中美證券監(jiān)管合作的困境檢視與完善進(jìn)路

杜相云

中概股危機(jī)暴露出中美兩國(guó)在跨境證券監(jiān)管領(lǐng)域的顯著差異，一方面體現(xiàn)在中美審計(jì)底稿的監(jiān)管沖突；另一方面則深刻反映了兩國(guó)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策方面理念的不同。事實(shí)上，中概股危機(jī)的解決需要立足跨境上市的數(shù)據(jù)出境監(jiān)管機(jī)制。完善進(jìn)路層面，首先，通過(guò)確定審計(jì)底稿的出境形式以及明確允許出境的審計(jì)底稿內(nèi)容以提升中美審計(jì)底稿的監(jiān)管合作空間；其次，我國(guó)在堅(jiān)守?cái)?shù)據(jù)安全的基本理念基礎(chǔ)上積極探索數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)情境下的域外管轄立法機(jī)制。

一、問(wèn)題的提出

始于瑞幸咖啡財(cái)務(wù)造假事件的中概股危機(jī)在經(jīng)歷了滴滴事件后在2022年達(dá)到了高潮。事實(shí)上，中概股自2020年特朗普政府通過(guò)《外國(guó)公司法案（HFCAA）》以來(lái)便頻頻遭遇打壓，盡管離《外國(guó)公司法案（HFCAA）》規(guī)定的實(shí)質(zhì)退市大限（2024年）還有一段時(shí)間，但中概股的機(jī)構(gòu)投資者已經(jīng)陸續(xù)離場(chǎng)，在美中概股面臨前所未有的拋售壓力。本文擬以?xún)蓢?guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策為視角，爬梳中概股危機(jī)背后中美監(jiān)管分歧的制度與理念原因，并對(duì)未來(lái)我國(guó)在跨境上市層面的數(shù)據(jù)監(jiān)管提供建議，以期對(duì)中美證券合作監(jiān)管實(shí)踐有所裨益。

二、中美證券監(jiān)管合作的困境檢視

審計(jì)底稿是一個(gè)企業(yè)最詳盡的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的載體，其所有權(quán)屬于會(huì)計(jì)師事務(wù)所，審計(jì)底稿體現(xiàn)了審計(jì)師在審計(jì)過(guò)程中所收集的大量關(guān)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、投融資活動(dòng)的數(shù)據(jù)，不僅直接反映了企業(yè)自身的詳細(xì)數(shù)據(jù)，還間接反映了一個(gè)行業(yè)、一個(gè)區(qū)域甚至整個(gè)國(guó)家的信息。因此審計(jì)底稿對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的間接反映使其不再僅僅關(guān)乎企業(yè)的商業(yè)秘密、更關(guān)乎國(guó)家安全。

（一）中美關(guān)于中概股審計(jì)底稿的監(jiān)管博弈

中美之間關(guān)于中概股審計(jì)底稿的監(jiān)管權(quán)爭(zhēng)議始于2010-2012年第一輪中概股集體危機(jī)，大量通過(guò)“反向收購(gòu)”方式在美上市的中概股遭遇了嚴(yán)重的財(cái)務(wù)造假問(wèn)題和公司治理失敗，SEC和PCAOB在對(duì)中概股公司的財(cái)務(wù)造假問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查時(shí)，需要查閱這些中概股公司的審計(jì)底稿，如當(dāng)時(shí)中概股“東南融通”［1］因財(cái)務(wù)造假問(wèn)題遭遇證券集團(tuán)訴訟，PCAOB因調(diào)查所需向當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)審計(jì)的德勤（上海）要求提供該公司的審計(jì)底稿，被德勤以中國(guó)法律禁止審計(jì)底稿出境為由拒絕。

