論公共財政在社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的職責(zé)

馬溧 山西省運城市平陸縣財政局

引言

所謂社會養(yǎng)老服務(wù)體系是一項全方位、多層次的服務(wù)機制，其指的是老年人在晚年生活中能夠得到包括家庭、社會以及政府、國家等等在內(nèi)的多層面服務(wù)支持的全方位系統(tǒng)。其中家庭方面為老年人所打造的良好的生活條件、生活環(huán)境以及生活設(shè)施固然重要，但社會、國家層面在制度、機構(gòu)、政策等方面大力支持同樣不容忽視。財政支持更是社會養(yǎng)老問題解決、有效應(yīng)對社會老齡化問題的關(guān)鍵。因此明晰財政支持在社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的職責(zé)并充分發(fā)揮其作用，對于進一步加強社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)具有重要意義。

一、公共財政

（一）財政

財政的主體只能是國家，或者說是政府。相關(guān)部門憑借著其獨有的地位，應(yīng)充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用，根據(jù)社會實際情況，公正合理籌措并且分配社會資源，實現(xiàn)資源合理分配與價值的最大化。財政與社會經(jīng)濟有著十分緊密的聯(lián)系，社會經(jīng)濟的發(fā)展離不開財政的支持。因此，我國要實現(xiàn)社會經(jīng)濟的健康發(fā)展就要求政府始終作為財政這一活動的主體。而財政的目的則在于整合社會資源，用于滿足全社會共同需求，如國防、外交、科教文衛(wèi)事業(yè)等一系列關(guān)乎社會穩(wěn)定、安全秩序的重要內(nèi)容。這自然也就要求我國必須將財政建立在法治的基礎(chǔ)之上，這就是財政的基礎(chǔ)。財政與社會經(jīng)濟的緊密關(guān)系便決定了財政支出活動不能任意而為。所謂無規(guī)矩不成方圓，因此必須要有客觀公正且具有權(quán)威的法律制度對財政活動予以必要的約束。財政的基本特征又決定了財政具有資源分配、收入分配、調(diào)控經(jīng)濟以及監(jiān)督管理的職能，是保障社會公平的重要支撐。

（二）公共財政支出

公共財政既屬于經(jīng)濟范疇，又屬于政治領(lǐng)域。公共財政制度是國家機器正常運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)保證，是國家政府行政治理的重要支柱。同時，公共財政制度也是國家經(jīng)濟管理制度和政府所承擔(dān)任務(wù)的重要基石，貫徹于國家經(jīng)濟、政治生活等各個方面。公共財政的分配實質(zhì)上是以國家為基礎(chǔ)的社會主義稅收體制的分配關(guān)系。而公共財政支出又稱為政府支出或公共支出，處于公共財政收入分配的第二步。它是由政府按照特定的方法和途徑對公共財政收入分配的第一階段聚集的國家財政收入和社會產(chǎn)品有計劃的合理分配。公共財政支出的作用、范疇和構(gòu)成，反映著政府對公共財政資金的分配、使用和管理的過程。公共財政支出的主要作用是保障政府部門正常運轉(zhuǎn)和政府執(zhí)行社會職能，如義務(wù)教育、社會福利、社會保障、生態(tài)保護等。

二、社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀

（一）養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國養(yǎng)老服務(wù)體系是在福利多元主義思想的基礎(chǔ)上，以兜底性養(yǎng)老服務(wù)模式、基本養(yǎng)老服務(wù)模式以及高層次的養(yǎng)老服務(wù)模式共同建構(gòu)而成。

其中，兜底性的養(yǎng)老服務(wù)模式取得了積極的進展。這一發(fā)展模式強調(diào)的是充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，在政府的大力支持下，將集中供養(yǎng)作為主要的發(fā)展模式，為特別困難的老年群體提供兜底性的服務(wù)，為其提供必要的生活保障。

我國的基本養(yǎng)老服務(wù)模式持續(xù)發(fā)展。所謂基本養(yǎng)老服務(wù)模式就是由政府提供適當(dāng)?shù)难a貼，而以市場和相關(guān)社會組織為關(guān)鍵主體，為老年人提供基本的養(yǎng)老服務(wù)。這樣一種具有普惠性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)模式盡管更加強調(diào)社會組織及企業(yè)在養(yǎng)老服務(wù)保障過程中的重要作用，但是政府同樣擔(dān)任著重要角色。通過國家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布的有關(guān)文件可以了解到，在我國，基本養(yǎng)老服務(wù)模式主要包括老年人健康管理和福利補貼兩個方面。全國大多數(shù)地區(qū)為養(yǎng)老服務(wù)提供資金的主要是各地發(fā)改部門、民政部門以及公益基金等組織共同承擔(dān)，而各地財政部門則是為養(yǎng)老服務(wù)體系提供多數(shù)資金的重要主體。地方政府為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)提供的財政支持力度極大地影響著基本養(yǎng)老服務(wù)的實施狀況和實踐質(zhì)量。因此盡管是在以公益組織、企業(yè)為主要力量的基本養(yǎng)老服務(wù)模式中，政府部門的重要作用同樣不容小覷，有力地財政支持是促進社會養(yǎng)老服務(wù)體系積極發(fā)展的重中之重。

