行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理策略分析

馮莎莎 河南省榮軍服務(wù)中心

引言

當(dāng)前新時代背景下，行政事業(yè)的健康科學(xué)發(fā)展直接關(guān)乎社會的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，所以行政事業(yè)單位一定要采取有效的措施切實開展內(nèi)控管理工作以保障自身發(fā)展的穩(wěn)定性。其中預(yù)算績效管理工作作為行政事業(yè)單位內(nèi)控工作的重點，需要受到行政事業(yè)單位的重視。目前預(yù)算績效管理工作的具體應(yīng)用在行政事業(yè)單位的過程中還存在著諸多困境。針對這一情況，各個行政事業(yè)單位應(yīng)切實從自身的發(fā)展實際出發(fā)，為預(yù)算績效管理提供良好的條件以促使預(yù)算績效管理工作能夠在單位內(nèi)部高效、有序地開展，從而使得行政事業(yè)單位內(nèi)部的控制水平能夠得到切實地提高。

一、全面預(yù)算績效管理的特征

全面預(yù)算績效管理是將先進(jìn)的績效管理理念滲透于預(yù)算工作全程，增強支出實效性。行政事業(yè)單位開展預(yù)算工作前，要做好此工作，加強預(yù)算管理與績效管理融合，優(yōu)勢互補，實現(xiàn)精細(xì)化管控。本文從以下四個方面闡述全面預(yù)算績效管理的特征。

第一，多方主體參加，正確發(fā)揮審計部門、社會群眾、新聞媒體的監(jiān)督作用，得到科學(xué)反饋。行政事業(yè)單位應(yīng)邀請第三方監(jiān)督、評估機構(gòu)，優(yōu)化監(jiān)督、評估結(jié)構(gòu)，提高管理水平，并且要滲透正確的績效管理理念，鼓勵單位、部門積極參與，公開預(yù)算績效管理相關(guān)信息。

第二，預(yù)算績效管理制度與機制日趨完善?？茖W(xué)、規(guī)范的制度能為全面預(yù)算績效管理提供堅實保障。只有在規(guī)章制度的框架下，企業(yè)才能充分發(fā)揮全面預(yù)算績效管理價值。各單位、部門應(yīng)根據(jù)實際情況開展全過程監(jiān)督與評估，將其結(jié)果運用于下一階段工作中，保障預(yù)算績效管理目標(biāo)、執(zhí)行流程更為科學(xué)、合理。同時行政事業(yè)單位也要完善相應(yīng)的配套機制，如第三方咨詢、責(zé)任約束機制等。

第三，全面預(yù)算績效管理具有全過程性，能夠貫穿事前、事中與事后。編制預(yù)算前，行政事業(yè)單位要設(shè)定總目標(biāo)并評估目標(biāo)可行性；執(zhí)行過程中，要監(jiān)督執(zhí)行情況與進(jìn)度；評估時，要對比預(yù)期與結(jié)果，評估支出與效益。

第四，全面預(yù)算績效管理的覆蓋范圍大，資金種類豐富，涵蓋多種資金，并且項目支出縱深發(fā)展，包含運行、政策執(zhí)行等方面的績效管理，能構(gòu)建全覆蓋多領(lǐng)域的績效管理體系。

二、預(yù)算績效管理的現(xiàn)實意義

行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作，主要具有有效支配財政資金、為公共事業(yè)建設(shè)提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)、優(yōu)化政府的資源配置和資金分配體系、提升預(yù)算支出績效等積極作用。在行政事業(yè)單位中全面推行預(yù)算績效管理制度，推動績效評定透明化、信息公開化、建設(shè)系統(tǒng)化，對績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度進(jìn)行統(tǒng)一評價，能夠提升政府的公信力，有利于政府履行自己的職責(zé)，讓工作更加透明化，優(yōu)化公共事業(yè)建設(shè)，切實提升政府效能。預(yù)算績效管理的現(xiàn)實意義具體主要體現(xiàn)在以下三個方面。