美國(guó)對(duì)于在美上市公司的審計(jì)底稿監(jiān)管權(quán)來(lái)源于2002年《薩班斯法案》，其賦予了PCAOB定期檢查在PCAOB注冊(cè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所的權(quán)力，包括對(duì)審計(jì)底稿的查閱權(quán)。［2］但是中國(guó)2009年《關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》第六條規(guī)定了境外發(fā)行上市的公司在境內(nèi)形成的工作底稿未經(jīng)有關(guān)主管部門(mén)審批不得出境。由此看出，美國(guó)對(duì)于在美上市公司的審計(jì)底稿的監(jiān)管規(guī)則與中國(guó)有關(guān)審計(jì)底稿的數(shù)據(jù)出境規(guī)則發(fā)生了沖突。

《外國(guó)公司法案（HFCAA）》的通過(guò)標(biāo)志著美國(guó)對(duì)于中概股審計(jì)底稿的獨(dú)立監(jiān)管權(quán)的法源上升到了聯(lián)邦立法的高度，［3］該法案將PCAOB對(duì)于審計(jì)底稿獨(dú)立監(jiān)管權(quán)限的實(shí)現(xiàn)規(guī)定為中概股在美國(guó)證券市場(chǎng)上繼續(xù)存續(xù)的前提，中美之間關(guān)于中概股審計(jì)底稿的監(jiān)管合作陷入了困境。

（二）中美審計(jì)底稿監(jiān)管沖突的原因分析

國(guó)際上關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的政策按照OECD最新發(fā)布的《貿(mào)易和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)》按照數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的自由程度分為四類(lèi)：（1）數(shù)據(jù)可跨境自由流動(dòng)；（2）只要求將數(shù)據(jù)的副本存儲(chǔ)于境內(nèi)，對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)本身無(wú)限制；（3）數(shù)據(jù)必須存儲(chǔ)于境內(nèi)，但并不限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)；（4）數(shù)據(jù)必須存儲(chǔ)于境內(nèi)。［4］這四種政策的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的自由程度呈遞減趨勢(shì)，美國(guó)屬于第一種政策立場(chǎng)，即主張數(shù)據(jù)可完全自由跨境流動(dòng)，我國(guó)則介于第三種立場(chǎng)和第四種立場(chǎng)之間，對(duì)數(shù)據(jù)本地化有著明確的要求且對(duì)數(shù)據(jù)出境有一定的限制。

1.中國(guó)數(shù)據(jù)本地化的政策立場(chǎng)。我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的基本政策為數(shù)據(jù)本地化。其主要目的是維護(hù)國(guó)家安全和網(wǎng)絡(luò)安全，限制境外間諜活動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)犯罪。［5］中國(guó)國(guó)內(nèi)立法無(wú)論在高位階法“三駕馬車(chē)”中，還是在具體的行業(yè)規(guī)范中，都對(duì)數(shù)據(jù)本地化有詳細(xì)的規(guī)定。

因中概股企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)通常都在中國(guó)大陸，因此審計(jì)底稿作為詳細(xì)記錄公司主營(yíng)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)依照中國(guó)的數(shù)據(jù)本地化政策應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲(chǔ)，我國(guó)目前對(duì)于審計(jì)底稿的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策可以分為兩個(gè)層面：第一，證券業(yè)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策——2023年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》要求上市過(guò)程中所有的工作底稿在境內(nèi)存儲(chǔ)，未經(jīng)審批不得出境；2019年《證券法》更是強(qiáng)調(diào)了證券業(yè)的數(shù)據(jù)本地化政策。第二，“三駕馬車(chē)”數(shù)據(jù)立法下的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策——《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《數(shù)據(jù)安全法》都提到了“重要數(shù)據(jù)”的本地化政策和處境安全管理。