高層次的養(yǎng)老服務(wù)模式尚且處于初步發(fā)展階段，其面向的對象主要是高收入老年群體，主要實施方式是由政府進行監(jiān)督，而市場自由競爭。這種具有盈利性質(zhì)的服務(wù)模式?jīng)Q定了相關(guān)服務(wù)的高水準(zhǔn)和高質(zhì)量。其中政府干預(yù)較少，其扮演的主要是監(jiān)督主體這一角色。近些年來高端養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)逐漸得到了相關(guān)政策的支持，而越來越多的企業(yè)，如國企、外資企業(yè)等也相繼加入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)之中，為高層次養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展注入了新鮮的活力。在此基礎(chǔ)上，政府監(jiān)管也逐漸與時俱進，達到了法制化的新階段，制定了更加全面、多元的監(jiān)督制度，以適應(yīng)當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的新業(yè)態(tài)。

（二）養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展障礙

當(dāng)前，養(yǎng)老服務(wù)體系盡管已經(jīng)取得了長足的發(fā)展，但仍不可避免地面臨著一定的問題。各主體間邊界不清，使得彼此之間難以形成良好的互動，無法充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢地位與作用。因而在面臨愈發(fā)多樣化的養(yǎng)老需求時，往往會因各主體無法形成一致的合力而導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)裹足不前，就目前而言，有關(guān)人員需要認(rèn)識到，養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展障礙主要在于以下方面。

第一，政府部門在相關(guān)養(yǎng)老政策方面的界定比較模糊，對于養(yǎng)老服務(wù)所涉及的對象、項目以及資金保障等方面的界定不夠清晰。不同地區(qū)的資金補貼等形式有所不同，在無法形成一個既定財政支持標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各地基本養(yǎng)老服務(wù)體系實踐情況往往良莠不齊。此外，政府對于養(yǎng)老服務(wù)市場的監(jiān)管力度有限，相關(guān)的制度機制尚且不夠成熟，這也就在一定程度上導(dǎo)致了相關(guān)養(yǎng)老政策在落實層面上困難重重，政策難以落地。約束力不足也使得相關(guān)政府部門難以把握各地政策實施的情況，因而進一步的財政支持政策也不易于實施貫徹。而在這樣一種大背景下，市場發(fā)展卻往往過于依賴相關(guān)政策，鈍感過強，相關(guān)單位對于市場實際狀況了解不深，因而供給與實際需求不相符合，供求錯位的現(xiàn)象使得養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展難以滿足社會老齡化背景下老年人供養(yǎng)服務(wù)需求。

第二，多數(shù)社會組織的發(fā)展能力常常受到限制，這是由其陷于的發(fā)展困境所造成的，如資金有限、人力資源不足等問題都在不同程度地制約著社會組織對于養(yǎng)老服務(wù)能力的發(fā)展。社會組織本質(zhì)上是存在于政府部門、企業(yè)單位以及老年人之間的“橋梁”，起著重要的鏈接作用，然而在具體實踐中其真正作用往往難以發(fā)揮出來，更多的還是依靠政府的調(diào)控作用，這就在一定程度上弱化了社會組織的調(diào)節(jié)作用。

三、公共財政與社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

在社會養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建過程中，政府的財政支持顯然起著不可替代的重要作用，無論是兜底性的養(yǎng)老服務(wù)，或是基本、高層次的養(yǎng)老服務(wù)模式，對于政府相關(guān)政策、財政方面的支持都有著很大的依賴性。因此在建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中需要重點注意財政的支持力度，其往往關(guān)系到養(yǎng)老服務(wù)保障的實施狀況。

（一）以公共財政解決社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展障礙

隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟的建立，我國財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化。我國現(xiàn)行國家財政支出按其功能性質(zhì)可以分為國防、外交、義務(wù)教育、社會福利、社會保障、生態(tài)保護等。在2013年十二屆“兩會”上，我國首次提出政府要“過緊日子”。經(jīng)過多年時間的控制，行政管理費用增速得到了一定程度的遏制，但是我國行政管理費用所占比重依然很大。因此優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加快財政支出結(jié)構(gòu)改革，控制行政費用增長，具有重要意義。目前，我國正在全面推進零基預(yù)算改革，改變了自20世紀(jì)80年代以來基數(shù)逐年上漲，只增不減的情況，這在一定程度上能促進降低行政管理費用。我國有關(guān)部門應(yīng)將過緊日子要求落到實處，減少行政費用支出的同時，將財政資金向民生保障建設(shè)方面傾斜，加大對養(yǎng)老保險領(lǐng)域的投入，提高基本養(yǎng)老保險的保障能力。

