城市數(shù)字治理中政府注意力分配研究
——基于31 份“十四五”規(guī)劃的Nvivo 分析

崔慧姝 周 望 徐 萍

一、問題的提出

城市治理數(shù)字化已成為當前全球治理實踐中一個鮮明的時代特征。黨的十八大以來，黨中央準確把握全球數(shù)字化發(fā)展的特點，出臺多項政策對我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的數(shù)字化轉型做出了重要部署。黨的二十大報告提出到2035 年要基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并要求不斷加強“數(shù)字中國”“智慧城市”的建設。2021 年國務院發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第“十四個五”年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》（后簡稱“十四五”規(guī)劃）重點強調(diào)了“數(shù)字中國”是國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標。加快數(shù)字中國建設，推動經(jīng)濟、社會等多方面數(shù)字化轉型，已然成為了“十四五”期間中國加快現(xiàn)代化進程，構筑中國式現(xiàn)代化新優(yōu)勢的必由之路。

目前學界關于城市數(shù)字治理的研究主要分為三大類：一是基于各大城市數(shù)字治理實踐展開對當前城市數(shù)字治理的現(xiàn)狀、困境的討論[1][2][3]；二是從理念上討論當前城市數(shù)字治理的理論框架、現(xiàn)存困境及建設路徑等[4][5][6]；三是以城市治理微觀單元的數(shù)字化轉型為切入口，例如基層治理數(shù)字化轉型、城市風險防控等[7][8][9]。這些學術積累為城市治理的數(shù)字化實操形成了很好的理論歸納和智力支持。但總體來看，還存在著一些值得進一步開拓的空間：一是較少從政府主動性視角展開對城市數(shù)字治理的研究[10]。城市數(shù)字治理中政府的選擇是如何做出的？政府的選擇對城市數(shù)字治理會產(chǎn)生什么影響？政府如何做出最優(yōu)選擇以促使城市治理數(shù)字化轉型的順利開展？二是現(xiàn)有研究以單案例切入、多案例比較為主，較少通過量化方法展開討論[11]。三是研究對象過度集中于少數(shù)幾個超大型城市或明星城市，對地域分布、體量大小、經(jīng)濟社會狀況差別的覆蓋面都過于狹窄[12][13]。

基于這些認知，本研究采用量化方法（NVivo是一款專業(yè)的質(zhì)性研究數(shù)據(jù)分析軟件，主要用于幫助研究者收集、組織、分析、可視化和管理各種類型的非結構化和半結構化數(shù)據(jù)，例如：訪談、問卷調(diào)查、紀錄片、報告、論文、社交媒體帖子、網(wǎng)頁等等。使用NVivo 可以更全面、更深入地理解和分析數(shù)據(jù)，從而幫助研究者做出更準確、更科學的結論），對更多數(shù)量、類型各異的城市數(shù)字化治理圖譜進行深描。面對城市數(shù)字治理這一龐大的系統(tǒng)工程，各地政府是如何依靠有限的注意力推動城市數(shù)字治理工作開展的？厘清這一問題的答案有助于認識各地政府在城市數(shù)字治理中政策行動的差異和內(nèi)在邏輯，有助于高質(zhì)量推進城市數(shù)字治理工作。

二、數(shù)據(jù)選取與分析方法

為遵循權威性和全面性，研究數(shù)據(jù)取自31 個重要城市（直轄市和省會城市）“十四五”規(guī)劃中與城市數(shù)字治理相關的內(nèi)容，匯總后共計10 萬余字，納入到本研究的編碼分析中。

在編碼之前，根據(jù)中央文件中關于城市數(shù)字治理的政策內(nèi)容以及相關研究，先構造出一個城市數(shù)字治理中政府注意力測量的基本框架，基于扎根理論進行編碼的過程一般是按照開放式編碼、主軸式編碼、選擇式編碼的順序進行，是一個從不設限到逐漸聚焦的過程。但考慮到本研究需納入編碼的文本字數(shù)多達十萬字，如果完全按照開放—主軸—選擇編碼的順序進行，會導致編碼工作量非常龐大，同時過于分散的編碼也不利于研究工作的開展，故而在正式進行編碼之前，本研究根據(jù)相關理論介說、參考中央政府“數(shù)字中國”建設注意力分配情況，先行搭建一個測量框架，以輔助后續(xù)編碼工作的開展，最后，使用Nvivo 20 軟件，對這些數(shù)據(jù)依次進行開放式編碼、主軸式編碼、選擇式編碼，得到本研究的最終編碼結果。

