下一步中國城市化破題：多元化與縣域高質(zhì)量發(fā)展

鄧宇

Diversification and High-quality Development in

County Areas Are Essential to China’s Urbanization

就國際比較而言，中國的城市化具有和多數(shù)東亞、拉美以及東南亞國家類似的經(jīng)驗(yàn)，即以全球化為驅(qū)動(dòng)的外生性的城市化，以“制造業(yè)+出口導(dǎo)向”為依托，通過發(fā)展勞動(dòng)、資本密集型產(chǎn)業(yè)，廣泛吸納大量農(nóng)村勞動(dòng)力人口而形成初級(jí)的城市化。到了一定發(fā)展階段后，傳統(tǒng)的城市化模式便開始出現(xiàn)諸多弊病，例如，普遍存在的人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不匹配、公共服務(wù)與財(cái)政資源供需不均衡、人口流動(dòng)與城市管理不適應(yīng)等問題。研究顯示，自2020年起中國城鎮(zhèn)化速度放緩，三線以上城市城鎮(zhèn)化率已達(dá)80%—90%。經(jīng)驗(yàn)證明，沒有一種固定的城市化發(fā)展模式適用于所有國家和地區(qū)。

經(jīng)過數(shù)十年的探索和發(fā)展，中國城市化雖取得了巨大成就，但仍存在兩大堵點(diǎn)：其一，城市化逐漸減速，表現(xiàn)為過度開發(fā)的城市與城市“空心化”并存，需要協(xié)同發(fā)展。城市人口流動(dòng)與城市戶籍管理制度仍存在結(jié)構(gòu)性矛盾，以進(jìn)城務(wù)工人員、大學(xué)畢業(yè)生、靈活就業(yè)人員等為主的新市民群體落戶安家的成本仍偏高；大中城市不同程度存在投資、人力和土地等要素資源利用不足甚至過剩問題，優(yōu)化大中城市布局、促進(jìn)資源高效配置是破題關(guān)鍵；其二，新型城鎮(zhèn)化改革亟待破題，縣域市場(chǎng)化程度不夠，要素增長(zhǎng)潛力需要激活。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與返鄉(xiāng)就業(yè)需求仍存在不平衡，返鄉(xiāng)就業(yè)待遇和期望值存在差異，置業(yè)安家需求與縣域市場(chǎng)供給不匹配；縣域則存在土地閑置、資本流動(dòng)不暢、人力開發(fā)薄弱以及吸引力較低等短板。下一步的城市化需要明確兩個(gè)方向：其一，如何擺布城市群、中小城市與縣域之間的關(guān)系，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈和資金鏈協(xié)同，煥發(fā)城市發(fā)展活力；其二，如何通過釋放城市改革紅利，構(gòu)建人地和諧關(guān)系，促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)?？傊€(wěn)步推進(jìn)中國城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模巨大、人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，有必要探索多層次、多元化的城市化發(fā)展模式。

舊的城市化模式存在瓶頸

其他國家的城市化經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得深思。歐美國家早期的城市化大多以工業(yè)化為基礎(chǔ)，隨著人口向城市集聚，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住房、交通、醫(yī)療、教育等公共投資不斷增加。但是，這種傳統(tǒng)的城市化發(fā)展模式衍生出“城市病”（城市臃腫化）。后工業(yè)化時(shí)期，歐美國家走向“逆城市化”（郊區(qū)化），大量知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到中小城市，更加宜居的中小城市崛起。日本、韓國作為后發(fā)國家早期以歐美國家的城市化為樣本，韓國后期的城市化更為極端，不免存在資源過度集中、房?jī)r(jià)過高以及城鄉(xiāng)貧富差距過大等典型特征。結(jié)果就是，2002年韓國城市化率即達(dá)到80%以上，但至今仍維持在81%左右，城市化發(fā)展進(jìn)入停滯期，衍生出城市房?jī)r(jià)泡沫、全租房模式破產(chǎn)等嚴(yán)重問題。巴西、阿根廷、墨西哥等拉美后發(fā)國家的經(jīng)濟(jì)崛起較早，城市化水平普遍較高（2022年分別為87.6%、92.4%和81.3%）（見圖1），出現(xiàn)了“過度城市化”現(xiàn)象，城市人口和土地面積雖迅速擴(kuò)張，但城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上，而且資源（產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施投資等）過度集中在少部分大城市的問題，導(dǎo)致其他城市發(fā)展相對(duì)滯后，區(qū)域差距隨之?dāng)U大。

