鄉(xiāng)村振興視域下的腐敗治理

馬寶成

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理腐敗 治理現(xiàn)代化 鄉(xiāng)村振興

【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

黨的二十大報告首次明確提出加快建設農(nóng)業(yè)強國，擘畫了全面推進鄉(xiāng)村振興的宏偉藍圖。2023年中央一號文件對全面推進鄉(xiāng)村振興作出重要部署，并指出“守好‘三農(nóng)基本盤至關(guān)重要、不容有失”。而整治鄉(xiāng)村振興領域的不正之風和腐敗問題，則事關(guān)鄉(xiāng)村振興的成敗。當前，我國鄉(xiāng)村振興取得階段性重大成就，但從各級紀檢監(jiān)察機關(guān)查處的具體案例看，鄉(xiāng)村振興領域腐敗和作風問題仍需警惕，尤其是形式主義、官僚主義等問題。解決好鄉(xiāng)村治理中存在的腐敗問題，要把握好鄉(xiāng)村治理腐敗的特點，深刻認識鄉(xiāng)村治理腐敗的危害，找到切實有效的整治措施。

鄉(xiāng)村腐敗問題的特點

鄉(xiāng)村治理腐敗是我國基層腐敗的主要表現(xiàn)。近年來，賄選、惡霸欺民、非法交易、侵吞集體財產(chǎn)、以公謀私、非法占用農(nóng)民拆遷款、違規(guī)套取農(nóng)業(yè)資金以及違法發(fā)放低保等一系列鄉(xiāng)村治理腐敗得到了有效遏制，但是鄉(xiāng)村腐敗問題也呈現(xiàn)出一些新的特點。

其一，腐敗主體呈現(xiàn)新傾向。一是鄉(xiāng)村治理的腐敗主體泛化。一段時間，鄉(xiāng)村“兩委”一把手由于權(quán)力相對集中，是鄉(xiāng)村治理腐敗現(xiàn)象主體。近幾年，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，以及鄉(xiāng)村治理透明度與公開性的提升，鄉(xiāng)村“兩委”一把手單獨腐敗的幾率大大降低。一些鄉(xiāng)村“兩委”一把手與鄉(xiāng)村“兩委”的一般工作人員逐步出現(xiàn)合作腐敗的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村治理腐敗主體泛化趨勢比較明顯。二是鄉(xiāng)村治理腐敗主體作風問題較突出，一些鄉(xiāng)村干部拘泥于上級交予的繁雜瑣事，思想固化、安于現(xiàn)狀、不思進取。在學風建設上，忽視對政策的了解與文化素質(zhì)的提高，主觀主義、教條主義嚴重，不注重理論與實踐的結(jié)合。在工作作風上，簡單粗暴，服務意識淡薄，行政效率低下，組織紀律渙散，缺乏擔當意識和責任心。在生活作風上，一味追求物質(zhì)享受，大搞鋪張浪費，攀比之風盛行，甚至一些鄉(xiāng)村干部價值觀扭曲，不信馬列信鬼神。三是個別鄉(xiāng)村治理腐敗現(xiàn)象與黑惡勢力勾結(jié)在一起。個別鄉(xiāng)村干部與黑惡勢力勾結(jié)在一起，把持鄉(xiāng)村資源、財產(chǎn)及各種鄉(xiāng)村事務，充當“關(guān)系網(wǎng)”“保護傘”，破壞鄉(xiāng)村政治生態(tài)。有的黑惡勢力還通過霸選、騙選、賄選等方式破壞鄉(xiāng)村選舉，當選鄉(xiāng)村干部。

