《動物（產(chǎn)品）檢疫合格證明》出證存在問題及對策建議

張 潔，張利亞，姚淑娟，劉 康

（1.安徽省阜陽市潁泉區(qū)伍明鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站，安徽 阜陽 236000；2.安徽省阜陽市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，安徽 阜陽）

動物檢疫是一種行政許可行為，《動物（產(chǎn)品）檢疫合格證明》是按照《中華人民共和國動物防疫法》規(guī)定，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)官方獸醫(yī)依據(jù)法律規(guī)定和規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施對動物及動物產(chǎn)品檢疫合格后依法出具的，同時(shí)要加施檢疫標(biāo)志，并對檢疫結(jié)論負(fù)責(zé)。因此，《動物（產(chǎn)品）檢疫合格證明》是一種法定書證和法律憑證，官方獸醫(yī)的出證行為是一種行政許可。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部多次對《動物（產(chǎn)品）檢疫合格證明》樣式進(jìn)行完善，出臺相應(yīng)填寫規(guī)范，就加強(qiáng)動物檢疫工作和規(guī)范出證提出具體要求。近兩年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國推行動物檢疫合格證明電子出證，部分省市試點(diǎn)實(shí)施電子出證無紙化，動物檢疫電子出證信息化已呈必然趨勢[1]。作為在基層工作多年的動物衛(wèi)生監(jiān)督從業(yè)者，在檢疫出證監(jiān)管過程中，發(fā)現(xiàn)存在執(zhí)行檢疫合格標(biāo)準(zhǔn)難、出證與實(shí)際情況不符等問題，結(jié)合本人所在地市及基層情況，就動物檢疫合格證明電子出證存在的問題進(jìn)行分析，并提出對策建議，供同行商榷。

1 動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員及職責(zé)基本情況

阜陽市作為安徽省畜牧業(yè)大市，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在2007 年獸醫(yī)體制改革以后，建立了市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在2019年農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革前，市及8 個(gè)縣市區(qū)均設(shè)立獨(dú)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督所，擁有66 個(gè)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督分所，市縣建立“官方獸醫(yī)+協(xié)檢員”的檢疫監(jiān)管制度。當(dāng)前，全市官方獸醫(yī)326 名（其中有協(xié)檢員身份82 名），協(xié)檢人員290 名，其中官方獸醫(yī)基本屬于市、縣在編在崗人員，協(xié)檢人員無編制，他們分布在基層分所，解決了社保、基本工資（當(dāng)?shù)厥〖壸畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)）和績效工資，人均2 500 元左右。

以農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革后，2022 年年度業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算：全市基層動監(jiān)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的任務(wù)有年出欄生豬450 萬頭，禽近億只，牛27 萬頭，羊328 萬只等出欄動物的產(chǎn)地檢疫工作，還有19 家生豬定點(diǎn)屠宰場日常監(jiān)管和屠宰檢疫工作，其中有3 家年屠宰能力超過300 萬的大型生豬定點(diǎn)屠宰場，實(shí)際屠宰及屠宰檢疫數(shù)量為320 萬頭，另承擔(dān)5 家綜合無害化處理場、37 個(gè)飼料廠、4 個(gè)獸藥生產(chǎn)企業(yè)、77 個(gè)畜產(chǎn)品質(zhì)量安全快檢室、4個(gè)跨省指定通道檢查站的日常監(jiān)管等工作。綜上，動物衛(wèi)生監(jiān)督存在工作量大、責(zé)任大、待遇低的現(xiàn)狀。

2 動物檢疫出證存在主要問題

2.1 動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能弱化

（1）農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革后，近半數(shù)縣級人民政府的動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)撤并，近半編制和近1/3 官方獸醫(yī)業(yè)務(wù)骨干轉(zhuǎn)到執(zhí)法機(jī)構(gòu)，檢疫職能也劃歸屬動物疫控中心一個(gè)股室履行。（2）暫保留動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)除法定檢疫職能外，其它實(shí)際承擔(dān)的“瘦肉精”抽檢、投入品監(jiān)管、無害化處理、生豬定點(diǎn)屠宰場日常監(jiān)管等工作權(quán)責(zé)不明；而成立的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有派駐機(jī)構(gòu)，也無執(zhí)法人員，信息不暢，一些違法行為得不到及時(shí)有效查處。（3）官方獸醫(yī)隊(duì)伍大幅縮減，造成基層動物檢疫出證人員實(shí)際為協(xié)檢員，使用官方獸醫(yī)帳號和密碼出具，協(xié)檢員對獸醫(yī)疫病識別、規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)理解、責(zé)任和危機(jī)意識以及實(shí)際操作能力等整體素質(zhì)方面薄弱，并不能勝任檢疫工作要求。