1.能夠提升預(yù)算編制執(zhí)行的有效性

預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的前提條件。行政事業(yè)單位通過預(yù)算績效管理可以優(yōu)化預(yù)算編制流程、監(jiān)控績效執(zhí)行過程、實現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)，并且可以及時糾正預(yù)算編制執(zhí)行過程中存在的偏差，從而顯著提升行政事業(yè)單位預(yù)算編制、執(zhí)行等工作的有效性。

2.能夠提升預(yù)算執(zhí)行的可靠性

有關(guān)部門出臺系統(tǒng)化的規(guī)范，對整個預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督內(nèi)容主要包括預(yù)算項目的實際執(zhí)行狀況、資金撥付進(jìn)度、項目執(zhí)行中的財務(wù)管理狀況、項目資金產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益等。這樣可以更好地考核及監(jiān)督預(yù)算資金的收入來源和支出去向，了解預(yù)算執(zhí)行中的偏差和漏洞，保證管理人員能夠及時填補管理疏漏，提高計劃執(zhí)行的可靠性。

3.能夠提升預(yù)算資金的使用效果

預(yù)算績效管理工作，主要是監(jiān)控預(yù)算編制和執(zhí)行的過程，通過監(jiān)控資金使用，提升使用效率和結(jié)果。在預(yù)算編制、審議、執(zhí)行、評價及分析的各個過程中，這一管理模式能使行政事業(yè)單位資金使用變得透明化、公開化，從而有利于提高預(yù)算資金的使用效果。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

（一）行政事業(yè)單位中的內(nèi)控環(huán)境相對薄弱

行政事業(yè)單位在日常發(fā)展的過程中需要營造一個優(yōu)質(zhì)的內(nèi)部控制環(huán)境以使得內(nèi)控管理工作得到切實落實，在這個過程中就要求行政事業(yè)單位相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)負(fù)起建設(shè)和落實內(nèi)部控制制度的責(zé)任，以此促進(jìn)單位良好發(fā)展。然而在行政事業(yè)單位的實際工作中，內(nèi)部控制建設(shè)工作很難形成各個環(huán)節(jié)、部門互相監(jiān)督約束的高效閉環(huán)。這主要是因為大部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)不能完全理解內(nèi)部控制存在的重要意義，尚未形成構(gòu)建“單位內(nèi)控體系”的意識。甚至還存在行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)開展內(nèi)部控制建設(shè)工作只是為了應(yīng)付上級的檢查的情況。因此，行政事業(yè)單位受到領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控觀念缺失的影響，使得內(nèi)部控制建設(shè)流于形式，導(dǎo)致行政部門之間無法進(jìn)行有效合作和協(xié)調(diào)。

（二）缺乏完整的預(yù)算績效管理工作體系

目前，我國許多行政事業(yè)單位開始逐步重視預(yù)算績效管理工作，并且由于各種主客觀因素導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作仍處于起步階段，進(jìn)而導(dǎo)致許多行政事業(yè)單位缺乏完整的預(yù)算績效管理工作體系，不利于提升預(yù)算績效管理工作質(zhì)量。一方面，由于缺乏完整的預(yù)算績效管理工作體系，工作人員在更新單位績效管理數(shù)據(jù)的時候，只能由各個部門提供相應(yīng)的固定材料。由于固定數(shù)據(jù)存在一定的滯后性，從而導(dǎo)致對預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)的評價和分析可能存在誤差。另一方面，由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)的績效評價規(guī)范，一旦績效管理工作人員之間對預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)的認(rèn)知上存在分歧，很難形成一致意見，在一定程度上不利于提升行政事業(yè)單位的公信力。

（三）可量化的績效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定過于粗略

當(dāng)前行政事業(yè)單位可量化的績效標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過于粗略，具體表現(xiàn)在以下三個方面。

一是對指標(biāo)設(shè)定的描述不夠明確，測量范圍及指標(biāo)過于寬泛。如“群眾滿意度95%”，沒有明確惠及目標(biāo)人群、滿意度調(diào)查的指向等方面。

二是內(nèi)容數(shù)值缺乏合理性、量化性質(zhì)缺乏合理性、效益范圍缺乏合理性拓展、預(yù)算績效目標(biāo)缺乏可衡量性，大多采用數(shù)字與文字描述相結(jié)合的方式，如“不少于7萬平方千米的數(shù)字正射影像數(shù)據(jù)地表覆蓋數(shù)據(jù)”等。

