改進(jìn)縣級鄉(xiāng)村振興審計(jì)效果研究
——以X縣2020年扶貧審計(jì)為例

樊正魁 桂三勇

華東交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

“天下順治在民富，天下和靜在民樂?！?021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅(jiān)表彰大會上宣告脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，我國完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)，創(chuàng)造了又一個(gè)彪炳史冊的奇跡。“勝非其難也，持之者其難也”，為了鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，讓脫貧基礎(chǔ)更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù)，同鄉(xiāng)村振興有效銜接，國家審計(jì)作為第三方進(jìn)入，通過審計(jì)監(jiān)督落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一、鄉(xiāng)村振興與X縣情況介紹

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

2017年10月18日在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。報(bào)告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年9月，審計(jì)署印發(fā)了《關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的意見》，鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作在該指導(dǎo)下有序展開。2022年10月16日在黨的二十大報(bào)告中再次提到全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作，在此背景下，加強(qiáng)并完善鄉(xiāng)村振興審計(jì)工作刻不容緩，應(yīng)通過審計(jì)監(jiān)督有效落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（二）X縣情況介紹

X縣在1994年被確定為農(nóng)村貧困縣，2002年被確定為第一批“國家精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)工作重點(diǎn)地區(qū)”之一，2011年被確定為國家級特別貧困地區(qū)。

自2013年我國首次提出了精確扶貧以來，X縣一直貫徹以習(xí)近平總書記為主導(dǎo)的方針，落實(shí)黨的十九大精神，努力推進(jìn)政府扶貧工作的進(jìn)程，落實(shí)總書記在視察江西時(shí)提出的要求，堅(jiān)定不移地發(fā)起精準(zhǔn)扶貧形式“傾斜到一邊”，全面落實(shí)“春季整改、夏季提升、秋冬鞏固”的三大攻勢，通過各方努力，全縣133個(gè)貧困村全部脫貧，取得了脫貧攻堅(jiān)的全面勝利。

二、X縣扶貧審計(jì)的開展過程

（一）審計(jì)準(zhǔn)備階段

2020年J市政府積極響應(yīng)脫貧攻堅(jiān)全面勝利的號召，出臺諸多政策，同時(shí)為了加強(qiáng)對各項(xiàng)政策實(shí)施情況的監(jiān)督，督促市審計(jì)局扶貧審計(jì)工作的開展，2020年4月J市審計(jì)局委托X縣審計(jì)局對2019年X縣扶貧工作情況進(jìn)行審計(jì)。

X縣審計(jì)局接受委托并召開黨組織成員會議，籌備該審計(jì)工作的開展，經(jīng)討論X縣審計(jì)局決定派出6人組成審計(jì)組實(shí)施該項(xiàng)審計(jì)工作。

X縣審計(jì)局了解了X縣近年扶貧領(lǐng)域情況。X縣2019年末戶籍人口超88萬人，同年X縣共投入扶貧資金13.39億元，共涉及6000多個(gè)扶貧項(xiàng)目。2019年實(shí)際脫貧人口2.3萬人，16個(gè)貧困村全部脫貧摘帽。

針對X縣2019年扶貧情況，審計(jì)組決定此次審計(jì)扶貧資金3.74億元，涉及1500多個(gè)項(xiàng)目，11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)55個(gè)村，入戶調(diào)查農(nóng)戶500戶，抽查的扶貧項(xiàng)目數(shù)、資金約占總資金的25%。

（二）審計(jì)實(shí)施階段

在本次扶貧審計(jì)中，特別關(guān)注扶貧資金的使用情況。在扶貧審計(jì)中“兩不愁、三保障”是檢驗(yàn)脫貧的標(biāo)準(zhǔn)之一，五保戶、低保戶發(fā)放的補(bǔ)助資金是重點(diǎn)關(guān)注對象。據(jù)此，審計(jì)重點(diǎn)查找了給五保戶、低保戶等老弱病殘發(fā)放的各項(xiàng)補(bǔ)助。