其二，腐敗形式相似、手段異化。從腐敗形式上看，鄉(xiāng)村治理中的腐敗形式大體相同。一是鄉(xiāng)村干部直接侵占集體利益。一些鄉(xiāng)村干部不遵守法律法規(guī)，缺乏書面合約規(guī)定、大多以口頭契約為主，僅憑自己一句話就作出決定，以較低價格轉(zhuǎn)手集體“三資”，并從中攫取個人利益。隨意更改合約規(guī)定的承包期限，導致集體財產(chǎn)受損嚴重。二是村內(nèi)資產(chǎn)和相關(guān)要素資源難以得到有效配置，村內(nèi)工程項目托關(guān)系、走后門，招標不透明、作弊現(xiàn)象較嚴重，資源使用大手大腳，造成無端浪費。上級財政撥款難以真正用在村民身上，違法抽取、占用、貪污現(xiàn)象存在，導致上級惠農(nóng)資金價值大大貶損。從腐敗手段上看，鄉(xiāng)村治理中的腐敗手段更加隱蔽，顯性腐敗減少、隱性腐敗增多。在吃喝上，內(nèi)部食堂、培訓中心、農(nóng)家樂甚至鄉(xiāng)村干部、群眾家中成為消費的主要場所；在費用報銷上，通過虛開發(fā)票、做假合同將違規(guī)消費的費用轉(zhuǎn)移到衛(wèi)生安全、環(huán)保生態(tài)、業(yè)務培訓、紅色教育等項目上面；在收禮上，一些鄉(xiāng)村干部利用婚喪嫁娶、喬遷節(jié)慶等機會大辦各類宴席違規(guī)接受各類禮品禮金以大肆斂財，甚至“打擦邊球”，通過打麻將、微信紅包、網(wǎng)絡轉(zhuǎn)賬、電子禮品預付卡、網(wǎng)店提貨券等名義變相收受賄賂。更有的鄉(xiāng)村干部為了照顧親友視政策與法律為無物，在各類鄉(xiāng)村事務如土地承包、新村建設、鄉(xiāng)村項目上暗中設置“門檻”，達到優(yōu)厚親友的目的。

其三，腐敗領域逐漸轉(zhuǎn)移擴大。一是違反中央八項規(guī)定精神問題，主要表現(xiàn)為挪用公款組織聚會、大吃大喝、外出旅游和婚喪之事鋪張浪費、大肆收取錢財?shù)?。二是違規(guī)進行土地征用、拆遷以及基礎工程建設，主要表現(xiàn)為虛假上報和違法占用征地拆遷補償款，在水利交通等公共基礎建設領域招投標中弄虛作假，收受賄賂等。三是違規(guī)使用農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源。主要表現(xiàn)為謀取私人利益、違規(guī)濫用“三資”，占用集體財產(chǎn)，違規(guī)發(fā)放獎勵補貼等。四是不合規(guī)管理涉農(nóng)財政資金。主要表現(xiàn)為違規(guī)撥用搶險救災、防汛抗旱、扶助貧困以及合作醫(yī)療等專項資金，在管理涉農(nóng)資金的過程中貪污腐敗，收受賄賂，挪用公款大吃大喝等。五是利用手中職權(quán)在公共事業(yè)服務上謀取私利，主要表現(xiàn)為保護黑惡勢力，在證件辦理、子女入學等方面違規(guī)收取費用，收受財物賄賂等。

其四，腐敗持續(xù)性強且影響惡劣。鄉(xiāng)村治理腐敗是破壞農(nóng)村基層政治生態(tài)的病菌，傳染力大、污染面廣。鄉(xiāng)村治理腐敗多發(fā)生在基層社會神經(jīng)末梢，涉及鄉(xiāng)村群眾的日常生活，影響人民群眾的生活方式與交往方式，具有“情節(jié)輕”“數(shù)量大”“距離近”“面源廣”“形式多”的特征，讓人民群眾感受到嚴重的剝奪感。其與高官巨貪相比，“蠶食”“啃噬”“蠅貪”等行為更不易被人民群眾所發(fā)現(xiàn)并舉報。而一旦鄉(xiāng)村干部走上貪腐之路，積小成多，其胃口會越來越大，就會使鄉(xiāng)村群眾普遍受害。特別是在鄉(xiāng)村治理腐敗中，一些鄉(xiāng)村干部表面打著“人情”“為你好”的幌子，實則不斷蠶食鄉(xiāng)村群眾的切身利益，使鄉(xiāng)村群眾“有苦說不出”，這不但損害了鄉(xiāng)村群眾的切身利益，更破壞了鄉(xiāng)村社會的交往秩序和社會生態(tài)。

鄉(xiāng)村腐敗問題的危害

腐敗的存在會破壞社會和諧局面。鄉(xiāng)村是我國社會的最基層，與人民群眾的生產(chǎn)生活方式、交往方式密切相關(guān)。相較于高官巨貪，鄉(xiāng)村群眾對近在眼前的腐敗感受更為真切。鄉(xiāng)村治理腐敗的性質(zhì)是直接地與民爭利，嚴重損害了黨在基層的執(zhí)政根基。其危害主要體現(xiàn)在三個方面：