三、分析結果呈現(xiàn)

（一）城市數(shù)字治理中政府注意力強度分析

1. 整體分析：政府注意力強度整體提高。注意力強度衡量通常使用的指標是特定研究對象的相關內(nèi)容文字描述在整體文本中的占比，比重越大說明政府的注意力投入強度越大。本研究原本擬定選取該指標對政府在城市數(shù)字治理注意力強度情況來做判斷，但因“數(shù)字中國”這一議題是最近幾年才被提到國家級戰(zhàn)略高度上，“數(shù)字中國建設”第一次被寫入全國五年規(guī)劃中，各地方的“十四五”規(guī)劃也是首次將城市數(shù)字治理作為專門章節(jié)納入，因此無法根據(jù)與以前的五年規(guī)劃中城市數(shù)字治理相關內(nèi)容字數(shù)占比變化來判斷注意力強度變化情況。

但和以往的五年規(guī)劃相比，本研究選取的31市的“十四五”規(guī)劃都首次對城市數(shù)字治理作了專門的大篇幅規(guī)劃和安排。通過閱讀和歸納后發(fā)現(xiàn)，本研究選取的31 市的“十四五”規(guī)劃對城市數(shù)字治理的規(guī)劃內(nèi)容主要以三種方式呈現(xiàn)：一是以“數(shù)字城市”為專題，安排專門的章節(jié)，系統(tǒng)地對城市數(shù)字治理進行規(guī)劃；二是以“數(shù)字經(jīng)濟”為支撐點，撬動整個城市數(shù)字化發(fā)展；三是將城市數(shù)字治理的內(nèi)容融入到經(jīng)濟、社會發(fā)展相關章節(jié)中。無論是哪種形式，各地都在“十四五”規(guī)劃中首次對城市數(shù)字治理進行安排和規(guī)劃，這足以證明在“十四五”期間各地政府在城市數(shù)字治理上的注意力強度整體有所增加。

2. 地區(qū)差異：政府間注意力強度差異大。測量各地政府在城市數(shù)字治理中的注意力強度還可以參考節(jié)點總數(shù)，各地政府發(fā)布的“十四五”規(guī)劃中關于城市數(shù)字治理的節(jié)點數(shù)越高則說明政府在城市數(shù)字治理中的注意力投入強度越高。

如表1 所示，從各地注意力節(jié)點總數(shù)情況來看，“十四五”期間各地政府對城市數(shù)字治理的注意力分配強度存在較大差異。第一名北京市的節(jié)點總數(shù)高達414 個，而最后一名?？谑械墓?jié)點總數(shù)僅為32 個。其中根據(jù)節(jié)點總數(shù)情況可以將政府注意力強度大致分為三個等級：在城市數(shù)字治理中注意力強度高的（節(jié)點總數(shù)大于300）有北京市等7 座城市，城市數(shù)字治理注意力強度中等水平（節(jié)點總數(shù)在150 至300 之間）的有昆明市等16 座城市，城市數(shù)字治理中注意力強度低水平（節(jié)點總數(shù)小于150）的有烏魯木齊市等8 座城市。

在初步探討各地政府在城市數(shù)字治理中的注意力強度時發(fā)現(xiàn)，北京、杭州、廣州、上海等經(jīng)濟較為發(fā)達城市的政府注意力強度整體呈現(xiàn)出較高水平，而拉薩、呼和浩特、銀川等經(jīng)濟發(fā)展水平較低的城市在城市數(shù)字治理中注意力強度水平較低。因此可推斷，城市數(shù)字治理中政府注意力強度與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平具有一定的正向關系。為了驗證這一假設，本研究搜集了31 市2021 年的GDP 情況，以此代表經(jīng)濟發(fā)展水平，GDP 越高則說明當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平越高。然后將城市看作是坐標軸上的點，其中GDP 為其橫坐標，“十四五”規(guī)劃中城市數(shù)字治理相關的節(jié)點總數(shù)為其縱坐標，最終得到了如圖1 顯示的結果。生成的趨勢線可以看出，節(jié)點總數(shù)和GDP 水平具有一定的正向關系，即城市數(shù)字治理中政府注意力強度與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平之間存在一定的正向關系，說明經(jīng)濟發(fā)展水平越高的城市，政府在城市數(shù)字治理中更有可能投入更高的注意力強度。