由前文可知，當(dāng)前社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的障礙主要在于相關(guān)主體之間職責(zé)不清，一是政府相關(guān)政策界定模糊，二是市場方面依賴性強，三是社會組織能力發(fā)揮受限。這些都或多或少地影響著社會養(yǎng)老服務(wù)保障事業(yè)的發(fā)展。針對這些發(fā)展問題，有關(guān)部門若從公共財政方面入手或可有效解決。

首先，有關(guān)部門可嘗試對與社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)的財政政策多加宣傳，從而有效地增強社會公眾對于財政政策的了解，在這個過程中無論是養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)所保障的對象即老年人，或是社會公眾以及有關(guān)社會組織都能夠?qū)φ块T的相關(guān)財政政策有一個深入的了解，從而有序推動養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的積極進步。

其次，有關(guān)部門應(yīng)在社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)有關(guān)的財政活動的實施過程中明確監(jiān)管制度，加大相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)活動監(jiān)管力度，促使相關(guān)部門、組織做好本職工作的同時，為良好社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。無論是政府部門或是社會組織、企業(yè)在進行相關(guān)服務(wù)活動的過程中均會受到來自社會公眾、平行機關(guān)、上層機構(gòu)等的監(jiān)督，因而財政政策的制定、資金的運用、具體實踐活動在一定程度上便會愈加高效，具體養(yǎng)老服務(wù)措施也會盡快落實。

再次，一項政策的制定往往離不開相關(guān)數(shù)據(jù)的收集，財政支出政策亦不例外，因此財政政策的制定同樣需要考慮到社會公眾大多數(shù)的廣泛需求，在采集大量公眾人員意見的基礎(chǔ)上，政府部門對當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)狀況將會有一個更加深入的了解。與此同時有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)實際狀況所制定的財政支持政策將會更加貼合實際，使財政資金能夠運用得當(dāng)，促進養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。

最后，公共財政的支持，也能夠使得養(yǎng)老事業(yè)所涉及的各組織主體充分發(fā)揮自身的作用，有效緩解過往政府部門大包大攬、企事業(yè)單位過分依賴的狀況，使得各社會組織在得到政府部門有效支持的情況下充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，為養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)注入全新的活力。

（二）構(gòu)建財政支持系統(tǒng)以完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系

社會養(yǎng)老服務(wù)體系是一個多層次、多元化的社會經(jīng)濟體系，這要求著財政支持政策的區(qū)別化，因此構(gòu)建一個完善的財政支持系統(tǒng)對于社會養(yǎng)老服務(wù)活動的繼續(xù)有著重要的指導(dǎo)意義。

首先，財政支持系統(tǒng)可有效促進政府和社會資本合作的資金支持模式。優(yōu)化政府財政資金與社會資本在養(yǎng)老服務(wù)體系中的投入比例，既有利于政府財政支出的優(yōu)化，也有利于保障社會資本發(fā)展，拉動社會經(jīng)濟，也為構(gòu)建完善的社會養(yǎng)老服務(wù)體系提供了穩(wěn)定的資金支持。政府可以利用有限的資金推動更大規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)活動項目的開展，而不必在建設(shè)大規(guī)模的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施上投入太大的資金，更有助于財政資金的高效利用。此外政府與社會力量的聯(lián)合，也為市場平穩(wěn)提供了必要的助力，為社會力量的增長提供了保障。

其次，有關(guān)部門需要盡快建立起政府購買服務(wù)制度，從而將政府的投入和社會組織提供的服務(wù)有效地結(jié)合起來，根據(jù)各方責(zé)任與義務(wù)，對相關(guān)服務(wù)的項目、價格、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)等進行合理的界定，從而使得利益各方能夠在一個平等的法律平臺上建立起合作共贏的優(yōu)良關(guān)系。民間資本與社會力量創(chuàng)造的服務(wù)更多地面向市場，而政府則可以通過招標(biāo)等競爭方式，將更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)機構(gòu)引入社會養(yǎng)老服務(wù)體系之中，同時增強社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的競爭意識，從而倒逼社會養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。

再次，有效統(tǒng)籌多方資源是構(gòu)建完善的財政支持系統(tǒng)的必要選擇，即促進公共財政資源、社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險、個人養(yǎng)老資源共同推進。各地政府需要在實地考察本地社會養(yǎng)老服務(wù)活動實際情況的基礎(chǔ)上，明確財政資金投入方向和重點，設(shè)立用于社會養(yǎng)老服務(wù)的專項資金，保障養(yǎng)老服務(wù)活動的順利開展，進而將社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險作為重要的輔助，為養(yǎng)老服務(wù)提供更多的保障，從而提高社會養(yǎng)老服務(wù)整體水平，提升老年人生活幸福感。