2.2 嚴(yán)格檢疫合格標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際操作難

檢疫出證基本前提條件是達(dá)到規(guī)程規(guī)定的檢疫合格標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際工作中檢疫合格標(biāo)準(zhǔn)難以執(zhí)行到位。（1）養(yǎng)殖檔案記錄不全或不如實(shí)記錄情況較普遍，實(shí)際處罰無法定依據(jù)。（2）檢疫人員對免疫實(shí)際情況認(rèn)定難。實(shí)行“先打后補(bǔ)”政策，大部分由企業(yè)自行注射或第三方防疫服務(wù)隊(duì)進(jìn)行注射，抗體檢測也是隨機(jī)抽檢，而防疫或檢測結(jié)果并不通報(bào)或公布。（3）耳標(biāo)使用混亂，發(fā)放管理不能環(huán)環(huán)相扣，免疫時(shí)不掛標(biāo)，出欄再掛標(biāo)，或由販運(yùn)人或檢疫人員臨時(shí)加掛。（4）提前報(bào)檢落實(shí)難，基本是隨報(bào)隨檢，如堅(jiān)持要求提前報(bào)檢，往往會被投訴。（5）臨床檢查操作難，基于生物安全防護(hù)需要，人員不能進(jìn)場，小型養(yǎng)殖企業(yè)出欄生豬多由販運(yùn)人拼車銷售，均是裝好車在遠(yuǎn)離養(yǎng)殖場的某一地方等待檢疫人員的臨床檢查，裝在車上的生豬群體檢查和個(gè)體檢查無法進(jìn)行。（6）實(shí)驗(yàn)室檢測落實(shí)難。防疫和檢測職能大都在同一法定技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)，除完成政府規(guī)定的檢測任務(wù)外，對檢疫或執(zhí)法需要檢測的樣品并不接受。（7）屠宰環(huán)節(jié)官方獸醫(yī)數(shù)量不能滿足對定點(diǎn)屠宰場的實(shí)際需求，屠宰檢疫及屠宰場日常監(jiān)管實(shí)際不能落實(shí)到位。（8）《動物（產(chǎn)品）檢疫檢疫合格證明》僅是證明沒有產(chǎn)地（屠宰）檢疫規(guī)程規(guī)定的傳染?。纳x病），而“瘦肉精”和注水肉并不是規(guī)程規(guī)定內(nèi)容，但實(shí)際生活中，廣大市民認(rèn)定有證的就是質(zhì)量安全的和放心的；一旦出現(xiàn)“瘦肉精”和注水肉案件，也會追責(zé)到出證人員。

