供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視域下優(yōu)化海事服務(wù)的探索
——以大灣區(qū)試點(diǎn)船舶轉(zhuǎn)籍“不停航辦證”為例

王亞男 謝志榮 劉宜潔 尹慧貽

一、引言

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是指改善供給結(jié)構(gòu)，完善供給體系，使要素實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展。黨的二十大報(bào)告提出，“要堅(jiān)持以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來”。在這項(xiàng)改革中，交通運(yùn)輸部海事局提出要更好地發(fā)揮海事管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)保障作用，推進(jìn)船舶安全經(jīng)濟(jì)和節(jié)能環(huán)保水平的提高，持續(xù)降低航運(yùn)業(yè)制度性成本，深入推進(jìn)海上便利運(yùn)輸。

粵港澳大灣區(qū)是我國開放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一，航運(yùn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“先行官”，在大灣區(qū)發(fā)展中占據(jù)重要地位。然而相關(guān)研究表明，大灣區(qū)港口物流發(fā)展水平落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平[1]，廣東省現(xiàn)代航運(yùn)業(yè)發(fā)展又落后于港口物流的發(fā)展[2]。船舶交易、轉(zhuǎn)籍還存在辦事流程煩瑣、材料復(fù)雜、船舶須停航等制約因素，不利于航運(yùn)要素流轉(zhuǎn)。廣東省航運(yùn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》中提出的在粵港澳大灣區(qū)優(yōu)化提升海洋交通運(yùn)輸、海洋船舶等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)存在一定差距。此外航運(yùn)業(yè)還面臨國際貿(mào)易和世界經(jīng)濟(jì)增長放緩、新船大量交付、運(yùn)價(jià)下降等嚴(yán)峻形勢(shì)。航運(yùn)企業(yè)也在安全守法與壓價(jià)惡性競爭的發(fā)展路徑中博弈。

在當(dāng)前背景下，如何進(jìn)一步優(yōu)化海事管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)供給，助力船舶安全高效運(yùn)營、航運(yùn)市場(chǎng)健康可持續(xù)發(fā)展，各海事管理機(jī)構(gòu)開展了一系列探索。本文以廣東海事局在粵港澳大灣區(qū)試點(diǎn)船舶轉(zhuǎn)籍“不停航辦證”為例，就優(yōu)化海事服務(wù)進(jìn)行探索。

二、優(yōu)化海事服務(wù)船舶流轉(zhuǎn)的改革方案借鑒

長三角船舶轉(zhuǎn)籍“不停航辦證”方案實(shí)施了船舶轉(zhuǎn)籍登記買賣雙方“并跑辦”、登記與檢驗(yàn)“不關(guān)聯(lián)”、船舶國籍“不斷檔”等舉措。福建海事局的“多證合一”方案對(duì)福建籍且僅航行于福建水域的船舶試點(diǎn)簡化證書的措施，將船舶國籍證書等6本涉及船舶航行權(quán)的船舶證書，整合成1本“國內(nèi)航行船舶證”。

作為《海南自由貿(mào)易港國際船舶條例》的配套文件，《海南自由貿(mào)易港國際船舶登記程序規(guī)定》規(guī)定國內(nèi)船舶在過戶或更換登記機(jī)關(guān)，以及注銷登記的同時(shí)，申請(qǐng)人可憑船舶所有權(quán)取得證明材料和有效的原船舶技術(shù)證書申請(qǐng)船舶所有權(quán)登記和國籍登記；引入了申請(qǐng)材料的格式文本；規(guī)定了免于提交的國家或地方政務(wù)服務(wù)平臺(tái)能夠核驗(yàn)的證照類材料的原件等。

