jiān)持“刀刃向內(nèi)”也是內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)協(xié)同發(fā)展的必然要求。

二、內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)協(xié)同發(fā)展中存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)審計(jì)事業(yè)逐步向縱深發(fā)展，如何使內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)協(xié)同發(fā)展，使內(nèi)部審計(jì)更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，成為目前亟待解決的問(wèn)題。從內(nèi)部審計(jì)視角來(lái)看，在加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)的相互協(xié)作過(guò)程中還存在一些問(wèn)題。

（一）內(nèi)部審計(jì)范圍較窄，與國(guó)家審計(jì)相比站位較低

現(xiàn)有制度對(duì)內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)體制、人員配備、職責(zé)內(nèi)容等都有明確的規(guī)定，但與實(shí)際執(zhí)行情況相比仍有差距。內(nèi)部審計(jì)工作大多局限在傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)、內(nèi)管干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)范圍相對(duì)較窄。在貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的重大方針政策，重大事項(xiàng)、重大項(xiàng)目投資、大額資金使用等“三重一大”決策，內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理的審計(jì)監(jiān)督等方面的作用尚未得到充分發(fā)揮，尤其是對(duì)出現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)問(wèn)題所反映的深層次矛盾無(wú)法深入分析判斷，內(nèi)部審計(jì)的糾錯(cuò)防弊功能沒(méi)有很好地發(fā)揮。

（二）內(nèi)部審計(jì)人力和技術(shù)資源有限，與國(guó)家審計(jì)相比手段較少

新《審計(jì)法》明確了政策措施落實(shí)情況審計(jì)的法律地位，但內(nèi)部審計(jì)在開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目或者其他審計(jì)項(xiàng)目涉及政策跟蹤審計(jì)內(nèi)容時(shí)，不能很好地利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)“科技強(qiáng)審”，不能很好地借助行業(yè)專家等外部審計(jì)力量。有些單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)由于人力技術(shù)資源有限，直接向社會(huì)購(gòu)買審計(jì)服務(wù)或外包審計(jì)項(xiàng)目。如委托注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)人員往往只關(guān)注財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況的真實(shí)性和合法性，對(duì)資金運(yùn)動(dòng)背后的事權(quán)關(guān)系關(guān)注較少，不能有效保障審計(jì)結(jié)果的質(zhì)量。

（三）內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督力度不足，與國(guó)家審計(jì)相比整改力度較弱

一方面，內(nèi)部審計(jì)工作得不到被審計(jì)單位的有效配合。部分被審計(jì)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為在各部門的監(jiān)督中，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是一種財(cái)務(wù)層面的監(jiān)督，主觀上對(duì)內(nèi)部審計(jì)重要性和必要性認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督力度不足，影響、制約了本部門或單位內(nèi)部審計(jì)工作的有效開(kāi)展。另一方面，內(nèi)部審計(jì)查出的問(wèn)題無(wú)法對(duì)被審計(jì)單位形成震懾作用。如對(duì)內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的成果與單位對(duì)干部的業(yè)績(jī)考核、獎(jiǎng)懲、任免等的結(jié)合度不夠，內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性在實(shí)踐中難以體現(xiàn)。

三、內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)協(xié)同發(fā)展路徑探索

2021 年6 月，中央審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)署印發(fā)《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，明確要求在“十四五”時(shí)期要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力。這要求我們要逐步探索建立內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，才能更好地實(shí)現(xiàn)“十四五”審計(jì)工作的發(fā)展目標(biāo)。

（一）優(yōu)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋目標(biāo)

1.建立協(xié)同審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組制度

近幾年，隨著相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，很多審計(jì)機(jī)構(gòu)正在探索建立協(xié)同審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制，借此發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)、合理配置資源，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。例如，磐安縣人民政府官網(wǎng)公開(kāi)的《磐安縣探索構(gòu)建國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的協(xié)同審計(jì)工作機(jī)制》，提到成立由縣審計(jì)局局長(zhǎng)任組長(zhǎng)的國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)協(xié)同機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確工作職責(zé)，落實(shí)內(nèi)部審計(jì)責(zé)任[3]。因此，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)可以在逐步推動(dòng)建立協(xié)同審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，優(yōu)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立協(xié)同審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議制度，并形成每年的規(guī)定動(dòng)作，以制度推動(dòng)加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃的管理、審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施，做到科學(xué)布局、突出實(shí)效。

