我國家庭教育政策執(zhí)行困境及其破解路徑
——基于政策網(wǎng)絡(luò)理論視角

李 瑞

山西師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，山西 太原 030031

家庭是每個孩子的第一所學(xué)校，家長則是第一位老師，可見家庭教育在個體早期成長的過程中起基礎(chǔ)性作用。我國家庭教育立法走的是自下而上的路線，即在地方先行立法，地方自主探索，然后從國家層面對家庭教育立法。為了將家庭教育更好地落實，2022 年1 月1 日起，我國施行的《中華人民共和國家庭教育促進法》使家庭教育走上了有法可依的新階段。但是，相關(guān)家庭教育政策在執(zhí)行過程中存在諸多問題，仍有待進一步優(yōu)化與完善。本文擬基于政策網(wǎng)絡(luò)理論視角，對家庭教育政策執(zhí)行問題進行探究。

一、家庭教育政策網(wǎng)絡(luò)

（一）政策網(wǎng)絡(luò)理論及適切性分析

從1970 年開始，政策網(wǎng)絡(luò)（Policynetworks）是西方社會公共政策領(lǐng)域的重要課題。政策網(wǎng)絡(luò)作為一種載體，用來調(diào)節(jié)和分配社會資源，各利益主體在政策網(wǎng)絡(luò)中尋找解決問題的途徑，直至產(chǎn)生共同目標的互動行為。［1］政策過程是群策群力進行科學(xué)論證的過程，公共政策的制定和執(zhí)行有賴于政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中各方協(xié)商互動。不同的政策網(wǎng)絡(luò)互動會導(dǎo)致不同的政策結(jié)果，政策網(wǎng)絡(luò)互動越充分，公共政策過程的效率越高，越有利于政策目標的實現(xiàn)。政策網(wǎng)絡(luò)中各行動主體為了獲取最大的利益偏好，他們之間不斷產(chǎn)生妥協(xié)、博弈與聯(lián)合。政策網(wǎng)絡(luò)的形成主要有對重要資源的占有、把握更大的權(quán)力、共享信息、互換意見、協(xié)調(diào)利益等等。［2］總之，政策網(wǎng)絡(luò)理論認為公共政策是國家與其他行動者之間復(fù)雜多樣、互相博弈和依賴的過程。在“政府—學(xué)?！袌觥倍嘣窬直尘跋?，家庭教育政策是一項跨部門、跨領(lǐng)域、多主體的綜合性強的政策議題。家庭教育政策的執(zhí)行形成了政府、專家、家長、學(xué)校等多行動主體共同參與的網(wǎng)絡(luò)，這些表現(xiàn)符合政策網(wǎng)絡(luò)多主體交互影響的特征，為此采用該理論有利于更好地厘清家庭教育政策執(zhí)行所面臨的困境。本文借鑒羅茨（Rhodes）對政策網(wǎng)絡(luò)的劃分，分析研究家庭教育政策。

（二）我國家庭教育政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

政策社群主要由國家層面的政府部門組成，擁有豐富的政策資源，享有政策制定和政策頒布權(quán)。家庭教育政策社群中的行動者主要包括國務(wù)院、全國婦聯(lián)、教育部、中央文明辦、民政部、文旅部、國家衛(wèi)生健康委員會、中國科協(xié)、中國關(guān)心下一代工作委員會等。府際網(wǎng)絡(luò)由各級地方政府和相關(guān)主管部門為代表構(gòu)成，主要包括各省、市一級政府。該行動主體的職責(zé)在于為地方謀取利益，遵從上級部門的指示，是家庭教育政策的響應(yīng)者、執(zhí)行者，起到監(jiān)督與落實政策的作用。在整個家庭教育政策網(wǎng)絡(luò)體系中，府際網(wǎng)絡(luò)扮演多重角色，既要把來自政策社群的政策效果達到最大化，貫徹落實其政策目標；又要聽取專家建議。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)主要包括學(xué)校、家長、家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)等。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)為特定利益團體服務(wù)，這部分群體通過自己的專業(yè)知識影響政策制定。家庭教育專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的行動者主要有家庭教育專業(yè)學(xué)者、相關(guān)研究機構(gòu)、中國家庭教育學(xué)會等。議題網(wǎng)絡(luò)數(shù)量較多、成員多樣化，主體間交流也更為頻繁，包括記者、公眾、網(wǎng)絡(luò)媒體等，議題網(wǎng)絡(luò)合作松散，約束力和集合度低。因此政策議題被采納的程度低，長期以來，充當(dāng)中央及地方政策的傳播者。