三是沒有充分的反映支撐依據(jù)，年度績效目標(biāo)欄和備注欄中均都沒有反映相關(guān)的支撐依據(jù)描述。

四、行政事業(yè)單位加強預(yù)算績效管理的對策與建議

（一）樹立員工對績效的正確認(rèn)識和理念

全員績效是指將行政事業(yè)單位內(nèi)部各個部門、員工的績效與工作聯(lián)系在一起，從而在工作中提升生產(chǎn)力，激發(fā)員工的工作熱情，使行政事業(yè)單位的投入達(dá)到量化，切實推動其經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)步發(fā)展。要樹立對行政事業(yè)單位的總體績效理念，就需要從上到下，利用各種渠道，利用公眾號、網(wǎng)站和內(nèi)部宣傳平臺，對行政事業(yè)單位內(nèi)部績效進(jìn)行全方位的監(jiān)督。各行政事業(yè)單位應(yīng)對財務(wù)部門、人事部門等進(jìn)行績效考評，建立科學(xué)合理的績效考評體系，運用績效評價理念，創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，科學(xué)評價人員績效，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作的改革和發(fā)展。

（二）建立完善的預(yù)算績效管理工作體系

首先，行政事業(yè)單位需要統(tǒng)一預(yù)算績效工作中所需要的數(shù)據(jù)和信息管理，并強化有關(guān)工作人員的數(shù)據(jù)分析能力。行政事業(yè)單位應(yīng)積極組織人員學(xué)習(xí)績效管理知識，幫助相關(guān)工作人員正確認(rèn)識績效管理概念、了解預(yù)算績效管理意義，在此基礎(chǔ)上建立較為完善的預(yù)算績效管理評價系統(tǒng)。

其次，建立自己的數(shù)據(jù)治理體系，分類管理數(shù)據(jù)，總結(jié)數(shù)據(jù)信息的規(guī)律。數(shù)據(jù)調(diào)查過程中，行政事業(yè)單位要組織單位具有較高專業(yè)素質(zhì)的人員組成團隊，才可以提升預(yù)算績效管理工作的公信力，強化預(yù)算績效管理建設(shè)，不斷從實踐中吸取并總結(jié)經(jīng)驗，使單位預(yù)算績效管理工作的評價指標(biāo)與結(jié)構(gòu)體系更加科學(xué)化。從近幾年我國行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理觀念進(jìn)步水平來看，該項工作還處在長期的探索實踐中，還需要在未來長期建設(shè)中不斷吸取經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)預(yù)算績效管理的科學(xué)性、系統(tǒng)性和實踐性，從而更好地指導(dǎo)單位的財政預(yù)算績效管理。

（三）行政事業(yè)單位要加大內(nèi)部控制體系的建設(shè)力度

行政事業(yè)單位在當(dāng)前時代的發(fā)展要依照最新出臺的管理制度，將內(nèi)控控制管理和預(yù)算績效工作相結(jié)合，在這個過程中還要求各個單位根據(jù)自身的發(fā)展現(xiàn)狀制定健全完善的內(nèi)部控制管理體系。行政事業(yè)單位在體系建設(shè)中，一方面要強化對內(nèi)部組織領(lǐng)導(dǎo)與機構(gòu)建設(shè)的力度，即內(nèi)部控制部門、財務(wù)部門及風(fēng)險管控部門、審計部門等在單位內(nèi)部的建設(shè)。另一方面還需要相關(guān)事業(yè)單位完善內(nèi)部控制管理制度以有效規(guī)范各個部門的工作流程，且內(nèi)部控制管理制度的建立有助于單位內(nèi)部各個管理人員明確自身的工作職責(zé)和權(quán)限，同時，行政事業(yè)單位還有必要制定關(guān)鍵崗位輪崗制度和不相容崗位分離制度，以切實避免出現(xiàn)崗位重復(fù)等不良現(xiàn)象。行政事業(yè)單位還需要在內(nèi)部完善相應(yīng)的協(xié)同機制，以保障各個部門能夠在內(nèi)控制度建設(shè)中高效協(xié)作，其中，協(xié)同機制包括縱向互通協(xié)調(diào)機制、橫向互聯(lián)協(xié)同機制等部分，能夠加強各個部門之間聯(lián)系的輔助性機制。協(xié)同機制在行政事業(yè)單位中的建立能夠使各個部門更加精準(zhǔn)地確定預(yù)算績效管理目標(biāo)，且各個部門之間的職責(zé)也能夠在協(xié)同機制的構(gòu)建下得到科學(xué)有效的明確。另外，行政事業(yè)單位在建設(shè)協(xié)同機制之后，還需要成立預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，以使得各個部門之間的交流和業(yè)務(wù)活動得到有效的協(xié)調(diào)，協(xié)同機制中預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組的成立還要確保各個單位行駛的主體職責(zé)能夠得到清晰劃定，只有在行政事業(yè)單位中開展多層次多樣化的預(yù)算績效管理工作，才能夠真正在單位內(nèi)部實現(xiàn)一體化管理。