2.建立項(xiàng)目協(xié)同審計(jì)工作機(jī)制

一是建立審計(jì)計(jì)劃統(tǒng)籌制度。在協(xié)同審計(jì)之初，審計(jì)協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌管理，對(duì)協(xié)同審計(jì)對(duì)象和審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行摸底統(tǒng)計(jì)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在確定年度審計(jì)計(jì)劃后應(yīng)及時(shí)向被審計(jì)單位通報(bào)審計(jì)計(jì)劃，被審計(jì)單位在年度內(nèi)部審計(jì)計(jì)劃確定后及時(shí)報(bào)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)備案[4]，避免出現(xiàn)重復(fù)審計(jì)，提高審計(jì)效率[5]。二是建立審計(jì)定期溝通機(jī)制。加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)溝通，如內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在審計(jì)時(shí)或者審前調(diào)研階段可根據(jù)國(guó)家審計(jì)中的審計(jì)方向確定或調(diào)整審計(jì)思路[6]，突出審計(jì)重點(diǎn)，提高審計(jì)質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)資源共享、創(chuàng)新方式方法提高審計(jì)效率

1.建立審計(jì)人力資源共享機(jī)制

一方面，內(nèi)部審計(jì)人員熟悉審計(jì)對(duì)象的經(jīng)營(yíng)和工作環(huán)境，具有“業(yè)審融合”上的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)。對(duì)涉及范圍廣、時(shí)間緊的同步性國(guó)家審計(jì)項(xiàng)目和下級(jí)單位接受國(guó)家審計(jì)的項(xiàng)目，鼓勵(lì)內(nèi)部審計(jì)人員參與協(xié)同審計(jì)工作，不僅可以提升國(guó)家審計(jì)人員專業(yè)水平，還能促進(jìn)人才交流。另一方面，內(nèi)部審計(jì)人員可以依托國(guó)家審計(jì)師資，申請(qǐng)參與國(guó)家審計(jì)相關(guān)培訓(xùn)，定期邀請(qǐng)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)優(yōu)秀審計(jì)業(yè)務(wù)骨干授課，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，推廣成功的國(guó)家審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和做法，逐步形成組織方式統(tǒng)一、實(shí)施方案統(tǒng)一、取證格式統(tǒng)一、問(wèn)題定性統(tǒng)一和問(wèn)題處理統(tǒng)一等“五統(tǒng)一”模式，拓寬內(nèi)部審計(jì)人員審計(jì)角度。

2.建立審計(jì)方法技術(shù)共享機(jī)制

在大數(shù)據(jù)審計(jì)方面，目前我國(guó)國(guó)家審計(jì)形成了一些方法、取得了一定成效，但在內(nèi)部審計(jì)中推進(jìn)速度較慢[7]。因此要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)的協(xié)同發(fā)展，就需要利用現(xiàn)代通信技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)“科技強(qiáng)審”。一是建設(shè)審計(jì)云平臺(tái)共享機(jī)制?？梢詫?guó)家審計(jì)的大數(shù)據(jù)信息逐步推廣應(yīng)用于內(nèi)部審計(jì)，提高內(nèi)部審計(jì)信息化水平。同時(shí)，可以將在內(nèi)部審計(jì)中使用的大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于國(guó)家審計(jì)，提高審計(jì)效率。二是組織大數(shù)據(jù)審計(jì)項(xiàng)目。通過(guò)定期組織開(kāi)展大數(shù)據(jù)審計(jì)項(xiàng)目，創(chuàng)造內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)人員在審計(jì)方法技術(shù)方面進(jìn)行交流的機(jī)會(huì)，促使內(nèi)部審計(jì)人員不斷提高計(jì)算機(jī)審計(jì)水平。

