對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的思考

李 婧

（作者單位：重慶市血液中心）

一、我國內(nèi)控的發(fā)展

內(nèi)控的起源可以追溯到人類幾千年前。最原始的內(nèi)部控制的雛形來自內(nèi)部牽制。而內(nèi)部控制作為一個專用名詞和完整的概念，是從20 世紀30 年代提出并發(fā)展成 熟的。

中華人民共和國成立后，對內(nèi)部控制定義提出是在1996 年。1996 年12 月頒布的《獨立審計具體準則第9號——內(nèi)部控制與審計風(fēng)險》標志著我國內(nèi)控建設(shè)拉開序幕。2001 年6 月22 日，財政部發(fā)布《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》《內(nèi)部會計控制規(guī)范——貨幣資金（試行）》，明確了單位建立和完善內(nèi)部會計控制體系的基本框架和要求，以及貨幣資金內(nèi)部控制的要求。至此，內(nèi)部控制規(guī)范標準的建設(shè)開始進入決策者的視野，內(nèi)部控制體系初步得以建立[1]。

2008 年財政部等五部委頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財會〔2008〕7 號）是我國第一部全國性內(nèi)部控制規(guī)范；2010 年五部委頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》（財會〔2010〕11 號）標志著中國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成。2012 年財政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21 號），為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)提供了基本遵循。它的頒布與實施，進一步完善了我國社會主義市場經(jīng)濟體制。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的特點

相比企業(yè)內(nèi)部控制，行政事業(yè)單位內(nèi)控有以下3 個特點：

（一）更強調(diào)社會職能，注重社會效益

行政事業(yè)單位代表政府履行其職能，是提供公共服務(wù)和對社會事務(wù)進行監(jiān)管的組織[2]。如何通過內(nèi)控將黨和國家的方針、政策、法規(guī)執(zhí)行好，并有效地遏制各種違法違紀行為，是行政事業(yè)單位更關(guān)注的內(nèi)容，所以行政事業(yè)單位內(nèi)控的最終目標是提高行政事業(yè)單位公共服務(wù)和管理能力。而企業(yè)的目標更體現(xiàn)出企業(yè)自主經(jīng)營效率和效果，其最終目標是實現(xiàn)其戰(zhàn)略，以獲取更大經(jīng)濟和社會效益。

（二）更強調(diào)自我評價，注重監(jiān)督職能

行政事業(yè)單位代表國家行使一定的權(quán)力，相較企業(yè)而言，更多是確保行使權(quán)力的公平、公正，及如何正確、有效地使用財政資金。因此，行政事業(yè)單位的內(nèi)控更強調(diào)制衡，更注重監(jiān)督職能的發(fā)揮，杜絕“一支筆”“一言堂”的發(fā)生，讓國家賦予的權(quán)力處于公眾的監(jiān)督之中。

（三）更強調(diào)制度建設(shè)，注重預(yù)防腐敗

行政事業(yè)單位的內(nèi)控側(cè)重于通過制度的制定，制度執(zhí)行、流程設(shè)計等對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。包括財務(wù)、人事、審計、采購、合同、資產(chǎn)管理，涵蓋管理的全過程，在制度制定中確定風(fēng)險點，并通過措施規(guī)避，督促工作人員認真執(zhí)行規(guī)定。通過科學(xué)的制度、合理的流程來規(guī)避舞弊和貪污行為的產(chǎn)生。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控存在的問題

（一）政策上未形成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管控合力

2012年財政部出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，2015 年財政部印發(fā)了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24 號），強調(diào)了內(nèi)控建設(shè)的要求、任務(wù)以及保障措施。隨后各行業(yè)針對本行業(yè)特點也陸續(xù)出臺了本行業(yè)的內(nèi)控管理辦法，但是在執(zhí)行過程中，卻忽略了對本行業(yè)進行分類指導(dǎo)，未完全做到“制訂完善—指導(dǎo)實施—監(jiān)督評價”的閉環(huán)管理[3]。