首先，在當(dāng)前信息化快速發(fā)展的時代下，行政事業(yè)單位還需借助大數(shù)據(jù)和云計算技術(shù)在行政事業(yè)單位中建立預(yù)算績效管理大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。該系統(tǒng)的建立有助于促進(jìn)行政事業(yè)單位中的主體信息共享力度。同時，行政事業(yè)單位與內(nèi)部外的溝通也能夠在大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的應(yīng)用下更加順暢。

其次，行政事業(yè)單位在預(yù)算績效監(jiān)管中要將內(nèi)部審計等監(jiān)管部門所具有的監(jiān)督作用切實發(fā)揮出來。在這個過程中，行政事業(yè)單位還可以通過開展事前預(yù)測、事中監(jiān)督與事后審計工作全過程監(jiān)督預(yù)算績效管理。

最后，行政事業(yè)單位還可以利用網(wǎng)絡(luò)評估等方式明確社會公眾和民間組織所具有的監(jiān)管作用，從而確保預(yù)算績效管理工作在外部主體監(jiān)督途徑得到有效拓寬的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效落實。

（四）改進(jìn)預(yù)算項目數(shù)據(jù)庫管理模式，推進(jìn)工作高效化

提升預(yù)算編制方案與預(yù)算實際執(zhí)行的匹配程度也是預(yù)算績效管理工作的一部分。行政事業(yè)單位在科學(xué)執(zhí)行預(yù)算績效管理的同時，應(yīng)該建立專門的管理部門和管理規(guī)范，統(tǒng)籌管理單位各個部門的項目資金，將項目資金支出審批工作落實到個人，在縮緊權(quán)限的同時還要下放部門自主處理資金的權(quán)限，實現(xiàn)事業(yè)單位各個部門財務(wù)管理的剛?cè)岵龠M(jìn)各個部門的可持續(xù)發(fā)展。在工作全過程中，行政事業(yè)單位可以組建專門的團隊，借助現(xiàn)代化信息技術(shù)，健全預(yù)算項目資料庫，以便統(tǒng)籌管理資金和項目數(shù)據(jù)，并根據(jù)項目進(jìn)行區(qū)分和排序，根據(jù)項目的具體性質(zhì)，劃分為政府重點項目、日常辦公項目、信息化項目等類型，并將數(shù)據(jù)分類入庫，然后運用先進(jìn)的數(shù)據(jù)管理和分析功能，不斷提升行政事業(yè)單位績效管理水平。除此之外，行政事業(yè)單位還應(yīng)該根據(jù)各行業(yè)的工作內(nèi)容，將預(yù)算項目數(shù)據(jù)庫與國庫集中支付系統(tǒng)、預(yù)算管理分類系統(tǒng)和財政一體化管理系統(tǒng)進(jìn)行對接，實現(xiàn)政府單位與單位之間的信息互通、資料共享，幫助推進(jìn)工作高效化進(jìn)行，并充分利用大數(shù)據(jù)分析功能，采集重要指標(biāo)，為績效評價工作提供科學(xué)依據(jù)。

（五）提升財務(wù)管理的綜合能力

通過對以往的改革模式的歸納，可以看出，行政事業(yè)單位的財政工作必須針對自身存在的問題，在思想和方法上進(jìn)行完善，提高行政事業(yè)單位的整體財務(wù)管理水平。