近年來，中國的城市化也似乎進(jìn)入了發(fā)展瓶頸期，出現(xiàn)不同程度的“過度城市化”與“城市空心化”現(xiàn)象，具體體現(xiàn)在：一方面，城市大規(guī)模甚至過度開發(fā)后，城市人口流動(dòng)反而減緩，大中城市吸引力有所下降，主要原因可能在于大中城市就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，中高端產(chǎn)業(yè)升級(jí)形成就業(yè)替代，以及傳統(tǒng)基礎(chǔ)建設(shè)、房地產(chǎn)等行業(yè)逐漸趨于飽和，就業(yè)吸納空間逐漸收窄，更多轉(zhuǎn)向靈活就業(yè)；另一方面，城市生活成本逐年上升，大中城市房?jī)r(jià)漲幅總體上遠(yuǎn)超這些新城市群體的收入增幅，加上大中城市戶籍管理仍較為嚴(yán)格，積分落戶等標(biāo)準(zhǔn)偏高，城市生存壓力劇增，返鄉(xiāng)回流縣域成為新的潮流。之所以出現(xiàn)這兩類現(xiàn)象，原因有兩點(diǎn)：一是從積極效應(yīng)來看，中小城市與縣域崛起的潮流趨勢(shì)符合經(jīng)濟(jì)周期規(guī)律，也是全球化、工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，返鄉(xiāng)回流某種程度上成為新一輪就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、置業(yè)“軟著陸”的可選項(xiàng)；二是長(zhǎng)期大規(guī)模城市化后必須通過深化改革破題，目前全國24座萬億GDP城市仍保持較大規(guī)模的人口凈流入，同時(shí)這些城市的戶籍人口規(guī)模仍有發(fā)展空間。

官方統(tǒng)計(jì)顯示，2022年中國的城市化率超過65%，聯(lián)合國（UN）預(yù)計(jì)到2035年這一數(shù)值將增加至75%左右，相較于歐美日等高收入國家普遍80%—90%的城市化水平，中國的城市化率雖不高，但從絕對(duì)城市人口規(guī)模來看，中國的城市人口將超過10億人。從結(jié)構(gòu)上來看，中國城市化主要面臨兩個(gè)方面的阻力：一是地方政府債務(wù)增長(zhǎng)過快，2017—2022年地方政府債務(wù)余額的增幅約為112.5%，地方政府發(fā)行債券的增幅約為69%（見圖2）；二是過度依賴土地和房地產(chǎn)稅收，2020年土拍總收入占地方財(cái)政收入的比值約為84%，土地和房地產(chǎn)總收入（包括土拍、五項(xiàng)房地產(chǎn)稅收）占地方財(cái)政收入的比值達(dá)到103.7%。新一輪中國城市化將有望帶來兩方面的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)會(huì)：一是隨著重大區(qū)域協(xié)調(diào)、城市群協(xié)同發(fā)展，將推動(dòng)資本、土地和勞動(dòng)力以及數(shù)據(jù)要素等重新組合，進(jìn)而促進(jìn)全要素生產(chǎn)率提升，通過要素市場(chǎng)體制機(jī)制改革，將人力資本投入和“工程師紅利”轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力；二是中小城市群興起，將帶動(dòng)縣域發(fā)展，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市更新改造等將催生新的投資機(jī)會(huì)，改變地方政府長(zhǎng)期過度依賴土地財(cái)政的舊模式，同時(shí)依托國家重大區(qū)域戰(zhàn)略，加快構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈均衡、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的發(fā)展格局。