在走訪某敬老院時(shí)，審計(jì)組發(fā)現(xiàn)部分老人的“一卡通”并未在其處。審計(jì)組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)敬老院院長朱某有收繳老人的“一卡通”并侵吞補(bǔ)助資金的嫌疑，于是對朱某展開調(diào)查。該事件的審計(jì)工作異常復(fù)雜。第一，事件本身涉嫌侵犯人民利益；第二人員關(guān)系復(fù)雜，涉及眾多老人，且朱某關(guān)系網(wǎng)復(fù)雜；第三該事件可能存在更深層的利益關(guān)系。為此審計(jì)組高度重視并召開會議，通過討論審計(jì)組決定對該事件一查到底，開展更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查工作，通過各方取證發(fā)現(xiàn)朱某自己可能截留了七萬元左右，在此基礎(chǔ)上還發(fā)現(xiàn)朱某隨意將補(bǔ)助發(fā)放給親屬，涉嫌金額達(dá)三萬余元，涉嫌金額共十萬元左右。至此，朱某利用職務(wù)之便侵吞老人扶貧補(bǔ)助、違規(guī)發(fā)放補(bǔ)助金的情況浮出水面。審計(jì)人員及時(shí)將該情況向局里領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，局領(lǐng)導(dǎo)高度重視，向上級部門反映情況后及時(shí)辦理移送。在移送紀(jì)委監(jiān)委后，紀(jì)委監(jiān)委經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)朱某還存在其他違紀(jì)違規(guī)情況。

（三）審計(jì)報(bào)告階段

審計(jì)組經(jīng)過兩個(gè)多月的努力，順利完成審計(jì)工作并出具以下審計(jì)報(bào)告。

1.扶貧政策措施落實(shí)方面存在的問題

在扶貧政策措施落實(shí)方面存在的主要問題有兩個(gè)，一是新農(nóng)村建設(shè)獎補(bǔ)政策落實(shí)不到位；二是扶貧對象信息不精準(zhǔn)，存在已經(jīng)去世的扶貧對象“一卡通”仍被家屬使用，扶貧對象的身份證錄入信息存在錯誤等問題。

2.扶貧資金管理中的違規(guī)問題

在扶貧資金管理方面存在的主要問題有四個(gè)，一是虛報(bào)工程結(jié)算量；二是擠占挪用扶貧資金，用于繳納干部養(yǎng)老保險(xiǎn)及社保費(fèi)、住房公積金等日常經(jīng)費(fèi)開支。三是工程結(jié)算報(bào)賬資料不實(shí)；四是扶貧資金賬存在賬表、賬實(shí)不符；五是會計(jì)記賬錯誤。

3.扶貧資金項(xiàng)目績效方面的問題

在扶貧資金項(xiàng)目績效方面存在的主要問題有兩個(gè)，一是危房改造績效不佳，改造完成的民房存在主臥墻體有裂痕，墻面滲水嚴(yán)重，未達(dá)到危房維修的績效目標(biāo)；二是公路硬化質(zhì)量較差，抽查的公路普遍存在開裂、斷裂的情況。

三、審計(jì)過程發(fā)現(xiàn)的問題與不足

（一）審計(jì)范圍廣、內(nèi)容多、難度大

經(jīng)本次審計(jì)工作發(fā)現(xiàn)X縣的扶貧審計(jì)工作非常艱巨，36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及貧困人口2.7萬多人，貧困村16個(gè)。同時(shí) “兩不愁、三保障”覆蓋范圍廣，涉及到發(fā)展、教育、生態(tài)等多方面的工作。隨著“二十大”的召開，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作已成為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重中之重，針對村莊規(guī)劃布局、宜居環(huán)境整治、發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)等內(nèi)容，審計(jì)組開展工作時(shí)，各種隱藏問題層出不窮，審計(jì)范圍廣、內(nèi)容多、難度大，審計(jì)壓力只增不減。