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國際船舶條例（征求意見稿）》計(jì)劃設(shè)立深圳國際船舶登記中心，授權(quán)該中心對(duì)國際船舶、航行港澳航線的船舶和非經(jīng)營性游艇進(jìn)行統(tǒng)一登記服務(wù)，負(fù)責(zé)海上設(shè)施的權(quán)屬登記。該條例首創(chuàng)了國際船舶和海上設(shè)施政務(wù)事項(xiàng)集成化辦理模式。

《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)國際船舶登記管理規(guī)定》明確規(guī)定登記機(jī)關(guān)為守信船舶及其相關(guān)企業(yè)提供材料減免、網(wǎng)上申請(qǐng)、多證聯(lián)辦、縮短辦結(jié)時(shí)限等服務(wù)。

廣東海事局也做了相應(yīng)嘗試，比如佛山海事局和東莞海事局聯(lián)合推出“不停航辦證”服務(wù)、協(xié)同聯(lián)辦方案，珠海海事局實(shí)施“一船多證，一事通辦”方案。

以上改革方案普遍從優(yōu)化辦事流程、壓縮時(shí)限、精簡材料等方面入手，為廣東海事局開展粵港澳大灣區(qū)試點(diǎn)“不停航辦證”提供了思路和借鑒。大灣區(qū)“不停航辦證”實(shí)施方案主要從以下兩方面入手：一是進(jìn)一步優(yōu)化海事服務(wù)供給，降低航運(yùn)市場(chǎng)整體的營運(yùn)制度性成本；二是將有限且更優(yōu)的海事服務(wù)資源定向供給遵紀(jì)守法、安全誠信的企業(yè)，進(jìn)一步降低優(yōu)質(zhì)企業(yè)的營運(yùn)成本，鼓勵(lì)企業(yè)守法，引導(dǎo)航運(yùn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

三、粵港澳大灣區(qū)試點(diǎn)“不停航辦證”的做法和成效

2022年廣東海事局在粵港澳大灣區(qū)八市試點(diǎn)實(shí)施船舶轉(zhuǎn)籍“不停航辦證”服務(wù)，是在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)優(yōu)化海事服務(wù)供給、助力粵港澳大灣區(qū)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的探索，主要做法如下：

（一）區(qū)域協(xié)同，搭建整體服務(wù)架構(gòu)

對(duì)標(biāo)大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展要求，整合海事管理服務(wù)資源，劃定大灣區(qū)八市（廣州、珠海、佛山、東莞、惠州、中山、江門、肇慶）海事局及廣東海事局共9個(gè)海事管理機(jī)構(gòu)為“不停航辦證”試點(diǎn)單位，推動(dòng)“各自為戰(zhàn)”轉(zhuǎn)向“協(xié)同作戰(zhàn)”。船舶如因過戶轉(zhuǎn)籍需要在9個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)的任意兩家辦證，可實(shí)施數(shù)據(jù)共享、同步預(yù)審、同步出證。

（二）流程整合，減負(fù)降本

理順船舶過戶、轉(zhuǎn)籍所涉證書的辦理流程，綜合運(yùn)用“預(yù)約辦理”“綠色通道”“一次通辦”“容缺受理”等近年來已相繼推出的便利措施，同步受理、預(yù)審船舶過戶和轉(zhuǎn)籍過程中最多達(dá)10項(xiàng)的證書、文書業(yè)務(wù)。通過流程整合實(shí)現(xiàn)審批各節(jié)點(diǎn)的信息互通、在辦證件有效性互認(rèn)，舊證件的注銷失效和新證簽發(fā)無縫銜接，實(shí)現(xiàn)兩地、多業(yè)務(wù)審批“齊頭并進(jìn)”，多個(gè)審批鏈條一體推進(jìn)，有效縮短辦證周期，降低航運(yùn)企業(yè)辦事成本。