2.美國(guó)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的政策立場(chǎng)。美國(guó)主張數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的基本政策。美國(guó)實(shí)行這一基本政策的方式之一是在雙邊或多邊協(xié)議中將限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的行為視為貿(mào)易壁壘。在2015年美國(guó)主導(dǎo)的TPP體系中專(zhuān)門(mén)設(shè)置了“商業(yè)信息跨境自由傳輸”條款，其中有多項(xiàng)規(guī)則用于限制數(shù)據(jù)貿(mào)易壁壘，明確TPP參與國(guó)應(yīng)當(dāng)允許商業(yè)貿(mào)易中的數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，不得單獨(dú)設(shè)置其他限制數(shù)據(jù)出境的貿(mào)易規(guī)則。［6］又如美國(guó)主導(dǎo)的APEC《跨境隱私規(guī)制體系》（CBPR），其倡導(dǎo)不具備完善數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制的國(guó)家也積極參與數(shù)據(jù)同盟，弱化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的限制。［7］

美國(guó)的證券市場(chǎng)同樣遵守著數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的政策立場(chǎng)。美國(guó)的證券市場(chǎng)注冊(cè)制的背后是強(qiáng)有力的證券監(jiān)管和完善的司法救濟(jì)制度，主要體現(xiàn)在SEC的強(qiáng)大執(zhí)法權(quán)力和證券集團(tuán)訴訟制度。［8］在2020年瑞幸咖啡被曝財(cái)務(wù)造假后，越來(lái)越多的中概股公司因財(cái)務(wù)問(wèn)題陷入了集團(tuán)訴訟，同時(shí)面臨著SEC的嚴(yán)厲監(jiān)管。而一旦中概股涉訴或被SEC調(diào)查，審計(jì)底稿無(wú)論對(duì)于訴訟中明確各方主體的責(zé)任劃分還是對(duì)于SEC實(shí)施監(jiān)管的依據(jù)而言，都有著不可替代的重要作用。［9］因此自美國(guó)2002頒布《薩班斯法案》以來(lái)，PCAOB在該法案賦權(quán)下對(duì)境外審計(jì)底稿監(jiān)管權(quán)限的爭(zhēng)取一直在進(jìn)行，最終，PCAOB以聯(lián)合檢查或其他合作的模式，成功取得了絕大多數(shù)國(guó)家的審計(jì)底稿監(jiān)管權(quán)限。目前，僅剩中國(guó)大陸和中國(guó)香港的“監(jiān)管大門(mén)”未被打開(kāi)。PCAOB通過(guò)簽訂雙邊合作協(xié)議的方式向世界各國(guó)爭(zhēng)取審計(jì)底稿監(jiān)管權(quán)限的做法，正是美國(guó)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的基本政策在資本市場(chǎng)的反映。

三、中美證券監(jiān)管合作的完善進(jìn)路

中美數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策的分歧是中美證券監(jiān)管合作陷入困境的重要原因之一，因此中美證券監(jiān)管合作的推進(jìn)需以雙邊數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策的協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)。在中美審計(jì)監(jiān)管合作方面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)立足于審計(jì)底稿的內(nèi)容分類(lèi)與流動(dòng)方式，推動(dòng)審計(jì)監(jiān)管合作的實(shí)質(zhì)進(jìn)展；［10］在數(shù)據(jù)主權(quán)保護(hù)方面，我國(guó)可以在堅(jiān)守“數(shù)據(jù)存儲(chǔ)地標(biāo)準(zhǔn)”之余，嘗試構(gòu)建數(shù)據(jù)領(lǐng)域的域外管轄機(jī)制。

（一）尋求中美審計(jì)底稿監(jiān)管合作機(jī)制的突破

中國(guó)證監(jiān)會(huì)在2023年2月24日發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《保密新規(guī)》），其對(duì)美國(guó)PCAOB入境檢查中概股企業(yè)審計(jì)底稿的訴求作出了回應(yīng)，即應(yīng)當(dāng)依照跨境監(jiān)管合作機(jī)制進(jìn)行。構(gòu)建中美跨境監(jiān)管合作機(jī)制的重點(diǎn)是協(xié)調(diào)美國(guó)PCAOB的證券監(jiān)管訴求與我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)安全、國(guó)家主權(quán)的訴求。中美雙方此前一直采用雙邊備忘錄的形式展開(kāi)合作，但由于備忘錄本身并無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，因此建立在雙邊備忘錄形式下的監(jiān)管合作容易受到雙方關(guān)系的影響，不確定性較強(qiáng)。就審計(jì)底稿監(jiān)管合作的內(nèi)容來(lái)看，審計(jì)底稿的出境形式與出境內(nèi)容是關(guān)鍵所在。