（三）實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用

1.完善內(nèi)部審計(jì)利用國(guó)家審計(jì)成果運(yùn)用機(jī)制

在審計(jì)內(nèi)容上，內(nèi)部審計(jì)要圍繞主責(zé)主業(yè)，重大政策落實(shí)審計(jì)是不可或缺的一部分。而內(nèi)部審計(jì)如果要把貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施與本單位本部門戰(zhàn)略決策部署等情況的審計(jì)結(jié)合起來(lái)，就必須利用國(guó)家審計(jì)的審計(jì)成果。同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)根植于單位內(nèi)部，在事前、事中監(jiān)督節(jié)點(diǎn)上具有優(yōu)勢(shì)。因此，內(nèi)部審計(jì)可以利用國(guó)家審計(jì)積累的成果，按資產(chǎn)、預(yù)算等不同方面進(jìn)行梳理總結(jié)，將發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問(wèn)題形成負(fù)面清單[4]，將清單內(nèi)容列為今后對(duì)該行業(yè)或領(lǐng)域?qū)徲?jì)的重點(diǎn)，加強(qiáng)自我 監(jiān)管。

2.建立內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)整改落實(shí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

不管是國(guó)家審計(jì)還是內(nèi)部審計(jì)，在發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督效能的基礎(chǔ)上，更重要的是促進(jìn)被審計(jì)單位加強(qiáng)制度化、規(guī)范化建設(shè)。國(guó)家審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)可建立審計(jì)問(wèn)題整改落實(shí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，一方面，內(nèi)部審計(jì)可以將國(guó)家審計(jì)查出的問(wèn)題作為內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目或定期審計(jì)回查的部分內(nèi)容，審計(jì)時(shí)重點(diǎn)關(guān)注被審計(jì)單位對(duì)國(guó)家審計(jì)查出問(wèn)題的整改落實(shí)情況[5]。另一方面，國(guó)家審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，在整改落實(shí)期內(nèi)，可將問(wèn)題交給被審計(jì)單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，讓其跟蹤監(jiān)督審計(jì)決定整改落實(shí)的進(jìn)度，提高審計(jì)效率[7]。

（四）完善監(jiān)督體系，形成審計(jì)工作“一盤(pán)棋”格局

1.建立協(xié)同審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架

在審計(jì)范圍上，內(nèi)部審計(jì)要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的基礎(chǔ)功能，首先要明確內(nèi)部審計(jì)的范圍能夠覆蓋國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本單位的審計(jì)范圍。因此，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)可以借鑒已經(jīng)形成的、較為成熟的國(guó)家審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架，如在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)等特定的審計(jì)項(xiàng)目上，形成一套適合自身的內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在此過(guò)程中，我們可以將國(guó)家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)指標(biāo)體系進(jìn)行對(duì)比，找出異同點(diǎn)，形成協(xié)同審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架，使協(xié)同審計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)更全面、客觀。

2.建立內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)交叉監(jiān)督機(jī)制

在審計(jì)職能上，2019 年4 月，審計(jì)署印發(fā)《關(guān)于定期接受特聘審計(jì)監(jiān)督員對(duì)部門預(yù)算和其他財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)的辦法（試行）》，商請(qǐng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位，擇優(yōu)推薦從事內(nèi)部審計(jì)的專業(yè)人員，擔(dān)任特聘審計(jì)監(jiān)督員，承擔(dān)定期對(duì)審計(jì)署部門預(yù)算和其他財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)的任務(wù)。在制度要求上，新《審計(jì)法》對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的政治要求、人員要求、權(quán)限要求等修改較多，這也表明國(guó)家審計(jì)對(duì)更好發(fā)揮被審計(jì)單位對(duì)其審計(jì)行為的監(jiān)督提出了更高要求。在此基礎(chǔ)上，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)可以推動(dòng)建立內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)交叉監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)日常雙向檢查，以進(jìn)一步提高內(nèi)部審計(jì)的地位，使其更好地發(fā)揮作用。