一是影響了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。農(nóng)村穩(wěn)則國家穩(wěn)，農(nóng)村安則社會安。黨的十八大以來，黨中央反腐敗斗爭一直在路上，“打虎”“獵狐”成果顯著，得到了廣大人民群眾的支持與認同。那些發(fā)生在基層群眾身邊、損害了基層群眾切身利益的腐敗，不但影響并破壞著鄉(xiāng)村的秩序，而且影響了鄉(xiāng)村群眾的生產(chǎn)生活的積極性與主動性。鄉(xiāng)村治理腐敗使鄉(xiāng)村群眾的利益受損，給鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定帶來破壞。

二是降低了黨和政府的公信力。黨的執(zhí)政根基來自于人民群眾的信任和支持。清正廉潔，不僅關(guān)乎黨和政府工作的權(quán)威性和有效性，而且關(guān)乎人民群眾對黨和政府的滿意度和信任度。鄉(xiāng)村治理腐敗嚴重損害鄉(xiāng)村群眾的利益，使鄉(xiāng)村干部的形象大打折扣，從而使黨和政府的公信力降低，動搖了鄉(xiāng)村群眾對黨和政府的信任。

三是成為鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)強國建設及實現(xiàn)共同富裕的阻力。鄉(xiāng)村是中國式現(xiàn)代化的重要場域，是實現(xiàn)第二個百年奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要場所。但是鄉(xiāng)村治理中存在的不正之風和腐敗問題成為了鄉(xiāng)村振興的絆腳石和阻力器。要在鄉(xiāng)村實現(xiàn)共同富裕、農(nóng)業(yè)強國目標必須遏制、消除鄉(xiāng)村治理中的腐敗現(xiàn)象。

鄉(xiāng)村腐敗問題的整治措施

第一，健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。不斷健全自治、法治、德治相結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系，不但可以使鄉(xiāng)村治理在更加有序的范疇內(nèi)推進，還能有效壓縮腐敗滋生蔓延的空間。自治、法治、德治在鄉(xiāng)村治理中既發(fā)揮著各自不同的作用，又相互關(guān)聯(lián)、相互交融。

自治處于根本性的地位，是法治和德治的基礎。自治是鄉(xiāng)村群眾在一定地域范圍進行自我治理的制度和行為，加強鄉(xiāng)村自治，實質(zhì)上就是保障廣大鄉(xiāng)村群眾直接行使民主權(quán)利，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督過程中更好地發(fā)揮其積極性主動性。法治為自治與德治提供法律保障。鄉(xiāng)村治理要充分實現(xiàn)自治，必須要有法治的保障和約束為前提，否則，自治和德治都必將陷入危機。完善鄉(xiāng)村法治體系，堅持法治原則，應當從立法、執(zhí)法、司法、法治宣傳等角度合力推進。德治是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的道德支撐，是個體對鄉(xiāng)村公共生活的價值遵循與底線原則。在鄉(xiāng)村治理運行中，德治以優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、村規(guī)民約和現(xiàn)代先進理念為依托，通過強化道德的教化功能，形成鄉(xiāng)村公共意識、維護鄉(xiāng)村秩序、推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。弘揚德治，做好鄉(xiāng)村治理過程中的道德教化，為自治與法治營造氛圍，應當著眼于鄉(xiāng)村“軟規(guī)則”、鄉(xiāng)村文化的發(fā)掘和鄉(xiāng)村道德教育等方面。

第二，完善鄉(xiāng)村治理制度建設。消除鄉(xiāng)村治理腐敗，需要在鄉(xiāng)村治理的各項制度上下功夫，通過制度的完善來壓縮腐敗的空間。一要完善鄉(xiāng)村干部選舉任期制度。在鄉(xiāng)村干部選舉上，要把好入口關(guān)，把德才兼?zhèn)?、遵紀守法、一心為公的人納入到候選隊伍中來，嚴格選舉程序、防止人為操縱選舉、確保鄉(xiāng)村群眾根據(jù)自己的意愿行使選舉權(quán)。對于情況復雜、問題嚴重的鄉(xiāng)村的選舉要加強監(jiān)督指導，對破壞選舉的行為要依法依規(guī)從嚴處理。要堅持能上能下、定期輪崗原則，嚴格按照任期制原則要求鄉(xiāng)村干部，從制度上消除少數(shù)黨員干部“非我莫屬”“唯我獨尊”的錯誤觀念，增強競爭觀念和擔當精神。