1.健全審計(jì)底稿的出境形式。合理的審計(jì)底稿出境形式旨在平衡審計(jì)底稿跨境流動(dòng)的效率與安全，是中美監(jiān)管合作機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)?！侗Ｃ苄乱?guī)》將審計(jì)底稿在私人部門(mén)層面的跨境流動(dòng)作出了無(wú)例外地全面禁止，而僅僅留出了“跨境監(jiān)管合作機(jī)制”這個(gè)通道。筆者認(rèn)為中方在堅(jiān)守“數(shù)據(jù)安全”價(jià)值理念的同時(shí)也要嘗試為中美合作機(jī)制的構(gòu)建作出適當(dāng)讓步，美國(guó)與德國(guó)、奧地利等歐洲國(guó)家的審計(jì)底稿監(jiān)管合作機(jī)制中原則上規(guī)定僅能在兩國(guó)政府之間進(jìn)行審計(jì)底稿的跨境流動(dòng)，但與我國(guó)不同的是該監(jiān)管合作機(jī)制中包含一項(xiàng)例外規(guī)定，即私人部門(mén)在滿(mǎn)足一定條件后可以進(jìn)行審計(jì)底稿的跨境流動(dòng)。筆者認(rèn)為該合作協(xié)議中的例外條款值得我國(guó)在建設(shè)中美跨境監(jiān)管合作機(jī)制時(shí)予以考慮，一方面其并不違背我國(guó)以“數(shù)據(jù)安全”為審計(jì)底稿跨境流動(dòng)的核心價(jià)值的大原則，另一方面也對(duì)美國(guó)的監(jiān)管訴求予以了回應(yīng)和適當(dāng)讓步。

2.明確審計(jì)底稿的出境內(nèi)容。明確審計(jì)底稿的出境內(nèi)容本質(zhì)是對(duì)審計(jì)底稿進(jìn)行分類(lèi)管理?！侗Ｃ苄乱?guī)》提到涉及“國(guó)家秘密、機(jī)關(guān)單位工作秘密”的文件、資料出境的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)部門(mén)審批和備案，但對(duì)于“國(guó)家秘密、機(jī)關(guān)單位工作秘密”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)卻依然需要依賴(lài)于我國(guó)保密行政管理部門(mén)和相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的主觀認(rèn)定，由此可見(jiàn)《保密新規(guī)》并未對(duì)審計(jì)底稿的分類(lèi)提供客觀標(biāo)準(zhǔn)，盡管將審計(jì)底稿的涉密性判斷的自由裁量權(quán)交由我國(guó)監(jiān)管部門(mén)可以最大程度地維護(hù)我國(guó)的數(shù)據(jù)安全，但并不利于跨境監(jiān)管合作機(jī)制的構(gòu)建，我國(guó)亟待建立一套客觀的審計(jì)底稿分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，在剝離涉密信息后，盡可能為雙邊監(jiān)管合作提供便利。循此以進(jìn)，拙見(jiàn)以為可由國(guó)家保密部門(mén)依據(jù)國(guó)家秘密的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)審計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類(lèi)，分類(lèi)為“涉密審計(jì)數(shù)據(jù)”“不涉密審計(jì)數(shù)據(jù)”與“可能涉密審計(jì)數(shù)據(jù)”，對(duì)于第一類(lèi)“涉密審計(jì)數(shù)據(jù)”的跨境流動(dòng)明確只能在政府部門(mén)之間進(jìn)行；對(duì)于第二類(lèi)“不涉密審計(jì)數(shù)據(jù)”可以允許私人部門(mén)向有關(guān)政府部門(mén)備案后自行操作跨境流動(dòng)；對(duì)于第三類(lèi)“可能涉密審計(jì)數(shù)據(jù)”則可以根據(jù)審計(jì)底稿所涉及行業(yè)制定審計(jì)底稿涉密元素的正面清單，再由中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等自律監(jiān)管部門(mén)對(duì)“可能涉密審計(jì)數(shù)據(jù)”進(jìn)行涉密元素的分離，分離后的審計(jì)數(shù)據(jù)可參照第二類(lèi)“不涉密審計(jì)數(shù)據(jù)”進(jìn)行跨境流動(dòng)，對(duì)于涉密元素則參照第一類(lèi)“涉密審計(jì)數(shù)據(jù)”進(jìn)行跨境流動(dòng)。