二、政策網(wǎng)絡(luò)視角下家庭教育政策執(zhí)行困境

（一）政策社群內(nèi)部聯(lián)動機制不完善導(dǎo)致執(zhí)行困難

我國家庭教育工作由多個部門分工合作、聯(lián)合推進，主要有全國婦聯(lián)、教育部門、民政部門等等。這種工作模式有利于發(fā)揮各部門優(yōu)勢，統(tǒng)籌和集聚資源，也恰恰迎合了家庭教育工作內(nèi)容復(fù)雜、涉及面廣的特點。然而，在實踐中，由于各部門之間職責(zé)劃分模糊，又缺乏統(tǒng)籌聯(lián)動機制，政策執(zhí)行力度低，各自為政現(xiàn)象明顯，［3］阻礙了家庭教育事業(yè)的步伐。從實際情況來看，婦聯(lián)作為群眾主體，有責(zé)無權(quán)，沒有實際制約其他部門的行政權(quán)力，也沒有物質(zhì)資源同其他部門做交換，難以推動家庭教育工作。因此，有學(xué)者指出，婦聯(lián)代表行政組織，并非行政部門，家庭教育工作的開展應(yīng)有教育部門承擔(dān)。

（二）府際網(wǎng)絡(luò)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)供給不足

在各地推行相關(guān)政策后，公共形式的力量逐漸參與到家庭教育事業(yè)的建設(shè)中來，家庭教育指導(dǎo)服務(wù)成效立竿見影。但家庭教育公共服務(wù)體系建設(shè)仍存在諸多不足，最突出的問題在于資源匱乏，這必將影響其覆蓋范圍，不能保證人人受益，且各地政府以及有關(guān)社會組織所提供的指導(dǎo)服務(wù)與各個家庭的需求之間不相匹配，家長的需求呈現(xiàn)日益復(fù)雜的發(fā)展態(tài)勢。例如，有學(xué)者通過考察青島市政府的家庭教育公共服務(wù)，發(fā)現(xiàn)家庭教育服務(wù)供給在內(nèi)容、方式、渠道、實效性上，都難以滿足家長們的需求。在內(nèi)容上，一是將不屬于家庭教育內(nèi)容列到家庭教育指導(dǎo)范疇內(nèi)。例如，學(xué)生上各類興趣課、家長參與學(xué)校教學(xué)管理等等；半數(shù)管理者則將對困難家庭的經(jīng)濟幫扶也列入了家庭教育工作。二是針對當(dāng)前所提供的指導(dǎo)，從家庭教育的內(nèi)容、方法，以及兒童身心發(fā)展中的問題，均偏離家長實際需要。［4］可見，我國家庭教育指導(dǎo)服務(wù)還有很大提升空間。

（三）生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)：家長學(xué)校難以滿足家長需求

家長學(xué)校是教育公益事業(yè)的重要組成部分，其規(guī)范化運行對于推動家庭教育事業(yè)具有重要意義，但是家長學(xué)校的治理面臨著諸多困境。一是家長學(xué)校制度保障體系短缺。一方面，其外部的領(lǐng)導(dǎo)體制不完善，家長學(xué)校在政府層面缺乏政策依據(jù)，對于統(tǒng)籌負責(zé)以及跨部門如何協(xié)作等沒有相應(yīng)的政策說明。家長學(xué)校管理權(quán)隸屬婦聯(lián)還是教育部，現(xiàn)行政策表述中存在沖突。另一方面，其內(nèi)部運行規(guī)章制度不全。家長學(xué)校內(nèi)部機制的設(shè)置、管理人員的構(gòu)成、指導(dǎo)老師的選聘、評估等方面均無明確的方案細則。二是家長學(xué)校課程有效供給乏力。實際表現(xiàn)為家長學(xué)校課程建設(shè)科學(xué)性、時效性不強，課程供給數(shù)量不足以覆蓋到所有家長、質(zhì)量參差不齊、教學(xué)形式單一，課程供給與家長需求不匹配。三是家長深度參與缺位。大部分家長只是為了響應(yīng)學(xué)校號召，象征性參與。在家長學(xué)校運行中，社區(qū)、學(xué)校和教師更傾向于采取“控制—干預(yù)”策略，把家長視為家長學(xué)校的直接管理對象，缺少平等對話關(guān)系。［5］