（三）跨單位聯(lián)動(dòng)，提升效能

聯(lián)合船級(jí)社，探索跨單位協(xié)同聯(lián)辦服務(wù)。海事管理機(jī)構(gòu)和船級(jí)社通過在線核驗(yàn)、跨單位交叉預(yù)審，打通傳統(tǒng)服務(wù)模式受制于“分時(shí)按序逐項(xiàng)辦理，雙方簽發(fā)的證書互為前置”的堵點(diǎn)，加強(qiáng)跨單位的審批數(shù)據(jù)互通及信息通報(bào)，聯(lián)動(dòng)開展技術(shù)檢驗(yàn)及證書發(fā)放工作，逐步建立企業(yè)視角的船舶落戶投產(chǎn)辦證“一件事，一次辦”服務(wù)套餐。

（四）信用管理，促進(jìn)航運(yùn)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展

一是審管服結(jié)合，建立海事審管銜接機(jī)制，通過重大事項(xiàng)和疑難問題會(huì)商機(jī)制及信息傳遞溝通機(jī)制實(shí)現(xiàn)海事動(dòng)靜態(tài)部門聯(lián)合發(fā)力。對(duì)于被列入重點(diǎn)跟蹤的航運(yùn)公司和船舶，以及尚未辦結(jié)行政處罰、被海事執(zhí)法協(xié)查的船舶，在辦理船舶其他審批事項(xiàng)時(shí)也將跟進(jìn)提醒，并通報(bào)相關(guān)職能部門，逐步建立“動(dòng)靜結(jié)合，閉環(huán)管理”的海事監(jiān)管新格局，在做好服務(wù)的同時(shí)保障大灣區(qū)航運(yùn)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

二是應(yīng)用守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，對(duì)于海事信用信息較差及船舶技術(shù)檢驗(yàn)失效的船舶均不提供“不停航辦證”服務(wù)。在保障航行安全的前提下，使政策紅利盡可能惠及更多信譽(yù)良好的航運(yùn)企業(yè)，讓守信企業(yè)辦事更便捷，激勵(lì)和引導(dǎo)航運(yùn)市場(chǎng)主體守法經(jīng)營、良性競爭、優(yōu)勝劣汰。

試點(diǎn)實(shí)施前8個(gè)月，217艘次船舶通過“不停航辦證”服務(wù)辦結(jié)763項(xiàng)海事業(yè)務(wù)。海事行政審批實(shí)際辦結(jié)時(shí)間比法定辦結(jié)時(shí)限平均壓縮82%以上。辦證期間船舶無須停航，為航運(yùn)企業(yè)節(jié)約近4 000個(gè)工作日，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。同時(shí)，結(jié)合企業(yè)信用的便利措施的定向供給，也對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)的良性健康發(fā)展起到了一定的引導(dǎo)作用。

四、海事服務(wù)航運(yùn)發(fā)展的難點(diǎn)和對(duì)策

廣東海事局在試點(diǎn)船舶轉(zhuǎn)籍“不停航辦證”方面取得了一定的實(shí)效，但還存在亟待解決的難點(diǎn)問題。

（一）法規(guī)制度支撐供給不足

1.船舶登記方面的法規(guī)制度不足

船舶登記是船舶流轉(zhuǎn)辦證中的重要環(huán)節(jié)，盡管大灣區(qū)“不停航辦證”通過優(yōu)化流程提升了審批效能，但是船舶登記的效率仍然被掣肘，主要原因如下：

一是船舶權(quán)利登記（主要包括船舶所有權(quán)登記、抵押權(quán)登記、光船租賃登記、融資租賃登記等）存在過于行政化管理的定位偏差?！洞暗怯洍l例》第十四條要求“船籍港船舶登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)船舶所有權(quán)登記申請(qǐng)進(jìn)行審查核實(shí)”?！皩彶楹藢?shí)”往往用于實(shí)質(zhì)審查語境，與《民法典》的特殊動(dòng)產(chǎn)的登記對(duì)抗主義相悖。這種過于行政化管理的定位，加重了社會(huì)對(duì)登記機(jī)關(guān)審查責(zé)任的預(yù)期[3]，也讓登記機(jī)關(guān)顧慮重重，影響到審批效率。