縣域城市化具有潛力空間

經(jīng)過大致評(píng)估，中國城市化經(jīng)歷了從被動(dòng)到主動(dòng)、從外生到內(nèi)生、從規(guī)模數(shù)量到空間優(yōu)化的過程，同時(shí)轉(zhuǎn)向增速放緩的新階段。主要有兩個(gè)方面趨勢(shì)：一是城市化進(jìn)程減緩。城市化發(fā)展到一定階段后，阻礙城市化的因素累積增多，宏觀層面經(jīng)濟(jì)增速相對(duì)趨緩，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)改變就業(yè)結(jié)構(gòu)，城市新增就業(yè)壓力增大，城市公共服務(wù)“二元結(jié)構(gòu)”以及居住成本大幅攀升引發(fā)“逆城市化”。統(tǒng)計(jì)顯示，1990—2010年中國城市化率的增幅超過86%，2011—2022年這一數(shù)值約為26%。少數(shù)大中城市出現(xiàn)人口凈流出趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)增速也有放緩跡象。二是城市化模式轉(zhuǎn)變。過去十年，中國的城市化發(fā)展模式發(fā)生新的轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為大中城市趨于飽和，縣域開始崛起，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加快。隨著國家大力實(shí)施城鄉(xiāng)融合、新型城鎮(zhèn)化以及鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，大城市外溢效應(yīng)疊加產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移帶來新的發(fā)展機(jī)遇。據(jù)麥肯錫（McKinsey）預(yù)測(cè)，到2030年中國個(gè)人消費(fèi)規(guī)模將達(dá)到65.3萬億元，其中超66%的增長(zhǎng)來自包括三線及以下城市、縣鄉(xiāng)市場(chǎng)在內(nèi)的下沉市場(chǎng)。統(tǒng)計(jì)顯示，不少非省會(huì)城市經(jīng)濟(jì)增速普遍較高，競(jìng)爭(zhēng)力也在增強(qiáng)。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展體現(xiàn)中國特色，將有望成為新的增長(zhǎng)點(diǎn)。根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒2021》，2011—2020年，中國縣域經(jīng)濟(jì)總量增至約39萬億元，占GDP的比重約為38.6%。2021年，中國城鎮(zhèn)常住人口約9.1億人，縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。可見，中國的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮?，主要包含兩個(gè)層面：一是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮?，是新型城?zhèn)化的重要支撐點(diǎn)和增長(zhǎng)點(diǎn)。國家重大區(qū)域戰(zhàn)略與縣域發(fā)展并不矛盾，縣域經(jīng)濟(jì)具有“壓艙石”作用。縣域人口規(guī)模大，縱深空間大，區(qū)域布局和城市群發(fā)展將加快促進(jìn)資源協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)作和要素流動(dòng)，進(jìn)一步激活縣域投資和擴(kuò)大消費(fèi)增長(zhǎng)空間。二是縣域發(fā)展模式具有很強(qiáng)的地域性，比較優(yōu)勢(shì)突出?？h域發(fā)展特色需要“百花齊放”，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)承接產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移。研究顯示，2022年54個(gè)“千億縣”的GDP規(guī)模的全國占比為7.1%；“千億縣”一般公共預(yù)算收入均值達(dá)到108億元。從發(fā)展模式來看，既有重大區(qū)域戰(zhàn)略創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)集群驅(qū)動(dòng)（長(zhǎng)三角、粵港澳、成渝）的模式，也有區(qū)域內(nèi)城市群融合（長(zhǎng)株潭、武漢都市圈、南京都市圈）、資源融合（呼包鄂榆城市群）以及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)迭代（山東半島城市群）等不同發(fā)展模式。

雖然中國縣域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，但仍然存在一些短板。從后發(fā)優(yōu)勢(shì)和后發(fā)劣勢(shì)兩個(gè)維度比較，可以發(fā)現(xiàn)：在后發(fā)優(yōu)勢(shì)方面，縣域經(jīng)濟(jì)潛力發(fā)展空間較大，過去的產(chǎn)業(yè)布局較為單一，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較落后，城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所驅(qū)動(dòng)的縣域投資、產(chǎn)業(yè)鏈承接等將創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)。在縣域戶籍改革啟動(dòng)以及就業(yè)、安家等政策利好、投資和消費(fèi)擴(kuò)容等多重積極因素的驅(qū)使下，縣域巨大的人口紅利效應(yīng)將得以釋放，預(yù)計(jì)將吸納較多農(nóng)村以及偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口，擴(kuò)大就業(yè)面，從而有利于促進(jìn)縣域城市化，政策效應(yīng)配合特色產(chǎn)業(yè)培育將催生縣域新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。在后發(fā)劣勢(shì)方面，歷史上的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的掣肘仍制約著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市戶籍改革進(jìn)展偏慢，進(jìn)一步制約了縣域土地資源利用效率。傳統(tǒng)的縣域經(jīng)濟(jì)仍高度依賴土地財(cái)政以及少部分地方企業(yè)，一旦縣域房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)供需失衡，土地財(cái)政也將難以持續(xù)?？h域傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)較為落后，不少縣域人口老齡化且人口凈流出較多，出現(xiàn)不同程度的萎縮。因此，做好產(chǎn)業(yè)配套，整合人口和土地等資源，將是下一步破解縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展難題的重要突破口。

下一步需要關(guān)注的議題

2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》指出，支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展。2022年7月，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》提出，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。兩大政策性文件為中國下一步城市化走向多元格局指明了方向，強(qiáng)調(diào)不同規(guī)模城市的雙向流動(dòng)，而不是過去單向的城市化（即從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向大城市），具體可以分為四類：一是國家區(qū)域戰(zhàn)略（長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、京津冀、成渝等）；二是大中城市與中小城市（城市群、都市圈）；三是中小城市集群；四是縣域城市（城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)接合部）。多元化的城市主要體現(xiàn)為兩方面的特征：一方面，國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和超大城市規(guī)劃緊密結(jié)合，形成“產(chǎn)業(yè)鏈+金融鏈+人才鏈”的大中城市集聚區(qū)，輔之以帶動(dòng)周邊中小城市（如城市群、都市圈等）；另一方面，“副省級(jí)城市+中小城市”相融合的新型城鎮(zhèn)化，通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)，衍生出新的“就業(yè)+創(chuàng)業(yè)+置業(yè)”空間。