圖1 政府注意力強度與經(jīng)濟發(fā)展水平關系圖

（二）城市數(shù)字治理中政府注意力指向分析

1. 整體分析：政府注意力指向分化明顯。使用Nvivo 20 軟件對編碼節(jié)點數(shù)進行統(tǒng)計，如表2所示，各地政府在城市數(shù)字治理不同領域上的注意力分配存在較大差異，其中在價值理性維度行動上的注意力投放整體較少。

表2 31 市對城市數(shù)字治理的注意力配置數(shù)據(jù)

從政府注意力投放的主要范疇上看，各地政府對發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的關注最多，共計986 個編碼節(jié)點，參與分析的31 份政策文本均有涉及。排在第二位的是新型基礎設施的建設，共計678 個編碼節(jié)點，其中涉及28 份政策文本。建設數(shù)字政府、構筑數(shù)字生活、營造數(shù)字生態(tài)編碼節(jié)點占比分別為15.78%、11.78% 和11.10%，位列第三、第四和第五位。新型智慧城市和特色城市數(shù)字治理編碼節(jié)點占比較少，其中特色城市數(shù)字治理編碼節(jié)點占比僅為1.16%?？偟膩碚f，各地政府對城市數(shù)字治理各個領域的關注存在較大差異，從高到低分別是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、新型基礎設施、建設數(shù)字政府、構筑數(shù)字生活、營造數(shù)字生態(tài)、新型智慧城市、特色城市數(shù)字治理。

總之，目前我國各地政府在城市數(shù)字治理中各個維度和范疇上的注意力分配具有較大差異。從注意力分配主范疇上看，我國政府優(yōu)先會將注意力投入到數(shù)字經(jīng)濟和新型基礎設施建設中，然后在建設數(shù)字政府、構筑數(shù)字生活、營造數(shù)字生態(tài)、新型智慧城市、特色數(shù)字城市中投入適當?shù)淖⒁饬?。從工具理性和價值理性維度上來看，政府注意力分配重心在介于工具理性和價值理性中間的行動上，同時對純粹價值理性的建設行為關注較少。

2. 地區(qū)差異：政府間注意力指向有區(qū)別。使用Nvivo 20 按照城市對編碼節(jié)點進行統(tǒng)計和分析，如表3 所示，發(fā)現(xiàn)“十四五”期間各地政府在城市數(shù)字治理中的注意力指向總體與前文所述保持一致。銀川市、沈陽市、拉薩市、哈爾濱市、昆明市、南昌市、長沙市、福州市、武漢市等18 個城市在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟中投入了更多的注意力。值得注意的是，其中銀川市、沈陽市、拉薩市在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟中的編碼節(jié)點占比均超過了50%，可以說是政府把絕大多數(shù)的注意力都指向了數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。重慶市、太原市、西安市、烏魯木齊市、蘭州市、天津市、西寧市等10 個地方政府在新型基礎設施建設中的編碼節(jié)點占比最高，表明這十個城市政府在城市數(shù)字治理中對新型基礎設施建設最為關注。其中南京市、杭州市、長春市在建設數(shù)字政府中的編碼節(jié)點占比最高，可以看出這十個城市政府在“十四五”規(guī)劃中對數(shù)字政府建設投入了較高的注意力。

表3 城市數(shù)字治理中政府注意力配置詳細數(shù)據(jù)

但各個地方政府在城市數(shù)字治理中的注意力指向，還是存在一些不同之處的，具體如下：

（1）政府注意力指向與經(jīng)濟發(fā)展的水平相關。在分析表3 時發(fā)現(xiàn)，上海、杭州、廣州等發(fā)達城市政府在7 大建設行為中都投入了一定的注意力，且不存在某一建設行為注意力指向特別高的情況。但是在拉薩市、銀川市等地區(qū)僅在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟上的編碼節(jié)點就超過了50%，且在一些領域幾乎沒有投入任何注意力。因此本文基于前述從經(jīng)濟角度出發(fā)分析政府注意力強度的經(jīng)驗，也預測經(jīng)濟發(fā)展水平對政府注意力指向存在一定的影響關系。為了更好地分析經(jīng)濟發(fā)展與數(shù)字在城市建設中政府注意力指向之間的關系，本研究引入了8大經(jīng)濟區(qū)的概念。八大經(jīng)濟區(qū)是國務院發(fā)展研究中心于2005 年在《地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略和政策》一文中正式發(fā)布的，它根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展實際情況將我國劃分為8 大經(jīng)濟區(qū)。因此，本研究將選取的31 市歸到八大經(jīng)濟區(qū)內(nèi)展開研究，更能聚焦經(jīng)濟發(fā)展水平對政府注意力指向的影響，具體劃分情況如表4 所示。