（二）審計(jì)監(jiān)管力量不足

一是基層審計(jì)機(jī)關(guān)力量有限，本次審計(jì)工作范圍廣、任務(wù)重，而X縣審計(jì)局派出的審計(jì)人員只有6名，在開展審計(jì)工作時(shí)，雖然能發(fā)現(xiàn)部分有代表性的問題，但仍有許多問題難以顧及，侵犯人民利益的案件依舊可能存在。審計(jì)力量不足也將是后續(xù)鄉(xiāng)村振興審計(jì)的一大難題。

二是實(shí)行審計(jì)的機(jī)構(gòu)單一。在往年的扶貧審計(jì)工作中主要由政府審計(jì)機(jī)構(gòu)牽頭，內(nèi)部審計(jì)和社會審計(jì)介入很少[1]。但通過本次審計(jì)不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)縣的扶貧情況極具復(fù)雜性，內(nèi)容雜、資金量大；且扶貧審計(jì)工作進(jìn)行的時(shí)間較長，僅靠政府力量進(jìn)行監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。況且政府審計(jì)力量的介入具有滯后性，只能對各項(xiàng)資金使用完成后的狀態(tài)進(jìn)行審計(jì)，此時(shí)內(nèi)部審計(jì)就顯得尤為重要。大部分扶貧審計(jì)報(bào)告均不會及時(shí)向公眾公示，這又導(dǎo)致審計(jì)整改過程缺少 公眾輿論力量的監(jiān)督。

（三）審計(jì)情況復(fù)雜、利益交錯

在本次審計(jì)中，敬老院院長關(guān)系網(wǎng)較為復(fù)雜，在對其進(jìn)行深入調(diào)查后，甚至?xí)龈蟮睦骀?，出現(xiàn)更多審計(jì)困難。審計(jì)情況的復(fù)雜性主要存在于兩方面。

一方面，如上述敬老院院長的情況，被審計(jì)、被調(diào)查的對象在當(dāng)?shù)仃P(guān)系網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜，甚至涉事人員本身就擔(dān)任重要政府職位，審計(jì)人員在對當(dāng)事人進(jìn)行審計(jì)時(shí)比審計(jì)政策落實(shí)、資金使用以及績效等這些情況時(shí)更加復(fù)雜與難以抉擇。

另一方面，審計(jì)人員自身存在政治站位不夠高，甚至腐敗問題?！胺卜ㄊ抡撸俪植豢梢圆徽?，某鎮(zhèn)存在違規(guī)套取工程款的現(xiàn)象，但是在審計(jì)初期檢查發(fā)現(xiàn)該工程各項(xiàng)手續(xù)齊全。在審計(jì)過程中，審計(jì)情況的復(fù)雜程度、利益關(guān)系的錯亂也是對審計(jì)人員的考驗(yàn)。身為審計(jì)工作者，在鄉(xiāng)村振興審計(jì)中可能會遇到更多損害人民利益的情況，應(yīng)加強(qiáng)自身職業(yè)道德素養(yǎng)，在面對各項(xiàng)狀況時(shí)能保持“初心”。

（四）審計(jì)內(nèi)涵單一

本次審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)的問題多數(shù)是扶貧資金問題，一方面農(nóng)村扶貧中本就存在此類問題。另一方面審計(jì)人員往往將扶貧資金視為重點(diǎn)，導(dǎo)致審計(jì)內(nèi)涵單一。在筆者看來，無論是過去的扶貧審計(jì)還是往后的鄉(xiāng)村振興審計(jì)，資金的審計(jì)是重點(diǎn)，績效是重中之重。農(nóng)村要發(fā)展，仍需增強(qiáng)“造血能力”。審計(jì)關(guān)注這些方面是為了促進(jìn)村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，讓農(nóng)村真正做到 “自給自足”。在我國，將資金作為審計(jì)重點(diǎn)是普遍現(xiàn)象，卻往往忽視資金效益的使用情況。雖然審計(jì)署多次組織對扶貧政策落實(shí)、金融貸款、“一卡通”等項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，但歸根究底還是針對扶貧資金的審計(jì)，績效審計(jì)仍未成為扶貧審計(jì)的重點(diǎn)。此外，起著根本性作用的制度審計(jì)也被忽視，而制度的科學(xué)與合理是鄉(xiāng)村治理的重要保障，因此往年單一的扶貧審計(jì)模式尚未達(dá)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求[2]。