2.3 電子出證與實(shí)際情況不符

由于直聯(lián)直報(bào)系統(tǒng)沒有將所有養(yǎng)殖企業(yè)納入其中，檢疫員不能及時(shí)跟蹤販運(yùn)戶收豬過程，而大多數(shù)小戶拼車裝車后再報(bào)檢，又由于臨床檢查難的原因，《動物檢疫合格證明》啟動地欄所填寫的地址往往不能代表養(yǎng)殖戶的實(shí)際情況；按照非洲豬瘟防控分區(qū)防控的要求，非無疫小區(qū)場不得跨大區(qū)進(jìn)行調(diào)運(yùn)生豬，但個(gè)別地方會借無疫小區(qū)之名，實(shí)現(xiàn)跨大區(qū)調(diào)運(yùn)，而在監(jiān)管過程中卻沒有相應(yīng)的手段；用途為飼養(yǎng)的動物檢疫合格證明沒有回收要求，目的地運(yùn)輸戶和業(yè)主不報(bào)告，如何進(jìn)行有效查處是個(gè)難題，同時(shí)對于是否實(shí)行了隔離觀察監(jiān)管措施的監(jiān)管較難，以至于調(diào)入本地的動物《動物檢疫合格證明》中啟運(yùn)地的養(yǎng)殖企業(yè)在核實(shí)時(shí)不存在，調(diào)出本地的目的地后期無法核實(shí)；一些檢疫證明（A 證）填寫的運(yùn)輸車輛既不是本地車牌也不是目的地所在轄區(qū)內(nèi)車牌，而使用較遠(yuǎn)省份的備案車輛，這些備案車輛的GPS軌跡無從查起，存在出假證現(xiàn)象；所有運(yùn)輸車輛消毒情況由于沒有消毒效果檢測評估，消毒往往流于形式；在實(shí)行電子出證要求時(shí)，各省使用的電子出證平臺不統(tǒng)一，跨省數(shù)據(jù)不能互聯(lián)互通互驗(yàn)證；個(gè)別官方獸醫(yī)不按規(guī)定出證、出人情證、隔山開證或轉(zhuǎn)讓出證權(quán)、從高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)向低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)逆向出證等不合規(guī)出證。

3 規(guī)范動物檢疫電子出證的對策建議

3.1 切實(shí)重視動物衛(wèi)生監(jiān)督工作

動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是法定設(shè)立，在疫病防控中作用重大，符合高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要。各級政府必須高度重視動物衛(wèi)生監(jiān)督工作，認(rèn)真落實(shí)《中華人民共和國動物防疫法》《關(guān)于加強(qiáng)基層動植物疫病防控體系建設(shè)的意見》等規(guī)定和要求，充分理解習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)我國生物安全建設(shè)重要論述。建立健全動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，穩(wěn)定機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，加大經(jīng)費(fèi)投入，完善基層檢疫工作條件，充分發(fā)揮動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在動物疫病防控前沿陣地作用，堅(jiān)持人病獸防、關(guān)口前移，從源頭前端阻斷人獸共患病傳播路徑，確保重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和人民群眾的生命健康。

3.2 提升官方獸醫(yī)素質(zhì)

動物檢疫工作具有法定性、專業(yè)性、強(qiáng)制性等特性，官方獸醫(yī)是開展動物檢疫工作法定主體，要求他們必須有過硬的法律法規(guī)知識和較細(xì)的專業(yè)知識，這些專業(yè)知識涉及面廣，不是普通專業(yè)所能企及的，具有不可替代性。而日常工作中由于官方獸醫(yī)數(shù)量受限，多由協(xié)檢員進(jìn)行檢疫。在實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)但凡機(jī)構(gòu)不完善、人員素質(zhì)低的地方常會發(fā)生畜產(chǎn)品質(zhì)量安全事故，頻頻發(fā)生的“瘦肉精”案、病害肉案、“布病”傳播發(fā)生等相關(guān)事件無不與之相關(guān)聯(lián)。應(yīng)堅(jiān)持以人為本，科學(xué)發(fā)展觀的理念，配齊配強(qiáng)官方獸醫(yī)，實(shí)行定責(zé)定崗定人，提升官方獸醫(yī)隊(duì)伍整體素質(zhì)，既要提升理論水平，也要提升實(shí)操能力；既要落實(shí)好重任務(wù)，也要管控好“微權(quán)力”；既要有危機(jī)意識，也要有責(zé)任落實(shí)。