表4 中國八大經(jīng)濟區(qū)劃分

以經(jīng)濟區(qū)為單位，使用Nvivo 20 對編碼節(jié)點情況進行統(tǒng)計，得到表5。如表5 的編碼節(jié)點統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)相較于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，編碼節(jié)點數(shù)相差更小，政府注意力指向更為均衡。例如我國經(jīng)濟發(fā)展水平位居前列的東部沿海地區(qū)在新型基礎設施、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、建設數(shù)字政府、構筑數(shù)字生活、新型智慧城市、營造數(shù)字生態(tài)、特色數(shù)字城市的編碼節(jié)點分別占比為17.34%、22.11%、20.85%、20.85%、4.52%、12.56%、1.76%，內(nèi)部雖有差異，但整體較為均衡。西北地區(qū)在新型基礎設施、發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、建設數(shù)字政府、構筑數(shù)字生活、新型智慧城市、營造數(shù)字生態(tài)、特色數(shù)字城市中的編碼節(jié)點占比分別為29.87%、31.13%、12.58%、4.09%、9.43%、12.89%、0.00%，編碼節(jié)點占比差距更大。因此本研究認為，經(jīng)濟越發(fā)達地區(qū)的政府在城市數(shù)字治理中的注意力指向會更加均衡。

表5 各個經(jīng)濟區(qū)政府城市數(shù)字治理中注意力指向情況

經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府的注意力指向更均衡。在經(jīng)濟發(fā)達的南部沿海和東部沿海地區(qū)，政府在城市數(shù)字治理的注意力指向呈現(xiàn)較為均衡的特點。雖然在工具理性維度上的新型基礎設施和工具—價值理性上的建設數(shù)字經(jīng)濟上也投入了較高的注意力水平，但整體較為均衡，對數(shù)字政府、新型智慧城市、數(shù)字生活，乃至純粹價值理性下的數(shù)字生態(tài)和數(shù)字特色城市也都有一定的關注。

以杭州市、上海市、廣州市為例，對其“十四五”規(guī)劃城市數(shù)字治理內(nèi)容展開討論會對上述結論有更清晰的感知。在杭州市“十四五”規(guī)劃中，杭州市提出將努力將自身打造成全國數(shù)字經(jīng)濟第一城和全國數(shù)字治理第一城，為此，提出了一系列建設方案：加快數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推動政府數(shù)字化轉型，構建高水準的數(shù)字社會，不斷提升城市大腦的功能，完善數(shù)字基礎設施，建立安全可靠的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。上海市以全面推進城市數(shù)字化轉型為目標，強調(diào)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、構筑數(shù)字生活、加速基礎設施建設等關鍵領域的突破，以推進場景再造、業(yè)務再造、管理再造等多方面的措施來持續(xù)推動城市數(shù)字化轉型。廣州市在數(shù)字中國戰(zhàn)略背景下，擬將廣州市打造成國際一流的智慧城市，“十四五”規(guī)劃中對加快建設數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府作出了清晰規(guī)劃，以數(shù)字化轉型驅動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式實現(xiàn)城市數(shù)字化轉型。

經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)政府的注意力指向失衡。八大經(jīng)濟區(qū)中經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的政府在城市數(shù)字治理中注意力指向存在失衡現(xiàn)象，過多關注發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟和新型基礎設施建設。