二要進一步健全村務公開制度。確保村務活動能為所有基層群眾所知曉，讓權(quán)力在一個透明的環(huán)境下運行。要認真落實鄉(xiāng)村事務公開制度，確保各類事務公開的內(nèi)容、形式、時間、地點、程序都依法依規(guī)進行，在鄉(xiāng)村群眾關(guān)注的重大決策、重大事務及財務收支等問題上，要做到及時、真實、全面公開。要把村民會議或者村民代表會議的主要討論內(nèi)容和最終結(jié)果及實際工作開展情況；鄉(xiāng)村財務和債務情況；各類費用繳納情況；鄉(xiāng)村土地、集體企業(yè)和承包經(jīng)營情況；征用土地的補償情況及宅基地分配情況；稅收減免政策，鄉(xiāng)村“一事一議”活動物力和人力資源籌集情況；各類補貼兌現(xiàn)情況，以及各項優(yōu)惠和資助政策的實施情況；生活保障和救災救濟情況；鄉(xiāng)村干部工作效果和報酬情況；鄉(xiāng)村各種基礎設施建設情況等及時公開。

三要完善村民代表會議制度。讓鄉(xiāng)村群眾積極參與到村內(nèi)各項事務的管理當中，保證基層在黨的領導下開展的自治工作可以有序開展。要完善村民代表會議的利益表達功能。讓村民在參與村級組織的決策活動中發(fā)表自己的意見和看法，參與到村務管理之中。要創(chuàng)新村民代表監(jiān)督機制，讓村民知道哪些決策是應該作出的以及應該怎么實現(xiàn)，對他人又會產(chǎn)生怎樣的影響。同時，還要建立村民代表的退出機制。

四要完善村務監(jiān)督委員會制度。建立村務監(jiān)督工作例會制度，對重大事項進行討論并提出意見，審議其工作執(zhí)行情況；推行村民說事制度，鄉(xiāng)村治理各類主體一起討論鄉(xiāng)村事務并進行集體決策；建立村務監(jiān)督兩級會審制度，發(fā)揮村監(jiān)會和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）紀（工）委的監(jiān)督作用；建立報告述職制度，村監(jiān)會在規(guī)定的期限內(nèi)向村黨組織和村民會議匯報工作情況，接受多方意見。

第三，構(gòu)建科學合理的鄉(xiāng)村干部激勵制度。鄉(xiāng)村干部作為鄉(xiāng)村治理的重要主體，對上與各級黨委和政府相聯(lián)系，對下與鄉(xiāng)村群眾相溝通，其積極性主動性的發(fā)揮狀態(tài)直接決定著黨和國家政策在基層的落地情況，也決定著鄉(xiāng)村群眾對黨和政府的信任度。因而，要調(diào)動鄉(xiāng)村干部工作的主動性，構(gòu)建科學合理的激勵制度，解決鄉(xiāng)村干部的后顧之憂。一要保障鄉(xiāng)村干部的經(jīng)濟待遇。要建立鄉(xiāng)村干部科學合理的收入保障機制，確保鄉(xiāng)村干部的工資待遇、績效薪酬在合理的范圍內(nèi)，對優(yōu)秀鄉(xiāng)村干部還要予以額外的激勵，形成“獎勵先進、勉勵后進”的良好氛圍與機制。二要提升鄉(xiāng)村干部的政治待遇。對于清正廉潔、貢獻突出的優(yōu)秀鄉(xiāng)村干部典型，不但要對其先進事跡和精神風貌予以表彰，還要給予其政治上的待遇，如頒發(fā)諸如最美鄉(xiāng)村干部、先進基層工作者等榮譽表彰，還要在鄉(xiāng)縣等各層級人大代表、政協(xié)委員人選上予以傾斜。三要提升鄉(xiāng)村干部的社會待遇。一方面，要按照國家要求全面落實鄉(xiāng)村干部在醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等方面的待遇。另一方面，已離任的鄉(xiāng)村干部在鄉(xiāng)村事務及鄉(xiāng)村社會活動及組織的參與中，也應賦予其一定的話語權(quán)。