3.3 建立全國統(tǒng)一的電子出證平臺

從國家層面建設(shè)功能齊全，上下統(tǒng)一的信息平臺，推進(jìn)檢疫監(jiān)管基礎(chǔ)信息與養(yǎng)殖場存出欄、強(qiáng)制免疫、抗體檢測、檢疫申報(bào)、車輛運(yùn)輸GPS管理、屠宰監(jiān)管、無害化處理等基礎(chǔ)信息互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)層級式全鏈條智慧監(jiān)管，完善各環(huán)節(jié)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，強(qiáng)化檢疫信息環(huán)節(jié)衍射和反饋、數(shù)據(jù)自動統(tǒng)計(jì)環(huán)節(jié)映證報(bào)警和智能糾錯(cuò)功能；樹立動物檢疫全國一盤棋理念，同步施行無紙化電子檢疫出證，凡檢疫證明需填內(nèi)容必須在基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫中，未納入直聯(lián)直報(bào)企業(yè)、非定點(diǎn)屠宰企業(yè)、未備案車輛、高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)向低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)逆向出證等情況自動報(bào)警不可出證；推廣使用電子耳標(biāo)，推進(jìn)可追溯體系建設(shè)，未納入信息化數(shù)據(jù)庫的養(yǎng)殖、屠宰、檢查站等相關(guān)企業(yè)（監(jiān)管單位）不得享受相關(guān)項(xiàng)目支持，多渠道多形式促進(jìn)基礎(chǔ)信息的收集填報(bào)[2]。

3.4 明確檢疫出證技術(shù)支撐

《動物檢疫合格證明》電子出證基本條件是符合動物檢疫合格標(biāo)準(zhǔn)，除從加大信息化建設(shè)角度杜絕出假證、隔山出證外，更應(yīng)把好檢疫合格標(biāo)準(zhǔn)關(guān)，提升官方獸醫(yī)整體素質(zhì)，可在日常產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫中及時(shí)發(fā)現(xiàn)剔除不合格的動物及動物產(chǎn)品，但對不能從癥狀確診的疑似病例，需要技術(shù)支撐，尤其是需實(shí)驗(yàn)室檢測的病例。因此，必須發(fā)揮實(shí)驗(yàn)室的作用，保證檢測所需工作經(jīng)費(fèi)和實(shí)驗(yàn)室人員操作水平；同時(shí)在政策支持、稅收減免、項(xiàng)目扶持上鼓勵(lì)并支持第三方社會檢測機(jī)構(gòu)參與防疫檢疫工作，填補(bǔ)政府部門人員力量弱的不足；按照“政府引導(dǎo)、分類建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)評估、部門監(jiān)管”的思路，建設(shè)洗消中心，完善消毒效果評估機(jī)制，對運(yùn)輸動物及動物產(chǎn)品車輛消毒滅源，真正達(dá)到切斷動物疫病傳播途徑的目的[3]。

3.5 加強(qiáng)協(xié)作、強(qiáng)執(zhí)法、促檢疫

提高農(nóng)業(yè)、市場、衛(wèi)生、公安、林業(yè)等部門間動物疫病防控措施的協(xié)同性，落實(shí)動物防疫各自職責(zé)，推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控，群防群控，部門互動，上下互聯(lián)，減少疫病發(fā)生，確保畜禽出欄健康，畜禽屠宰安全，為檢疫出證奠定基礎(chǔ)；在信息化平臺中務(wù)必考慮信息部門間兼容問題，強(qiáng)化市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及查驗(yàn)措施，強(qiáng)化疫情與衛(wèi)健部門共享機(jī)制，建立完善野生動物檢疫規(guī)程等；完善落實(shí)分區(qū)防控成員單位會商制度，跨省調(diào)運(yùn)必須經(jīng)過指定通道，嚴(yán)厲打擊違規(guī)調(diào)運(yùn)行為，切實(shí)禁止不合格動物或動物產(chǎn)品進(jìn)入流通領(lǐng)域，避免疫病遠(yuǎn)距離傳播；農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法也應(yīng)規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置、提升執(zhí)法裝備水平、加強(qiáng)執(zhí)法人員培以及創(chuàng)新工作模式，通過嚴(yán)厲打擊逃避檢疫、“瘦肉精”、收購經(jīng)營病害肉、私屠濫宰等違法行為，促進(jìn)養(yǎng)殖、屠宰企業(yè)報(bào)檢意識和對檢疫不合格產(chǎn)品等進(jìn)行規(guī)范無害化處理認(rèn)識，保障各項(xiàng)檢疫制度的有效落實(shí)；農(nóng)業(yè)主管部門加大對檢疫隊(duì)伍監(jiān)督和管理，對官方獸醫(yī)或協(xié)檢人員違法亂紀(jì)行為零容忍，堅(jiān)決樹立檢疫隊(duì)伍清正廉潔的良好形象。