（二）單位重視度不夠，內(nèi)部未形成從上到下的整體內(nèi)控意識

內(nèi)控建設(shè)通常未納入單位考核，有的單位僅僅是為了達到上報內(nèi)部控制報告的目的來開展內(nèi)控建設(shè)。所以，不少單位就形成為內(nèi)控而內(nèi)控的情況，造成內(nèi)控管理有名無實。如內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組形同虛設(shè)、牽頭部門不愿牽頭、其他職能管理部門不配合等情況。有的單位更是嫌麻煩，直接找會計師事務(wù)所來為單位設(shè)計內(nèi)控體系，由于第三方往往不太熟悉單位情況，常常照搬其他單位模板，這樣制定的內(nèi)控制度當(dāng)然是不能完全滿足本單位管理需要的。有些單位簡單地制定了內(nèi)控制度，卻沒有全面嚴格地按內(nèi)控制度執(zhí)行，內(nèi)控體系形同虛設(shè)。

（三）難以打破原有的模式，職責(zé)劃分不清晰

人們習(xí)慣于保持現(xiàn)存管理及運營模式，對改變往往需要打破某些固有的思維和習(xí)慣。而內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)中對流程梳理，需要對內(nèi)控流程中的操作單位及其工作職責(zé)進行統(tǒng)一與明確，保證權(quán)責(zé)對等、分工明確，并相互制約，所以需要在組織架構(gòu)梳理與權(quán)責(zé)體系建設(shè)完善的前提下，才有可能高效完成內(nèi)控工作。在實際工作中，單位為了減少矛盾，想著只要能把日常工作推進就行，不愿打破原有的模式，所以在一些需要幾個部門交叉配合的環(huán)節(jié)，不能很清晰地確定職責(zé)，往往存在遇事才議，工作又互相推諉的情況。

（四）未進行有效的風(fēng)險評估

有些單位領(lǐng)導(dǎo)重視業(yè)務(wù)規(guī)模的擴充，對各項風(fēng)險沒有充分的認識，未建立經(jīng)濟活動定期評估機制，或者雖然建立，但也是走過場。比如，在實際工作中，對一些建設(shè)投資未進行充分風(fēng)險評估和調(diào)研，導(dǎo)致工程匆忙開工，卻因為調(diào)研不足，未充分考慮某些原因?qū)е聼o法繼續(xù)施工，造成資金的浪費，或者面臨法律合同糾紛，給單位發(fā)展造成不良影響。在設(shè)備投入上也有這種情況，在設(shè)備采購時未充分考慮設(shè)備的有效使用率，沒有科學(xué)計算投入產(chǎn)出比率，設(shè)備購進后，大部分時間閑置，造成財政資金浪費。

（五）未把握好控制的尺度，導(dǎo)致控制過度或控制不足

由于行政事業(yè)單位常需面對國家審計、巡視巡察，所以不少單位在內(nèi)控流程設(shè)計上表現(xiàn)為過度控制，經(jīng)辦部門在辦事時要求多個簽字、多人負責(zé)，存在程序煩瑣、效率低下的問題。以采購年度常規(guī)物品為例。對于年度常規(guī)物品的品種數(shù)量在每年提交預(yù)算時已通過預(yù)算管理委員會、主任辦公會、黨委會討論，且在次年的預(yù)算下達分配時也再次明確采購物品數(shù)量、品種，僅需按采購要求采購。但在每次采購時，還需部門申請、分管領(lǐng)導(dǎo)審批、主要領(lǐng)導(dǎo)審批。多審未必是好事，存在降低效率、增加成本、責(zé)任難以明晰和追究等弊端。但是如果控制不足，在內(nèi)控設(shè)計時未充分明確職能職責(zé)，未考慮控制閉環(huán)管理，存在監(jiān)督漏洞，也會導(dǎo)致風(fēng)險增加。

（六）信息化滯后，未形成統(tǒng)一的內(nèi)控閉環(huán)