經(jīng)過四十多年發(fā)展，中國的城市化進(jìn)程取得巨大進(jìn)展。官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1978—2022年中國常住人口城鎮(zhèn)化率的增幅為264%。同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、城市產(chǎn)業(yè)功能布局等日趨健全，縣域城市發(fā)展成為特色，縣域投資和消費(fèi)成為新的增長(zhǎng)點(diǎn)。統(tǒng)計(jì)顯示，2006—2021年中國縣城公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資總額、新增固定資產(chǎn)投資的增幅均超過4.6倍（見圖3）。但是，由于歷史、區(qū)位和資源稟賦等原因，城鄉(xiāng)收入仍有一定差異，2013—2022年農(nóng)村人均可支配收入占城鎮(zhèn)人均可支配收入的比重從35.6%上升至40.9%。而且，大中城市“虹吸效應(yīng)”逐漸產(chǎn)生一定副作用，中小城市“空心化”問題較為突出。從實(shí)踐上看，多元化的城市發(fā)展模式符合中國國情實(shí)際和現(xiàn)實(shí)需要，是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，中國全方位的城市化既不能完全依賴單一的大中城市模式，也不可偏廢中小城市（包括縣域），應(yīng)是建立在均衡協(xié)調(diào)、有序推進(jìn)基礎(chǔ)上的城市化，是人口、土地、資本等各要素自由流動(dòng)的城市化。

通過總結(jié)歐美、日韓以及拉美、東南亞等城市化發(fā)展進(jìn)程和模式經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，其中存在許多共性問題，主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是超大城市不是唯一路徑，中小城市以及縣域發(fā)展不可忽視，否則城鎮(zhèn)化率越高，不平衡問題越突出，反而抑制城市經(jīng)濟(jì)活力，城市人地關(guān)系更加緊張，因此城市化不能僅強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，更應(yīng)該回歸“以人為本”的發(fā)展理念；二是城市化不僅是簡(jiǎn)單的人口和資源向大中城市集中，如果配套產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)跟不上、城市治理薄弱，將引發(fā)就業(yè)難、失業(yè)率上升等更多社會(huì)問題，城市規(guī)劃和改革均刻不容緩。未來，中國的城市化將從追求規(guī)模的粗放模式轉(zhuǎn)向存量精細(xì)化管理，強(qiáng)化以人為本、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，既要重視城市建設(shè)的硬件要素，更要完善城市建設(shè)的軟件要素。

概括來看，中國的城市化具有三個(gè)典型特征：一是人口規(guī)模巨大。按照常住人口城鎮(zhèn)化率計(jì)算，中國的城市化水平并不低（2021年為64.7%），但按照戶籍人口城鎮(zhèn)化率核算（2021年為46.7%），二者相差18個(gè)百分點(diǎn)（見圖4），意味著有2.5億人尚未獲得城市戶籍，屬于新市民群體，這部分群體的規(guī)模龐大。二是轉(zhuǎn)型周期長(zhǎng)。中國的城市化背后是工業(yè)化和現(xiàn)代化以及全球化的共同驅(qū)動(dòng)，經(jīng)過四十多年快速增長(zhǎng)后，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)處于轉(zhuǎn)型期，即“新常態(tài)”下的轉(zhuǎn)型陣痛期，經(jīng)歷時(shí)間較長(zhǎng)。三是特殊的“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)。由于歷史原因?qū)е碌摹俺青l(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在就業(yè)分工、人口流動(dòng)、公共服務(wù)以及金融服務(wù)等各個(gè)層面，成為束縛城市化進(jìn)一步發(fā)展的歷史包袱，亟待從制度層面破題。