二是船舶登記中未引入標(biāo)準(zhǔn)化的申請(qǐng)材料。船舶流轉(zhuǎn)或者融資登記過程中往往包括大量非標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)材料。此類材料增加了登記機(jī)關(guān)審查難度和時(shí)間。部分合同存在要素不全、標(biāo)的物不明確等問題，以及各登記機(jī)關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，都嚴(yán)重影響了船舶登記的效率。

三是現(xiàn)有登記制度未能完全滿足航運(yùn)市場(chǎng)實(shí)際需求。當(dāng)下，船舶過戶所有權(quán)注銷和新登記為兩個(gè)步驟，串聯(lián)辦理法定時(shí)限為14個(gè)工作日。雖然此項(xiàng)缺陷在大灣區(qū)“不停航辦證”方案中得到彌補(bǔ)，但實(shí)際上原船東失去所有權(quán)和新船東取得所有權(quán)本身即為同一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，現(xiàn)行制度將引起船舶所有權(quán)登記中斷的情況，船東權(quán)利得不到很好保障。又如《民法典》規(guī)定“抵押期間，抵押人可以轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)。當(dāng)事人另有約定的，按照其約定”，即抵押的船舶符合一定條件可以帶抵押轉(zhuǎn)讓，但現(xiàn)行船舶登記制度無法滿足。再如光船租賃與融資租賃本身是兩種截然不同的法律關(guān)系，目前須以光船租賃形式辦理船舶融資租賃登記等。

本文針對(duì)上述問題提出如下對(duì)策：

一是調(diào)整船舶權(quán)利登記的定位，使其回歸權(quán)利公示的功能，并在《船舶登記條例》等中予以明確，以減輕社會(huì)預(yù)期與登記機(jī)關(guān)的審核責(zé)任。

二是從船舶登記中使用率最高的二手船買賣合同入手逐步統(tǒng)一申請(qǐng)材料參考格式文本。對(duì)合同基本要素和登記所需信息制定格式條款，其他無關(guān)條款由相對(duì)人自行訂立保管。珠海海事局2002—2022年船舶登記統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，二手船舶所有權(quán)登記占全部所有權(quán)登記的63.1%。

三是對(duì)于船舶融資的相關(guān)登記（如抵押權(quán)、融資租賃等），借鑒美國的聲明登記制度，由相對(duì)人提交載明登記所需信息的融資聲明書代替繁雜的合同。[4]聲明書中明確所有登記內(nèi)容的真實(shí)性、合法性和準(zhǔn)確性由登記當(dāng)事人負(fù)責(zé)。

四是結(jié)合航運(yùn)市場(chǎng)發(fā)展和實(shí)際需求，與其他法律相協(xié)調(diào)，推動(dòng)《船舶登記條例》的修訂及相關(guān)配套制度的完善。

契合實(shí)際關(guān)系的法律定位、標(biāo)準(zhǔn)化的申請(qǐng)材料及滿足市場(chǎng)需求的配套制度必將降低船舶登記機(jī)關(guān)的審查難度、行政風(fēng)險(xiǎn)，以及相對(duì)人提交材料的難度，同時(shí)大大提升船舶流轉(zhuǎn)的辦證效率。

2.較為成功的改革經(jīng)驗(yàn)無法全面推廣

作為航運(yùn)要素，船舶是全國流動(dòng)的，且遠(yuǎn)非一本證書就能滿足開航前的全部要求。各地的便利措施對(duì)優(yōu)化服務(wù)起到了一定作用，但往往只有局部的試點(diǎn)方案，僅適用于某一區(qū)域的某類船舶的部分證書。由于缺乏法規(guī)支持，此類便利政策難以全面鋪開，無法普惠航運(yùn)業(yè)，收效有限。建議加強(qiáng)優(yōu)化海事服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，全國通盤考慮，評(píng)估已實(shí)施的海事服務(wù)改革，在立法時(shí)吸收并全面推廣成熟且收效顯著的改革方案。