在經(jīng)濟欠發(fā)達的東北地區(qū)、西北地區(qū)和黃河中游地區(qū)，政府在城市數(shù)字治理中對發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的編碼節(jié)點占比均超過了30%，其中黃河中游地區(qū)和西北地區(qū)在新型數(shù)字基礎設施建設中的編碼節(jié)點也高達30%，在數(shù)字經(jīng)濟和新型基礎設施的建設中的注意力投入已遠遠超過了其他建設行為，而對特色數(shù)字城市、數(shù)字生活和數(shù)字生態(tài)等方面的關注較少。以上述討論地區(qū)的鄭州市和銀川市為例。鄭州市“十四五”規(guī)劃從基礎設施建設、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化三個方面對“十四五”期間鄭州數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展做出了系統(tǒng)全面的規(guī)劃，但對數(shù)字政府、數(shù)字生活等內(nèi)容僅用極少的文字簡單帶過。銀川市“十四五”規(guī)劃也對加快數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展做出了非常詳細的規(guī)劃和安排，例如明確提出了工業(yè)數(shù)字化、農(nóng)業(yè)數(shù)字化、服務業(yè)數(shù)字化的路徑并明確了2025 年實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟總量跨越千億大關的目標，但對數(shù)字政府、數(shù)字生活卻未有筆墨進行描述。

（2）政府注意力指向存在空間上的擴散現(xiàn)象。空間上鄰近區(qū)域之間的政府存在在城市數(shù)字治理規(guī)劃上相互借鑒、相互學習的現(xiàn)象，從而導致政策規(guī)劃表現(xiàn)出具有趨同的情況。觀察不同地區(qū)政府對于城市數(shù)字治理的注意力配置現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的城市因為空間距離相近、相互交流協(xié)作較多、經(jīng)濟社會發(fā)展水平比較相似等原因，在城市數(shù)字治理中的注意分配會有相似的地方。例如，在東部沿海地區(qū)的上海市、杭州市、南京市都直接明確提出了要打造全國領先的數(shù)字城市的目的，分別從發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、建設新型基礎設施、打造數(shù)字政府、豐富數(shù)字生活等方面著手進行規(guī)劃安排，推動城市治理數(shù)字化轉型。而西北地區(qū)的烏魯木齊市、銀川市、西寧市、拉薩市都將注意力著重放在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟上，“十四五”規(guī)劃中都專門安排了“積極發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟”相關的章節(jié)。

四、城市數(shù)字治理中政府注意力分配影響因素與困境

（一）影響因素分析

1. 剛性注意力

中央政府指令是影響政府在城市數(shù)字治理中的注意力分配的剛性要求，即在中央“數(shù)字中國”戰(zhàn)略下城市數(shù)字治理成為各地政府必須響應的事。

中央政府高度重視數(shù)字中國建設，把其作為推動國家信息化、促進經(jīng)濟轉型升級、引領數(shù)字化未來的重要戰(zhàn)略任務。早在2016 年國務院發(fā)布的《關于加快推進國家信息化發(fā)展的若干意見》中就首次提出了“數(shù)字中國”這一概念，并且對“數(shù)字中國”這一戰(zhàn)略目標做出了具體的安排。這一戰(zhàn)略的核心是以數(shù)據(jù)為核心、以網(wǎng)絡為基礎、以智能化為特征、以應用為驅動、以人民群眾為中心的數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會。隨后中央政府還出臺了一系列政策文件和措施，推動數(shù)字基礎設施建設、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、數(shù)字文化傳承等多個方面的工作，同時也加強數(shù)字安全保障和治理，為數(shù)字中國的發(fā)展提供有力保障。到2021 年，更是將數(shù)字中國的戰(zhàn)略發(fā)展單列一篇寫入《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中，并對“十四五”期間建設數(shù)字中國的路徑做出了非常明確的安排。中央政府的“十四五”規(guī)劃具有非常重要的戰(zhàn)略意義，是指導中國未來相當長一段時間內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展的重要政策文本。在中央政府的要求下，各地政府也將城市數(shù)字治理寫入到“十四五”規(guī)劃中，在城市數(shù)字治理上投入高強度注意力成為地方政府的必做行動。本研究發(fā)現(xiàn)各地政府“十四五”規(guī)劃中城市數(shù)字治理規(guī)劃與中央政府“十四五”規(guī)劃在關注點上具有高度一致性?？偟膩碚f，在中央政府“數(shù)字中國”戰(zhàn)略規(guī)劃下，地方政府在城市數(shù)字治理中必須投入更多注意力。

2. 柔性注意力

隨著城市外延的擴張，人們對生活品質(zhì)的要求正與日俱增，這也促使城市發(fā)展面臨越來越多的需求和挑戰(zhàn)。在數(shù)字時代的背景下，數(shù)字技術成為城市發(fā)展的重要技術工具，數(shù)字化轉型也是城市治理的必然趨勢，能夠滿足城市發(fā)展的多重需求。城市自身的發(fā)展需求也是制定城市數(shù)字治理方案時不可忽略的重要因素，因為只有充分考慮城市的實際情況，才能夠制定出更加貼近實際、更具可行性的城市數(shù)字治理方案。