現(xiàn)在，不少單位都購置了不同的軟件，這些軟件相繼滿足了各部門的管理需要。比如：財務(wù)有專門的財務(wù)核算軟件，業(yè)務(wù)有專門的業(yè)務(wù)操作軟件，人事也有人事的軟件，行政辦公室也有自己的系統(tǒng)。雖然這些軟件是隨著信息化要求不斷提高而在不同時期使用的，但是，現(xiàn)階段這些軟件在單位層面未形成有效的閉環(huán)控制，各部門數(shù)據(jù)需要人工進行復(fù)核，導(dǎo)致數(shù)據(jù)重復(fù)操作，而且容易造成審核遺漏，面臨一定風(fēng)險。

（七）內(nèi)控制度不系統(tǒng)、不到位、不統(tǒng)一

現(xiàn)在各單位的規(guī)章制度通常由職能歸口管理部門為了本部門管理需要提出，看似有許多的管理規(guī)定，但是單位層面往往缺乏對單位規(guī)章制度的系統(tǒng)化整體設(shè)計，導(dǎo)致制度分散、存在前后矛盾、政出多門的情況，在實際中才發(fā)現(xiàn)有管理空白或有多重標準管理的情況。一些制度在內(nèi)容規(guī)定上粗放，未結(jié)合流程設(shè)計，過于簡單，操作性不強，難以有效執(zhí)行并監(jiān)督。從單位整體層面看，管理制度名稱混亂，有“制度”“管理辦法”“規(guī)定”“規(guī)則”等，缺乏名稱的統(tǒng)一性。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)控的必要性

（一）有利于單位進行有效管理和權(quán)力制衡監(jiān)督

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程”，“推動廣大干部嚴格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開展工作”。全面且合理的制度流程設(shè)計，可充分提高工作效率，提升單位內(nèi)部管理水平。李克強曾指出，要用制度管權(quán)、管人、管錢，給權(quán)力涂上“防腐劑”，戴上“緊箍咒”，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制。內(nèi)部控制通過建立風(fēng)險評估機制，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險點、持續(xù)不斷完善制度、規(guī)范流程，將風(fēng)險盡可能降低，有利于單位權(quán)力制衡和進行有效管理。

為此，應(yīng)通過持續(xù)完善內(nèi)部控制體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和監(jiān)督機制，減少權(quán)力自由度的空間，用制度管權(quán)管事管人。

（二）有利于規(guī)避風(fēng)險和保護干部

有些單位出現(xiàn)的違法違紀問題采用的方式并不復(fù)雜，手段也不高明，只要把單位制度規(guī)定細一點、制度執(zhí)行嚴一點，是完全可以避免的。通過建立健全決策機制、關(guān)鍵崗位相互牽制、監(jiān)督評價等內(nèi)部控制制度，明確流程上的風(fēng)險點及控制措施，進一步明確各部門的職責(zé)權(quán)限和按流程辦事的原則，能夠強化制衡與監(jiān)督機制，把“人治”管理從根本上轉(zhuǎn)向“法治”管理，從而規(guī)避風(fēng)險。所以內(nèi)控制度也是管理者規(guī)避個人責(zé)任和風(fēng)險的有效 工具[4]。

（三）有利于會計職能的拓展升級

新時期，對會計的要求更多的應(yīng)該是履行好管理職能，而不僅僅是做好賬務(wù)處理，需要會計人員利用會計信息參與內(nèi)部經(jīng)營管理決策、加強風(fēng)險管控。會計人員應(yīng)通過強化內(nèi)控規(guī)范與實施充分發(fā)揮內(nèi)控在輔助管理決策、風(fēng)險管控等方面的職能作用，助力會計工作轉(zhuǎn)型升級，拓展會計職能。

五、如何提升內(nèi)控水平

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視是內(nèi)控的保障

內(nèi)控的建設(shè)與有效實施涉及單位內(nèi)部的所有科室和崗位，需要單位各部門的相互溝通和通力合作，形成聯(lián)動機制。所以，在工作中需要領(lǐng)導(dǎo)的大力支持。內(nèi)控規(guī)范在第一章第五條明確提出：單位負責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責(zé)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，離不開單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持。這樣的內(nèi)控建設(shè)才能真正地發(fā)揮作用，否則往往會流于 形式。