（二）信息系統(tǒng)的支撐力度不足

1.實(shí)用性不夠

目前信息系統(tǒng)功能未與法規(guī)要求完全匹配，例如系統(tǒng)引入非許可條件的事項(xiàng)作為前置條件、并聯(lián)辦理流程設(shè)置為串聯(lián)辦理等。此類情況不勝枚舉，影響了辦事效率。同時(shí)未開發(fā)出操作友好的手機(jī)客戶端或微信小程序，PC端煩瑣的流程和復(fù)雜的界面制約了網(wǎng)上業(yè)務(wù)的應(yīng)用推廣。

2.數(shù)據(jù)融合效果不理想

海事系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)并未得到很好的融合，仍然碎片化。各業(yè)務(wù)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性差，信息校驗(yàn)及查詢不便利，數(shù)據(jù)利用率低。海事管理機(jī)構(gòu)與地方政府基本未實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，無法便捷獲取地方政府的電子證照、信用管理信息等數(shù)據(jù)。

3.溝通渠道不夠暢通

海事管理機(jī)構(gòu)的基層工作人員和相對(duì)人是海事信息系統(tǒng)的主要使用者，暫缺其上報(bào)系統(tǒng)功能調(diào)整、完善建議的反饋機(jī)制?；鶎庸ぷ魅藛T和相對(duì)人往往只能使用偏離實(shí)際需求的信息系統(tǒng)，優(yōu)化海事服務(wù)的改革也只能盡量在利用現(xiàn)有系統(tǒng)的基礎(chǔ)上通過人力資源配置來實(shí)現(xiàn)；部分地區(qū)改革試點(diǎn)時(shí)另行開發(fā)系統(tǒng)，既造成重復(fù)建設(shè)又增加了工作量。

建議優(yōu)化海事信息系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，整合現(xiàn)有資源，完善海事數(shù)據(jù)云中心建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與其他部委數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)互通。建立信息系統(tǒng)修改反饋機(jī)制，定期征求意見并予以完善。盡快開發(fā)操作便捷的手機(jī)客戶端或微信小程序，提高政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的可操作性，利用信息化的手段實(shí)現(xiàn)海事服務(wù)從“汗水型”向“智慧型”轉(zhuǎn)變。

（三）提升航運(yùn)業(yè)服務(wù)供給的融合度

航運(yùn)業(yè)的發(fā)展離不開交通運(yùn)輸部門、船檢機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、稅務(wù)部門、海關(guān)等相關(guān)單位的支持，海事管理機(jī)構(gòu)作為助力航運(yùn)業(yè)健康有序發(fā)展的一個(gè)服務(wù)供給機(jī)構(gòu)，只有提升與其他單位的服務(wù)供給融合度，方能取得更好的效果。

在應(yīng)用守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制方面，當(dāng)前海事管理信用記錄本身還存在采集不全面的情況，且未與外部征信管理、企業(yè)信用信息對(duì)接，不能全面獲取并反饋航運(yùn)企業(yè)的真實(shí)信用狀況，因此在應(yīng)用信用機(jī)制促進(jìn)航運(yùn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展方面還有較長的路要走。

五、結(jié)語

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為海事服務(wù)航運(yùn)業(yè)健康有序發(fā)展提供了路徑。盡管改革之路困難重重，但在政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)的新形勢(shì)新要求下，越來越多的海事管理機(jī)構(gòu)積極投身其中。若能進(jìn)一步優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，完善法規(guī)制度支撐供給，通過信息化手段予以實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化跨單位的供給融合，則海事管理機(jī)構(gòu)在服務(wù)粵港澳大灣區(qū)、交通強(qiáng)國和海洋強(qiáng)國等國家戰(zhàn)略中將交出更好的答卷。