第四，進一步增強廉潔教育培訓。鄉(xiāng)村干部廉潔與否關(guān)系到村集體經(jīng)濟、鄉(xiāng)村企業(yè)、鄉(xiāng)村群眾的各種利益。因此，要定期組織加強村級黨員干部思想作風建設的培訓，提升廣大基層黨員干部履職盡責能力，不斷夯實廉潔自律的思想根基，增強村干部拒腐防變心理約束力，為鄉(xiāng)村振興提供有力保障。一要加強組織領導，營造濃厚氛圍。不斷加大廉政教育的宣傳力度，使鄉(xiāng)村干部群眾人人皆知、人人參與，釋放“廉潔光榮、貪腐可恥”的強烈信號，不斷提高鄉(xiāng)村干部拒腐防變的能力。二要創(chuàng)新廉潔教育形式，推進廉潔教育常態(tài)化。要根據(jù)鄉(xiāng)村干部的特點，把廉政教育融入到干部群眾日常的學習、工作和生活中。注重用鄉(xiāng)村干部易于理解接受的方式進行廉政教育，比如，觀看反腐倡廉的音像資料、參觀紅色教育基地、現(xiàn)場教學等。同時，還要使廉政文化進鄉(xiāng)村，通過戲曲、歌曲、電影、文藝匯演等形式，讓鄉(xiāng)村干部群眾接受廉政教育。此外，注重正面引導和反面警示相結(jié)合，著力解決一些村干部理想信念動搖、宗旨觀念淡化、法紀意識淡薄、責任擔當意識缺失等突出問題，使其樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。三要注重提升干部法治素養(yǎng)，系統(tǒng)化地展開法律法規(guī)的培訓，對有關(guān)民主監(jiān)督、農(nóng)村自治的各類規(guī)定，對依法、依程序監(jiān)督方面的技能，對村務監(jiān)督委員會中成員的職責，對紀檢監(jiān)督、審計以及賬務方面的常識，都要展開培訓，以使鄉(xiāng)村干部確立法律意識與自我監(jiān)督意識。

第五，加大鄉(xiāng)村治理腐敗查處力度。加大打擊懲治力度，是對腐敗的最大震懾。預防鄉(xiāng)村治理腐敗，要加大執(zhí)紀力度，對鄉(xiāng)村治理中的腐敗行為堅決查處、懲治震懾。一要圍繞重點領域、重點環(huán)節(jié)、重點人員，結(jié)合群眾反映強烈的突出問題，快查處、嚴追究，不斷加大懲治力度，形成全面遏制腐敗的高壓態(tài)勢。要精準把握重點，深入整治突出問題。著力糾治政策落實和工作推進中的形式主義、官僚主義問題，加強對重點項目、重大資金、重要環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，著力整治騙取套取、截留挪用惠農(nóng)補貼資金，在工程建設中搞暗箱操作、權(quán)錢交易等問題，推動健全農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管體系。強化基層監(jiān)督促進鄉(xiāng)村治理，加強對村干部特別是“一肩挑”人員的監(jiān)督管理，督促深化整治“村霸”，持續(xù)推動移風易俗。

二要持續(xù)督促守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，著力糾治返貧摸排走過場、幫扶不及時不精準，“三保障”和飲水安全等項目管護不力等問題，鞏固拓展脫貧攻堅成果。要堅決懲治糧食安全、耕地保護等方針政策落實中的腐敗和作風問題，從嚴從重懲處國有糧倉“碩鼠”，嚴肅查處違法占用耕地背后的責任、腐敗和作風問題，推動深化治理餐飲浪費。要堅持嚴的基調(diào)，對鄉(xiāng)村振興領域問題線索進行“大起底”和“回頭看”，對新增問題線索嚴查速辦、動態(tài)清零，加大線索存量處置力度，嚴查違紀違法問題。要加強監(jiān)督貫通協(xié)同，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實情況納入巡視巡察、派駐監(jiān)督重點，加強與財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、審計等職能部門的溝通協(xié)作，整合運用基層監(jiān)督力量，凝聚整治工作合力。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員，中共中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心主任、教授、博導）

【參考文獻】

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②馬彥濤：《打造我國鄉(xiāng)村治理體系的三維審視》，《寧夏黨校學報》，2018年第1期。

③王立勝、陳鍵、張彩云：《深刻把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略——政治經(jīng)濟學視角的解讀》，《經(jīng)濟與管理評論》，2018年第4期。

④卜萬紅：《全面從嚴治黨視域下鄉(xiāng)村“微腐敗”的成因及其治理》，《學術(shù)研究》，2021年第3期。

責編/于洪清 美編/王夢雅