四、完善鄉(xiāng)村振興審計(jì)的對策

（一）增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督力量

扶貧審計(jì)主體主要是政府審計(jì)部門，其他主體的力量相對欠缺。這主要是由以下幾點(diǎn)原因造成的。一是扶貧審計(jì)涉及的多是政府部門、政策制度等，其政治性強(qiáng)、涉及部門廣，這部分審計(jì)工作只能由政府審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施。二是扶貧資金的來處均為政府機(jī)關(guān)，如X縣扶貧審計(jì)投入的配套資金13億元中，3億多來自中央，5億多來自省財(cái)政，1億多來自市縣財(cái)政，這些均屬于專項(xiàng)資金，其下?lián)芄芾砹鞒绦枰?jīng)過多級政府部門。在這一過程中，一部分扶貧資金會直接以補(bǔ)貼的形式轉(zhuǎn)入貧困戶的“一卡通”賬戶，超出了社會審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的范圍。

然而，扶貧審計(jì)工作的范圍廣、內(nèi)容多，任務(wù)量大，且政府審計(jì)力量十分有限，僅依靠政府審計(jì)力量難以對扶貧資金、扶貧政策落實(shí)等情況進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)主體多元化是必然趨勢。具體而言，一是借鑒工程項(xiàng)目審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，引入社會審計(jì)力量。例如審計(jì)局在審計(jì)一般的小工程項(xiàng)目時(shí)，審計(jì)局會委托某某造價(jià)咨詢有限公司對該項(xiàng)目造價(jià)進(jìn)行審核。鄉(xiāng)村振興審計(jì)可以借鑒并且在此基礎(chǔ)上改進(jìn)，審計(jì)局派審計(jì)組進(jìn)行鄉(xiāng)村振興情況審計(jì)，可以通過政府審計(jì)人員帶隊(duì)為主，社會審計(jì)人員參與為輔的方式進(jìn)行。如本次X縣扶貧審計(jì)，可派遣四位政府審計(jì)人員，對外招募6名社會審計(jì)人員，組成共計(jì)10人的審計(jì)小組。審計(jì)力量翻一倍，審計(jì)范圍便可隨之?dāng)U大，而非僅限于抽取25%，相應(yīng)的審計(jì)工作也可做得更為細(xì)致。二是增加社會輿論等公眾力量的監(jiān)督。除經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、固定資產(chǎn)投資審計(jì)等不能向公眾公布的審計(jì)報(bào)告以外，關(guān)于民生建設(shè)的審計(jì)報(bào)告可進(jìn)行公布。公眾的主體龐大、傳播速度快、傳播范圍廣，依靠社會公眾力量，不僅對審計(jì)報(bào)告的完善具有促進(jìn)作用，而且對審計(jì)人員也能起到監(jiān)督作用。

（二）提高審計(jì)人員職業(yè)道德及素養(yǎng)