（二）完善數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)情景下的域外管轄機(jī)制

歐盟GDPR以“效果原則”為核心構(gòu)建的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)情境下的域外管轄機(jī)制值得我國(guó)借鑒，GDPR規(guī)定任何對(duì)其境內(nèi)的數(shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)處理活動(dòng)都受到GDPR的管轄，對(duì)任何對(duì)歐盟居民個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行處理活動(dòng)并提供服務(wù)的企業(yè)施加數(shù)據(jù)保護(hù)的法律責(zé)任，依據(jù)“充分性保護(hù)水平認(rèn)定規(guī)則”來(lái)認(rèn)定相關(guān)主體對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)是否達(dá)到了歐盟的同等水平。［11］我國(guó)對(duì)于中概股數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)制在網(wǎng)絡(luò)安全審查的基礎(chǔ)上，可能的路徑是依據(jù)《證券法》第2條第4款將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的域外管轄納入證券域外管轄的機(jī)制中?！蹲C券法》的證券域外管轄條款所規(guī)制的對(duì)象是“在中華人民共和國(guó)境外的證券發(fā)行和交易活動(dòng)”，盡管中概股企業(yè)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)活動(dòng)并非直接意義上的“證券發(fā)行和交易活動(dòng)”，但若該數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)活動(dòng)是為了應(yīng)對(duì)境外的證券監(jiān)管而發(fā)生的，將其認(rèn)定為廣義的“證券發(fā)行和交易活動(dòng)”存在一定的解釋空間。此外，《證券法》的證券域外管轄條款采取“效果原則”，要求“證券發(fā)行和交易活動(dòng)”須達(dá)到“擾亂中華人民共和國(guó)境內(nèi)市場(chǎng)秩序、損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益”的效果，由于中概股的主要業(yè)務(wù)都在中國(guó)境內(nèi)展開(kāi)，且《證券法》并未明確“市場(chǎng)秩序”僅指代“證券市場(chǎng)”，因此中概股如為應(yīng)對(duì)境外證券監(jiān)管而將部分境內(nèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行披露或轉(zhuǎn)移影響境內(nèi)市場(chǎng)穩(wěn)定的，則也應(yīng)當(dāng)可以理解為該數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)活動(dòng)影響了“境內(nèi)市場(chǎng)秩序”。

四、結(jié)語(yǔ)

如今以中美競(jìng)爭(zhēng)為主的國(guó)際格局下，中美證券監(jiān)管合作未來(lái)或許還將面臨更多挑戰(zhàn)，本輪中概股危機(jī)的爆發(fā)有中概股公司自身的原因，但更多的是中美證券監(jiān)管合作多年來(lái)累積矛盾的必然結(jié)果。我國(guó)應(yīng)當(dāng)透過(guò)中美證券監(jiān)管合作困局看到雙方真正的矛盾點(diǎn)——跨境上市過(guò)程中的審計(jì)底稿監(jiān)管及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策分歧問(wèn)題，通過(guò)完善本國(guó)數(shù)據(jù)法治、積極參與數(shù)據(jù)全球治理構(gòu)建更為完善的審計(jì)底稿監(jiān)管體系，以推動(dòng)中美證券監(jiān)管合作的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

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作者單位：華東政法大學(xué)國(guó)際金融法律學(xué)院，研究生。