（四）專業(yè)網(wǎng)絡(luò)智庫建設(shè)薄弱

建設(shè)一支高質(zhì)量家庭教育指導(dǎo)隊是家庭教育工作開展的最后一公里，但是在具體實踐中，我們卻面臨著十分棘手的問題。加之城鄉(xiāng)差距這一現(xiàn)實制約因素，無疑是雪上加霜，種種現(xiàn)實因素導(dǎo)致家庭教育工作開展呈現(xiàn)多種樣態(tài)。目前，家庭教育指導(dǎo)服務(wù)專職人員短缺、專業(yè)化程度低。有學(xué)者通過調(diào)查家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)發(fā)現(xiàn)，家庭教育指導(dǎo)師中大部分是來做兼職工作的。此外，有調(diào)查顯示，全國只有12 位老師所在院校開設(shè)有家庭教育專業(yè)課程。大部分高校教師的研究方向多集中于鄉(xiāng)村教育、安全教育等教育學(xué)領(lǐng)域。其次，從專業(yè)知識和實踐的角度來看，在職培訓(xùn)的指導(dǎo)內(nèi)容層次較淺，缺乏相應(yīng)專業(yè)知識體系。從以上情況來看，專業(yè)智庫建設(shè)亟待解決。

（五）議題網(wǎng)絡(luò)缺少話語權(quán)且結(jié)構(gòu)松散

議題網(wǎng)絡(luò)中參與者眾多，彼此所做出的承諾以及彼此的依賴程度不同，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，參與成員之間的關(guān)系較為松散。參與者缺乏必要的集中，資源不足且權(quán)力很弱。當(dāng)某一公共事件發(fā)生時，網(wǎng)絡(luò)群體就某一政策問題形成松散的議題網(wǎng)絡(luò)，只要具有關(guān)于政策問題的相關(guān)知識，就能自由參與到問題的建構(gòu)中，就某一關(guān)注的問題發(fā)表意見或采取行動，其行動一般由公共問題或某一興趣而發(fā)生聚合或離散。

同時，在議題網(wǎng)絡(luò)中，針對同一個問題，存在著尖銳的意見分歧，難以達成一致。他們能夠理解別人對于某一政策問題的看法，并指出其中存在的問題，但這并不意味著達成共識。

三、政策網(wǎng)絡(luò)視角下提升家庭教育政策效果的路徑

（一）完善家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系，加強家庭教育學(xué)科建設(shè)

為推進家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系成熟化，必須盡快解決當(dāng)下問題。目前，我國家庭教育地方立法在家庭教育指導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)方面有待進一步細化，例如準入資格、從業(yè)人員如何培養(yǎng)與認定等。因此家庭教育立法還應(yīng)繼續(xù)向前推進，保證每一個環(huán)節(jié)都合法化。第一，加強家庭教育市場監(jiān)督與管理，并設(shè)置市場準入制度；第二，明確家庭教育指導(dǎo)服務(wù)從業(yè)人員職業(yè)標準；第三，設(shè)置相應(yīng)的評價機制，定期進行考核與評審，同時將政府工作的評價考核以及評估結(jié)果透明化，形成人人監(jiān)督的氛圍，以此保證家庭教育政策真正落到實處。從事家庭教育指導(dǎo)工作需要一定的專業(yè)基礎(chǔ)，具備夯實的家庭教育知識。因此，鼓勵高校推動家庭教育學(xué)科建設(shè)，加強家庭教育理論研究，培養(yǎng)專業(yè)化人才，通過系統(tǒng)化培訓(xùn)，為我國家庭教育指導(dǎo)事業(yè)提供支持。

（二）明確政府角色定位，落實政府的促進職責(zé)