第一，必須建立一個績效指標(biāo)。這個指標(biāo)必須建立在本部門的年度規(guī)劃之上，合理地分析項目的內(nèi)容、投入和結(jié)果、預(yù)期效果、考核標(biāo)準(zhǔn)等，確?？冃е笜?biāo)制定的合理性，并確保各項指標(biāo)的執(zhí)行。行政事業(yè)單位應(yīng)確保項目績效指標(biāo)的實際性與協(xié)調(diào)性，使其在一定時期內(nèi)見效，從而確保預(yù)算的科學(xué)性與精確性。增強預(yù)算的科學(xué)性，有關(guān)部門要先對會計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行全面的分析，以確保財政精確度。

第二，在制定財政預(yù)算方案時，行政事業(yè)單位要與各相關(guān)部門合作，結(jié)合具體的目標(biāo)進(jìn)行調(diào)研與探討，使其與行政事業(yè)單位的工作相結(jié)合，提高其水平。

第三，管理人員要對行政事業(yè)單位的工作現(xiàn)狀進(jìn)行全面的研究，尤其是對專款的預(yù)算進(jìn)行全面的分析，以提高行政事業(yè)單位績效指標(biāo)的實用性。

第四，管理人員要制定下一年的工作方案，參照執(zhí)行情況，以確保方案的實施能夠正常進(jìn)行。

（六）對可量化績效指標(biāo)的設(shè)定進(jìn)行全面細(xì)化

一是強化對產(chǎn)出指標(biāo)與效益指標(biāo)之間的理解區(qū)別，減少混合設(shè)置。產(chǎn)出指標(biāo)通常是指衡量政策或行為的直接產(chǎn)品、質(zhì)量規(guī)格、響應(yīng)時效和成本標(biāo)準(zhǔn)等。效益指標(biāo)則通常是指政策或行為的結(jié)果成績，所造成的影響等方面。

二是根據(jù)責(zé)任、影響以及所處環(huán)境可以衡量的核心與重要成果，并進(jìn)行細(xì)化延伸，發(fā)現(xiàn)中間結(jié)果與最終成果，用結(jié)果來建立相應(yīng)有效績效指標(biāo)。完整、清晰地填報績效指標(biāo)內(nèi)容并明確指標(biāo)其衡量對象與性質(zhì)，仔細(xì)推敲并合理設(shè)置指標(biāo)范圍與量化取值。

三是充分理解績效目標(biāo)表的集成展示作用并做好其支撐依據(jù)描述，為績效指標(biāo)編報提供依據(jù)。行政事業(yè)單位提高產(chǎn)出效果設(shè)置權(quán)重，突出績效結(jié)果導(dǎo)向。評價指標(biāo)體系以績效結(jié)果導(dǎo)向為出發(fā)點設(shè)置，原則上產(chǎn)出加效果的權(quán)重應(yīng)不低于60%，逐步發(fā)揮預(yù)算績效價值，指導(dǎo)有限的財政資源向亟需、必要、高效的方向應(yīng)用。

結(jié)語

綜上所述，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視其預(yù)算績效管理工作，建設(shè)科學(xué)合理且穩(wěn)定的評價體系，有利于單位各部門的和諧運轉(zhuǎn)，協(xié)調(diào)好預(yù)算績效在各個行業(yè)中的應(yīng)用，并起到規(guī)范指導(dǎo)的作用。行政事業(yè)單位應(yīng)努力將預(yù)算績效管理、行政管理和財政管理等多部門的工作融合起來，與各個部門的績效指標(biāo)直接掛鉤，互相學(xué)習(xí)、融合及提升績效辦法，這樣才能不斷完善評價體系，發(fā)揮預(yù)算績效管理的作用及優(yōu)勢。預(yù)算績效管理工作作為管理基礎(chǔ)，支撐著行政事業(yè)單位各個部門工作的和諧運轉(zhuǎn)，貫徹落實中央的“引進(jìn)來，走出去”戰(zhàn)略要求，將預(yù)算績效管理方案的探索和創(chuàng)新，與實踐管理辦法結(jié)合起來，讓管理規(guī)范更加貼合實際。