（二）合理的組織架構(gòu)是實現(xiàn)內(nèi)控的基本要素

內(nèi)控建設(shè)主要是以風(fēng)險為導(dǎo)向，在把握效率與控制平衡的同時把風(fēng)險控制在可接受水平。所以，內(nèi)控建設(shè)時設(shè)計合理的組織架構(gòu)是實現(xiàn)內(nèi)控的基本要素。合理的組織架構(gòu)需要滿足幾個原則。一是關(guān)口前移，做到前位控制。將組織序列控制上移、將時間控制前移。例如，工作中更關(guān)注預(yù)算提出的合理性、科學(xué)性、必要性，事前審批的權(quán)限控制，合同訂立前的市場詢價、洽談等。二是適度制衡。所謂制衡，就是在單位的崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機制設(shè)計。制衡與牽制有不同之處，牽制是制衡的一種方式，牽制更多強調(diào)“分”而制衡除了“分”外還有“合”。就是我們常說的“分工合作”[5]。三是突出重點。內(nèi)控建設(shè)不能事無巨細面面俱到，要把握控制與效率的關(guān)系。對風(fēng)險點較多的部門或工作、金額較大的事項、重點業(yè)務(wù)等需要多一點的控制程序；對日常的差旅費報銷、獎金獎發(fā)、常用物資零星購置等則可將審批權(quán)下放。

（三）加強宣傳和培訓(xùn)促進內(nèi)控有效實施

內(nèi)控建設(shè)是否能有效實施，部門協(xié)調(diào)配合、職工認可并執(zhí)行是很關(guān)鍵的。所以，在內(nèi)控建設(shè)的同時，應(yīng)加強宣傳和解釋工作，讓職工明白單位內(nèi)部控制的理念，在單位內(nèi)部從上至下形成注重風(fēng)險防范、強化責(zé)任意識的風(fēng)氣，在單位形成良好的內(nèi)部環(huán)境。同時，還需加強對職工的專業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，讓員工更了解自己的工作重點、工作中風(fēng)險點，提高員工職業(yè)素養(yǎng)。

（四）形成內(nèi)控溝通聯(lián)動機制

做好內(nèi)控應(yīng)建立各部門各崗位之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，確保形成內(nèi)控溝通聯(lián)動機制。定期召開內(nèi)控工作協(xié)調(diào)會，是暢通內(nèi)部信息溝通的一種方式。通報近期內(nèi)控的不足，了解各部門在工作中的困難，聽取部門提出建議、想法，通過協(xié)調(diào)會，為部門提供溝通渠道，為部門間有效合作提供相應(yīng)的基礎(chǔ)。

（五）做好信息化建設(shè)是有效實施內(nèi)控的重要手段

信息化是實施內(nèi)控的重要手段。一套完整、設(shè)計得當(dāng)?shù)膬?nèi)控信息涵蓋單位所有的經(jīng)濟環(huán)節(jié)，需要將財務(wù)、業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、預(yù)算都實行無縫銜接。這樣一來，既規(guī)范管理又節(jié)約了人力成本。信息化是內(nèi)控體系建設(shè)的必經(jīng)之路，通過信息化將原來的單個管理模塊連接成一套系統(tǒng)，數(shù)據(jù)資料共享，改變信息分割、孤立的局面，使管理人員從繁雜的日常管理中脫離出來，集中精力辦重要的事。以“內(nèi)控制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化”來確保內(nèi)控規(guī)范的運行[6]。

（六）營造和諧的單位文化

單位文化是單位在存續(xù)過程中形成的共同的信念、價值觀、態(tài)度、標準、目的和行為準則，其中價值觀是單位文化的核心。單位文化滲透于內(nèi)部控制活動中，是一種精神狀態(tài)文化，不能借助物質(zhì)形態(tài)的技術(shù)手段進行控制和操縱。加強文化建設(shè)，是必要的也是艱巨的。通過文化建設(shè)，可建立良好的行為規(guī)范，營造健康有序的工作環(huán)境，從而增強單位軟實力。良好的文化建設(shè)，需要領(lǐng)導(dǎo)身體力行，需要全體職工共同努力，當(dāng)然還需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)和激勵措施。