政府是推動家庭教育政策執(zhí)行的重要一環(huán)，中央政府制定大政方針，地方政府根據(jù)中央政策，制定、細化地方相應(yīng)政策。政府在橫向上需要各個職能部門協(xié)調(diào)溝通，致力于共同的政策目標，各部門間的整合能夠提高治理效率。首先，要明確各部門職責(zé)分工，構(gòu)建運轉(zhuǎn)高效的部門統(tǒng)籌聯(lián)動機制，建立發(fā)展規(guī)劃制度和經(jīng)費保障制度，以此保障家庭教育指導(dǎo)服務(wù)正常運行。其次，教育行政部門要積極參與家庭教育的工作，加強管理和指導(dǎo)，這是家庭教育工作進一步提升的關(guān)鍵，同時明確司法行政部門、民政部門等具體職責(zé)。認識是行動的先導(dǎo)，正確的認識才有正確的行動。政府要認識到家庭教育在“大教育”中的地位，其是家庭教育、學(xué)校教育、社會教育的基石。并且家庭教育指導(dǎo)服務(wù)作為我國公共服務(wù)體系的組成部分，對建設(shè)學(xué)習(xí)型社會、終身教育體系的促進作用不可小覷。

（三）提高議題網(wǎng)絡(luò)的關(guān)注度與政策的公眾參與度，構(gòu)建家校社協(xié)同育人體系

提高社會議題網(wǎng)絡(luò)對家庭教育的關(guān)注度，可以在更大程度上得到社會重視。在政策制定和執(zhí)行中，建立多渠道溝通機制，降低信息不對稱性，讓政策網(wǎng)絡(luò)中非官方主體有機會和官方政策制定者互動。家長可利用工作之余，在互聯(lián)網(wǎng)自主學(xué)習(xí)家庭教育公開課、家庭教育欄目等，家長要多關(guān)注如何讓孩子更好成長，科學(xué)且合理的教育有助于孩子形成積極的思想價值觀念。政府要發(fā)揮引領(lǐng)作用，積極建構(gòu)家校社一體化家庭教育網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。若三者能形成適切的合力將更有助于實現(xiàn)育人目標，實現(xiàn)個性化發(fā)展。我國在多部文件中數(shù)次提及家校社三位一體的社會支持網(wǎng)絡(luò)。各主體發(fā)揮好自身優(yōu)勢，為困境中的群體提供幫扶。例如廣播電視可以家庭教育政策提供政策宣傳。鼓勵和支持社會志愿服務(wù)組織積極開展家庭教育志愿服務(wù)活動，形成全社會重視家教的氛圍普及家庭教育相關(guān)的知識、危機干預(yù)等指導(dǎo)服務(wù)。

（四）提供特殊家庭教育支持，促進家長學(xué)校規(guī)范發(fā)展

我國倡導(dǎo)教育公平，以教育公平相關(guān)理論為行動引導(dǎo)，遵循差別原則和補償原則，改善不利群體的教育境況，將公平而有質(zhì)量作為教育追求的目標。為此，家庭教育指導(dǎo)服務(wù)應(yīng)向特殊家庭給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜，為特殊家庭提供資金上的精準幫扶。家長學(xué)校旨在提升家長教育素養(yǎng)，其正常運行離不開制度保障，首先，我們要完善家長學(xué)校制度體系，健全家長學(xué)校內(nèi)部管理制度，明確教育部門、指導(dǎo)教師、學(xué)校等責(zé)任主體在家長學(xué)校治理中的職責(zé)，保障家長學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費來源，家長學(xué)校屬于家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系公益事業(yè)的一部分，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主體責(zé)任，滿足公益事業(yè)建設(shè)的需求。最后，依據(jù)國家相關(guān)政策法規(guī)，建設(shè)以家長為中心的課程體系，以家長需求為出發(fā)點，從目標、內(nèi)容和結(jié)構(gòu)出發(fā)，重新建立家長學(xué)校課程，這是提高家長教育素質(zhì)的重中之重。最后，打造一批專業(yè)本領(lǐng)過硬的家長學(xué)校教師隊伍，家庭教育指導(dǎo)師是家長學(xué)校專業(yè)的師資力量，高校應(yīng)義不容辭地擔(dān)當(dāng)起這個任務(wù)。此外，制定行業(yè)制度，完善家庭教育指導(dǎo)教師的培訓(xùn)、認定和準入制度，保障家長學(xué)校高質(zhì)量運行。