從解題思路來看，雖然多數(shù)學(xué)者認(rèn)為通過城鄉(xiāng)戶籍制度改革可以從某種程度上破解當(dāng)前城市化發(fā)展困局，釋放新的內(nèi)需增長(zhǎng)潛力，但最為關(guān)鍵的部分仍在于如何解決制約城市化進(jìn)程的短期和中長(zhǎng)期問題，這需要政策和改革實(shí)踐相結(jié)合。從短期來看，不少城市已經(jīng)全面放開戶籍制度限制，在購房、入學(xué)以及醫(yī)療等主要領(lǐng)域取得了進(jìn)展，但超大城市以積分制為主要模式的戶籍改革路徑仍有待優(yōu)化完善，同時(shí)配套的公共服務(wù)（醫(yī)療、教育等）需要與戶籍身份進(jìn)行脫鉤，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，逐步提高城市中低收入群體（涵蓋城市中低收入群體和外來務(wù)工就業(yè)群體）的社會(huì)保障水平，改善居民收入水平，穩(wěn)定擴(kuò)大消費(fèi)內(nèi)需，為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇增長(zhǎng)創(chuàng)造積極條件。從中長(zhǎng)期來看，城市化具有雙向流動(dòng)甚至多元化的特征，而不完全是單向（即從農(nóng)村流動(dòng)到城市），可以引導(dǎo)人口在大中城市、中小城市乃至縣域等自由流動(dòng)，增強(qiáng)勞動(dòng)力人口就業(yè)靈活性，適應(yīng)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)調(diào)整周期，滿足和擴(kuò)大不同群體的就業(yè)需求和就業(yè)面，并輔之以健全地方財(cái)政收支和預(yù)算平衡機(jī)制，加強(qiáng)轉(zhuǎn)型期中小城市特別是縣域地區(qū)公共服務(wù)供給，為不同規(guī)模和類型的城市化提供彈性的政策空間，充分考慮大中城市與中小城市、縣域以及鄉(xiāng)村等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)人口以及土地資源等差異，將頂層設(shè)計(jì)和地方試點(diǎn)實(shí)踐緊密結(jié)合，提升城市發(fā)展韌性。

關(guān)于中國城市化的四條建議

從國際比較看，中國的城市化進(jìn)入了新的發(fā)展階段，下一步要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展，走向多元化，亟待從四個(gè)方面破題。

加快全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)。當(dāng)前需要進(jìn)一步調(diào)整城鄉(xiāng)戶籍政策，降低落戶門檻，破除制約城市人口流動(dòng)、就業(yè)入學(xué)的政策障礙；擴(kuò)大縣域集成改革試點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)縣域區(qū)劃優(yōu)化和資源整合，考慮合并小縣區(qū)，緩解財(cái)政支出壓力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源跨地區(qū)共享、共用；加快統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建人才、資金和產(chǎn)業(yè)更加集聚的城市空間格局。

加大產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移力度，促進(jìn)中高、低端產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展。加快培育中高端產(chǎn)業(yè)，建強(qiáng)核心城市群科技創(chuàng)新高地，重點(diǎn)發(fā)展智能制造、芯片半導(dǎo)體、新能源汽車等前沿產(chǎn)業(yè)；加強(qiáng)非省會(huì)城市區(qū)域協(xié)同，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈的有效轉(zhuǎn)移和有序承接，形成縣域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；確保適度合理的地方專項(xiàng)投資規(guī)模，推進(jìn)縣域地方債務(wù)和隱性債務(wù)合并監(jiān)管，有序化解縣域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保持地方債務(wù)穩(wěn)定可持續(xù)。

深化地方國企改革，促進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)提質(zhì)增效。地方國有企業(yè)和融資平臺(tái)是支撐地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，著手推進(jìn)存量?jī)?yōu)化、增量發(fā)展，激活睡眠資產(chǎn)價(jià)值；規(guī)范地方融資平臺(tái)管理，穩(wěn)步化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)縣域平臺(tái)市場(chǎng)化改革；加快地方金融機(jī)構(gòu)改革，通過合并重組、股權(quán)治理和統(tǒng)一監(jiān)管，回歸主業(yè)，提升資源配置效能，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮主力作用。

大力培育縣域市場(chǎng)，激發(fā)城鄉(xiāng)融合新的增長(zhǎng)動(dòng)能。構(gòu)建公共投資、民間投資和私人投資競(jìng)相成長(zhǎng)的縣域投資體系，提升縣域投資效率；大力扶持縣域消費(fèi)市場(chǎng)發(fā)展，完善縣域電商物流網(wǎng)絡(luò)，將縣域打造成為連接城市與農(nóng)村物流、資金流和人口流動(dòng)的重要樞紐；加強(qiáng)縣域農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)建設(shè)，引導(dǎo)和支持縣域消費(fèi)新模式新業(yè)態(tài)發(fā)展，增強(qiáng)縣域消費(fèi)活力，滿足居民美好生活需要。

（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與所在單位無關(guān)）

（作者系上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室特聘研究員）

責(zé)任編輯：孫?爽

976639255@qq.com