城市發(fā)展需求會對政府在城市數(shù)字治理中的注意力產(chǎn)生一定的影響。對北京、上海、廣州、杭州這樣的經(jīng)濟發(fā)達、規(guī)模巨大的城市而言，它們的經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)走在全國前列，各種基礎設施建設也比較完善，城市建設主要需求已經(jīng)不僅僅是基于經(jīng)濟和基礎設施的發(fā)展，因此會將注意力更多放在人民幸福生活等方面。例如上海在“十四五”規(guī)劃中指出，在“十三五”期間，上海這所超大城市建設和管理水平得到了明顯提高，各類城市基礎設施也取得了卓越成就，政務服務“一網(wǎng)通辦”和城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”從無到有，城市現(xiàn)代化水平得到了極大提升。在“十四五”期間需要把握新時機，到2035 年將上?；窘ǔ删哂袊H影響力的社會主義現(xiàn)代化大都市，在教育、醫(yī)療養(yǎng)老等公共服務領域不斷發(fā)力。基于這樣的城市發(fā)展需求，上海市在規(guī)劃十四五期間城市數(shù)字治理建設方案時明確提出了全面推動城市數(shù)字化轉型，以“打造具有世界影響力的國際數(shù)字之都”為目標，并且從數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字生活、數(shù)字政府、智慧城市等多維度對城市數(shù)字治理做出了詳細規(guī)劃。而對經(jīng)濟欠發(fā)達的城市而言，在數(shù)字經(jīng)濟和基礎設施建設上還有較大的發(fā)展空間，當前階段政府還需要將更多的注意力投放到發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟和基礎設施建設上。例如，拉薩市明確提出在“十四五”期間要繼續(xù)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，以拉薩為中心打造自治區(qū)內(nèi)經(jīng)濟圈，經(jīng)濟發(fā)展是“十四五”期間拉薩市的重中之重?；诖顺鞘邪l(fā)展核心需求，拉薩市在“十四五”期間的城市數(shù)字治理規(guī)劃著重在于發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟和完善數(shù)字基礎設施建設。

經(jīng)濟偏好屬性。各地政府對發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟投入了大量的注意力，遠遠超出了其他領域，這說明地方政府在城市數(shù)字治理規(guī)劃中也存在明顯的經(jīng)濟偏好屬性。經(jīng)濟理性下，政府會根據(jù)實際情況對成本和收益進行一定的衡量并作出利益最大化的決策。在經(jīng)濟偏好屬性下，地方政府大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟所取得的成績更容易被看見，使得地方政府更加注重發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，而其他成績產(chǎn)出周期較長，數(shù)字社會數(shù)字生態(tài)營造就會被適度的弱化。在經(jīng)濟欠發(fā)達的西北地區(qū)和東北地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展是首要工作，也是更容易被看見的政治績效，因此這些地方的政府將更多的注意力放在了數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展上。但是對于東部沿海經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，政府能夠將更多的精力投放到數(shù)字政府、智慧城市建設、構建數(shù)字生態(tài)等方面。

政府間競爭學習。在城市數(shù)字治理中，各地政府除了會向上看齊，響應中央的號召展開城市數(shù)字治理規(guī)劃之外，還會“左右看齊”，觀摩周圍地方政府的做法，進行一定的借鑒、學習。例如，杭州在全國聞名的城市大腦建設，從2016 年杭州首創(chuàng)“城市大腦”至今，城市大腦幫助杭州探索城市數(shù)字化建設的步伐不斷加快，更是得到了中央政府的高度表揚和認可，成為中國城市數(shù)字治理的重要樣板。2020 年3 月，習近平總書記在杭州城市大腦運營智慧中心調(diào)研時表示了對杭州城市大腦的認同，并希望杭州能夠在建設城市大腦方面繼續(xù)創(chuàng)新和探索，為全國城市數(shù)字化轉型提供可推廣的經(jīng)驗[14]。逐漸地有更多的城市將城市大腦建設作為城市數(shù)字化轉型的重要手段之一。在本文研究的31 份“十四五”規(guī)劃中，城市大腦一詞共出現(xiàn)了40 余次，其中半數(shù)的城市都將建設城市大腦寫入了城市數(shù)字治理規(guī)劃中。例如成都提出要“構建以‘城市大腦’為智能中樞的城市智慧化應用體系”，武漢計劃“建設數(shù)據(jù)、應用支撐、人工智能、區(qū)塊鏈等4 個城市大腦中樞平臺，打造感知、聯(lián)結、計算、運用‘四位一體’的城市大腦”。