政府審計(jì)是一種依法獨(dú)立進(jìn)行的監(jiān)督活動，要求審計(jì)人員必須依據(jù)規(guī)范并且保持較高的獨(dú)立性，并以客觀和公正的態(tài)度，實(shí)事求是地反映被審計(jì)單位的問題，發(fā)表審計(jì)意見，呈報(bào)并發(fā)布審計(jì)報(bào)告[3]。這種獨(dú)立性、客觀公正性以及實(shí)事求是的態(tài)度是政府審計(jì)的關(guān)鍵。在面對審計(jì)過程中錯綜復(fù)雜的關(guān)系與各式各樣的威逼利誘，政府審計(jì)人員應(yīng)該保持“初心”，堅(jiān)定不移地完成審計(jì)任務(wù)，在平時(shí)政府審計(jì)人員應(yīng)該提高政治站位，以政府審計(jì)的職業(yè)道德規(guī)范約束自己，始終牢記“使命”。正如習(xí)近平總書記所言：全黨同志要永葆自我革命精神。政府審計(jì)人員作為公職人員，同樣應(yīng)時(shí)刻保持“自我革命”的意識，提高自身警覺性。在本次審計(jì)中，審計(jì)組面對敬老院院長特殊的情況，能夠做到正確抉擇，敢于與違反國家規(guī)定的人斗爭。審計(jì)人員應(yīng)做到不論面對的情況復(fù)雜與否，從一而終地保持自身職業(yè)道德規(guī)范。同時(shí)，審計(jì)人員也借助社會力量加強(qiáng)對自我的監(jiān)督管理。當(dāng)然審計(jì)人員的職業(yè)道德規(guī)范包括但不限于職業(yè)品德，還有職業(yè)紀(jì)律、職業(yè)勝任能力及職業(yè)責(zé)任，在保持“初心”的基礎(chǔ)上，應(yīng)努力學(xué)習(xí)審計(jì)相關(guān)理論知識，在理論與實(shí)際結(jié)合的審計(jì)過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高自身審計(jì)素養(yǎng)和水平。

（三）制定長遠(yuǎn)的審計(jì)目標(biāo)

一是改變審計(jì)傳統(tǒng)觀念。以往扶貧審計(jì)多數(shù)情況下將資金作為審計(jì)工作的重點(diǎn)關(guān)注點(diǎn)，主要對貧困地區(qū)基礎(chǔ)保障落實(shí)情況，建檔立卡貧困戶增減變動情況是否符合實(shí)際，鞏固扶貧成果等進(jìn)行審計(jì)，對于政策的落實(shí)、扶貧情況績效的監(jiān)督管理較弱，關(guān)注增加農(nóng)村“活力”方面有所欠缺。事實(shí)上，審計(jì)工作人員不應(yīng)只看到兩個(gè)“數(shù)字”，更要有“大局意識”，進(jìn)行鄉(xiāng)村振興審計(jì)時(shí)更多應(yīng)關(guān)注鄉(xiāng)村的“活力”，要知道為農(nóng)村“輸血”很重要，但更重要的是通過審計(jì)強(qiáng)化促進(jìn)農(nóng)村的“造血”能力。在開展審計(jì)工作時(shí)要將目標(biāo)長遠(yuǎn)化，審計(jì)目標(biāo)需要緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，聚焦農(nóng)村“三農(nóng)”建設(shè)、鄉(xiāng)村文化改善、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保障和鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域，通過審計(jì)促進(jìn)農(nóng)村“造血”功能良性循環(huán)。二是審計(jì)介入的時(shí)間可以更加合理規(guī)范化，將審計(jì)工作開展的時(shí)間提前，在進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)就進(jìn)入，而非等到集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)生產(chǎn)幾年后發(fā)現(xiàn)問題才介入。如審計(jì)人員可以對鄉(xiāng)村振興時(shí)間進(jìn)行突擊審計(jì)或者是年中審計(jì)，而非統(tǒng)一到年末進(jìn)行或者是幾年才進(jìn)行一次審計(jì)。再者有關(guān)部門強(qiáng)化跟蹤審計(jì)。隨著形勢的發(fā)展，跟蹤審計(jì)已成為一種熱門的、有效的審計(jì)方式，但是在縣級審計(jì)中卻很少真正用到這一審計(jì)方式[4]。原因之一是審計(jì)人員數(shù)量的不足，其次是縣級審計(jì)人員對于跟蹤審計(jì)的認(rèn)識不足。因此，縣級鄉(xiāng)村振興審計(jì)時(shí)可以加入跟蹤審計(jì)這一方式，在人數(shù)充足且有社會審計(jì)力量協(xié)助的情況下，這對于提高審計(jì)效率具有重要促進(jìn)作用。

結(jié)語

盡管脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已取得全面勝利，但農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興卻依舊任重道遠(yuǎn)。審計(jì)人員應(yīng)在審計(jì)過程不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過典型案例分析鄉(xiāng)村審計(jì)的有效措施，讓鄉(xiāng)村審計(jì)為鄉(xiāng)村留住“活力”。