最后，財政投入方式的創(chuàng)新顯然也是必要的，當(dāng)前政府對社會養(yǎng)老服務(wù)活動的投入不可謂不大，但社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)仍差強人意。究其原因，或與財政資金利用的有效性、財政分配的透明度、分配程序的合理化程度有著千絲萬縷的聯(lián)系。因此，我國要提高財政資金的有效利用率，確保財政分配的科學(xué)性、公正性是不容忽視的關(guān)鍵一環(huán)。有關(guān)部門可借助網(wǎng)絡(luò)等媒體，接受來自權(quán)威部門以及社會各界的監(jiān)督，加強資金分配的透明度。再者，有關(guān)部門應(yīng)進行充分地調(diào)研，詳細(xì)了解各地養(yǎng)老服務(wù)活動項目的開展情況，仔細(xì)審查資金落實情況，同樣有助于進一步財政補助的重點，并形成具有競爭性的資金分配機制，合理把握公共財政的資金投向。

（三）以財政支持政策優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展路徑

隨著我國改革開放進程的不斷加深，現(xiàn)代公共財政的構(gòu)架基礎(chǔ)也已基本形成。現(xiàn)代公共財政已不僅僅是市場社會主義經(jīng)濟體制的一部分，更是現(xiàn)代國家管理的重要環(huán)節(jié)。這就必然需要現(xiàn)代公共財政在優(yōu)化資源配置、保障社會主義市場經(jīng)濟統(tǒng)一，以及完善社會保障制度等領(lǐng)域方面擔(dān)當(dāng)起新的歷史任務(wù)。公共財政在社會養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建過程中扮演著重要的職責(zé)，發(fā)揮財政部門在社會養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建過程中的重要引領(lǐng)作用是時代與社會實際情況的選擇。政府部門在這個過程中需要在對社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展新狀況有了一個較為深入地了解之后，對相關(guān)財政支持政策予以優(yōu)化，從而構(gòu)建良好的養(yǎng)老服務(wù)體系。

首先，可以加大財政的投入力度。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)需要大量的資金保障，政府部門在協(xié)調(diào)財政支出的過程中要充分考慮到養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)自身所具有的緊迫性和薄弱性，從而予以更大的財政支持力度，這樣才能切實做好“老有所養(yǎng)”這一關(guān)乎民生問題的大事件。

其次，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)這一具體領(lǐng)域內(nèi)，財政支持的機構(gòu)也需要進行必要的優(yōu)化，不同地區(qū)對于政府資金保障的需求各有不同，因此政府部門需要在落實公共財政活動中收集大量相關(guān)信息的基礎(chǔ)上明確各地經(jīng)濟差異并明確各地補助標(biāo)準(zhǔn)，從而使得社會資源得到合理分配，促進利益最大化。

再次，相關(guān)補助方式的優(yōu)化也是十分必要的。不同地區(qū)、組織之間所缺少的資源各有不同，政府部門不能將補助方式固定為資金投入這樣一種單一化的形式，如部分地區(qū)入住門檻過高，這就需要相關(guān)部門多加協(xié)調(diào)，適當(dāng)予以補貼養(yǎng)老機構(gòu)，間接降低收費標(biāo)準(zhǔn)，從而確保更多的老年人能夠“老有所養(yǎng)”。而對不同養(yǎng)老機構(gòu)進行補貼的過程中有關(guān)部門盡可能實地考察其所屬地區(qū)、位置的差異，擴大監(jiān)管力度，實行級差補助。

最后，有必要對財政資金有償使用進行一定的探索，在現(xiàn)實生活中，很多機構(gòu)為了自身利益很容易出現(xiàn)套取資金補助的現(xiàn)象，而這種情況下政府部門若只是一味地予以資金支持只會造成社會資源的浪費，造成惡劣后果。因此有關(guān)部門可以在一些領(lǐng)域探索資金有償使用的制度，提高各機構(gòu)競爭意識，倒推相關(guān)機構(gòu)組織優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的積極性，由此貫徹落實養(yǎng)老事業(yè)的新政策，保障老年人的切身利益。

結(jié)語

總而言之，公共財政活動是一項關(guān)乎民生的大事件，在社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中扮演著重要的角色。因此，在構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中，需要相關(guān)部門把握好公共財政的有關(guān)理念，切實保障財政政策的科學(xué)性、公平性，從而將有關(guān)福利政策落實到養(yǎng)老服務(wù)實踐之中，實現(xiàn)社會資源的合理分配，同時注意加強監(jiān)管力度，切實有效推進養(yǎng)老事業(yè)的進步，解決社會老齡化問題所帶來的老年人贍養(yǎng)問題，進而拉動社會經(jīng)濟發(fā)展。