橫向對齊除了體現(xiàn)在學習先進經(jīng)驗上，在空間距離更近、經(jīng)濟社會發(fā)展情況更加相似的城市之間往往更容易發(fā)生。在分析政府注意力指向發(fā)現(xiàn)，鄰近經(jīng)濟區(qū)政府在城市數(shù)字治理中的注意力指向具有高度一致性。屬于西北地區(qū)的烏魯木齊市、銀川市、西寧市、拉薩市，在“十四五”規(guī)劃中都著重對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展進行了規(guī)劃和安排，以“發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟”為支撐撬動城市數(shù)字治理發(fā)展。

總的來說，如圖2 所示，城市數(shù)字治理中政府注意力分配受到了剛性和柔性兩方面因素的共同影響。首先是來自中央的“建設數(shù)字中國”戰(zhàn)略目標決定了各地政府在城市數(shù)字治理中必須投入注意力，開展城市數(shù)字治理工作。而城市內(nèi)部的發(fā)展需求、政府的經(jīng)濟偏好屬性和政府間的競爭學習都對政府在城市數(shù)字治理的注意力指向產(chǎn)生了影響，共同作用下促使政府出臺了最終的城市數(shù)字治理方案。

圖2 城市數(shù)字治理政府注意力分配邏輯

（二）困境

1.被動分配：縱向壓力下的城市數(shù)字治理

從對31 市的“十四五”規(guī)劃的分析來看，地方政府對于城市數(shù)字治理的注意力分配大多還是縱向壓力下的被動分配，即中央政府提出了“發(fā)展數(shù)字中國”的戰(zhàn)略，各地方政府紛紛采取行動，規(guī)劃城市數(shù)字治理以回應中央政府的要求。這種縱向壓力下的注意力強制分配，在短時間內(nèi)具有響應快、行動到位的優(yōu)勢，但長期看存在可持續(xù)性差、忽視各地實際情況的弊端。中央政府的縱向壓力的確可以推動城市數(shù)字治理在短時間內(nèi)在各地快速推行，助力數(shù)字中國戰(zhàn)略目標達成。但僅依靠中央政府的倡導，忽視自下而上的動力，很難從根本上激發(fā)各地政府對城市數(shù)字治理長期堅持的動力，也容易導致城市數(shù)字治理規(guī)劃脫離實際需求，成為虛無縹緲的“空中樓閣”。

2.注意偏差：指向不合理的城市數(shù)字治理

從對31 市“十四五”規(guī)劃中城市數(shù)字治理內(nèi)容的分析看，注意力投入前兩名的分別是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、新型基礎設施，二者編碼節(jié)點占比分別為31.83%、21.89%，占據(jù)了一半以上的政府注意力。注意力投入后三名的是營造數(shù)字生態(tài)、新型智慧城市、特色數(shù)字城市，編碼節(jié)點占比分別為11.2%、6.64%、1.16%。當然，在注意力資源一定的情況下，政府會基于現(xiàn)實作出一定的判斷，在注意力的投入上有所偏重。但是，從整體去觀察個別城市，仍發(fā)現(xiàn)還有很多地方政府在城市數(shù)字治理中的注意力分配存在明顯失衡、不符合實際的情況。導致城市內(nèi)部失衡的原因在于囿于上級的壓力和橫向間政府的競爭，很多地方政府存在盲目跟風的現(xiàn)象。

在當代中國城市建設中，“千城一面”現(xiàn)象一直被詬病，人們越來越感受到城市特色消失，城市“可識別性”也在逐漸消失。本研究在進行編碼解析時發(fā)現(xiàn)，在31 市的“十四五”規(guī)劃中，對城市數(shù)字治理也存在“千城一面”的現(xiàn)象，簡單來說大家都能關注到發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、新型基礎設施、建設數(shù)字政府、構建數(shù)字政府等領域對城市數(shù)字治理的推動作用，也紛紛從這些角度出發(fā)對城市數(shù)字治理給出自己的規(guī)劃和發(fā)展建議，但卻存在忽視自身特色的情況。 在中央的“十四五”規(guī)劃中，明確提出了要“營造良好的數(shù)字生態(tài)”，通過構建統(tǒng)一的數(shù)字規(guī)則體系，完善相應的法規(guī)制度，搭建一個開放、健康、安全的數(shù)字生態(tài)環(huán)境，對城市數(shù)字治理具有重要的作用。但是在本文選取的31 個城市樣本中，個別城市的“十四五”規(guī)劃中未識別到與數(shù)字生態(tài)相關的編碼，可見其從政策規(guī)劃上并未意識到數(shù)字生態(tài)的重要性。

五、優(yōu)化城市數(shù)字治理中政府注意力分配的對策建議

（一）明確動因：堅定不移推動城市數(shù)字治理

近年來中央多次明確提出了建設“數(shù)字中國”的發(fā)展戰(zhàn)略，彰顯出了黨和國家順應時代，堅持推動國家治理數(shù)字化轉型的決心。在未來相當長的一段時間內(nèi)，數(shù)字中國建設應該成為政府工作的重中之重。城市作為社會生活和經(jīng)濟發(fā)展的中心，城市治理的數(shù)字化轉型對數(shù)字中國來說具有重要意義，因此我國城市治理數(shù)字化轉型也將是政府未來需要關注的內(nèi)容。中央導向下的城市數(shù)字治理，政府的注意力投放策略主要在兩方面：首先需要明確城市數(shù)字治理的必要性，不斷加強對其的注意力投入強度；其次，可以適當參考中央政府關于城市數(shù)字治理的規(guī)劃內(nèi)容，根據(jù)實際情況將中央的目標和規(guī)劃拆解到各地，為城市數(shù)字治理的注意力指向分配提供參考。

城市發(fā)展需求是城市數(shù)字治理規(guī)劃的重要基礎。因此地方政府在制定城市數(shù)字治理規(guī)劃時應該從傳統(tǒng)的“供給導向”轉為“需求導向”。這就要求政府在城市數(shù)字治理過程中不僅僅是承接來自上級政府的要求和借鑒學習鄰近城市的做法，而是要深度調(diào)研本地的情況，識別自己城市發(fā)展的真實需求，以需求為導向制定更加精準的城市數(shù)字治理規(guī)劃。減少在不必要的領域投入過度的注意力而造成政策資源的浪費，使政策成為民之所向，同時也有利于提高政策績效。

（二）優(yōu)化結構：合理搭建城市數(shù)字治理方案

城市數(shù)字治理過程始終需要遵守以“人為中心”的核心價值，數(shù)字技術只是一種工具、手段，促進城市發(fā)展?jié)M足人們的美好生活向往才是城市數(shù)字治理的終極目標。因此，在未來城市數(shù)字治理過程中，政府一方面需要不斷推動數(shù)字技術的發(fā)展，為城市數(shù)字治理提供更好的技術工具；另一方面，政府注意力應該逐步向價值理性傾斜，更加關注城市數(shù)字治理過程中人的需求，包括但不限于技術賦能政務服務更高效、豐富數(shù)字生活場景讓人的生活更便捷、關注數(shù)字弱勢的權益問題等方面。

本研究認為政府在城市數(shù)字治理中的注意力分配需要基于城市現(xiàn)實發(fā)展需求，具備高度靈活性和持續(xù)發(fā)展性。首先，基于城市需要，政府當下的行為應該是要對城市發(fā)展現(xiàn)實需要做出回應，而不是“別人做什么就做什么”的一味模仿。其次，高度靈活性和持續(xù)發(fā)展性是指政府需要意識到事務是一個不斷發(fā)展變化的過程，城市數(shù)字治理亦是如此，因此，需要根據(jù)發(fā)展實際適當變化的調(diào)整注意力分配，例如在經(jīng)濟水平欠佳、數(shù)字城市建設初期可以適當多關注基礎設施和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，為城市數(shù)字治理奠定良好的技術和經(jīng)濟基礎。再次，到了數(shù)字城市建設中期，逐步由工具理性向價值理性轉變，更多關注數(shù)字政府、數(shù)字生活、智慧城市的建設，合理營造數(shù)字生態(tài)。最后，數(shù)字城市建設的高級階段，政府應該致力于將城市打造成一個滿足人民美好生活向往的、國際領先的數(shù)字城市。