推進(jìn)山東半島城市群建設(shè) 助力黃河流域發(fā)展

李佐軍 王炳文 尋廣新

城市群是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的主要平臺(tái)。當(dāng)前，我國(guó)19個(gè)國(guó)家級(jí)城市群以占全國(guó)25%的土地，集聚了全國(guó)83%的人口，創(chuàng)造了88%的GDP。在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，山東半島城市群居于全國(guó)19個(gè)城市群“發(fā)展壯大”層級(jí)的第一位，僅次于“優(yōu)化提升”層（第一層級(jí)）的京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝、長(zhǎng)江中游等五大城市群，在推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中具有戰(zhàn)略地位。黨的十八大以來(lái)，山東半島城市群在新發(fā)展理念指引下，大力推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，在高質(zhì)量發(fā)展上邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。但仍存在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重較高、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗較多、科技創(chuàng)新能力偏低、城市群輻射力較小、核心城市凝聚力較弱等問(wèn)題。2022年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于支持山東深化新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換推動(dòng)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》，為山東半島城市群未來(lái)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。在新發(fā)展階段，山東半島城市群亟須進(jìn)一步發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、彌補(bǔ)短板，加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，更好發(fā)揮推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的龍頭作用。

推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)勢(shì)、動(dòng)能和潛力

（一）發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯

一是區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出。山東半島城市群地處京津冀、長(zhǎng)三角、東北振興三大國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域的交匯點(diǎn)，“南北借力、東西逢源”。同時(shí)，交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，內(nèi)外聯(lián)通度高。二是工業(yè)門(mén)類(lèi)齊全。山東半島城市群是我國(guó)唯一具有41個(gè)工業(yè)大類(lèi)的城市群，在能源、鋼鐵、化工、機(jī)械制造等工業(yè)領(lǐng)域具有較好基礎(chǔ)，氧化鋁、發(fā)動(dòng)機(jī)、大型拖拉機(jī)、燃料油、液化石油氣等18種產(chǎn)品產(chǎn)量居全國(guó)各大城市群首位。三是常住人口規(guī)模較大。自古以來(lái)，山東半島城市群是我國(guó)人口的重要集聚地，加之人口持續(xù)凈流入，人口一直保持較大規(guī)模。筆者根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，采用隊(duì)列要素人口預(yù)測(cè)法，對(duì)2023—2035年我國(guó)19 個(gè)城市群人口發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)的結(jié)果顯示，2035年前山東半島城市群可保持6000萬(wàn)—7000萬(wàn)人的勞動(dòng)年齡人口規(guī)模，在各大城市群中穩(wěn)居前六位。

（二）發(fā)展動(dòng)能充足

2018年以來(lái)，山東半島城市群強(qiáng)力推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，發(fā)展速度加快，新發(fā)展動(dòng)能不斷加大。2021年，山東半島城市群GDP躍上8.3萬(wàn)億元新臺(tái)階，雖與長(zhǎng)三角城市群（27.6萬(wàn)億元）還有較大差距，但縮小了與粵港澳大灣區(qū)城市群（10.1萬(wàn)億元）、京津冀城市群（9.8萬(wàn)億元）和長(zhǎng)江中游城市群（9.7萬(wàn)億元）的差距，在19個(gè)城市群中排名第五。規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長(zhǎng)9.6%，創(chuàng)近十年新高。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化取得積極進(jìn)展，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化改造升級(jí)加快，“四新”經(jīng)濟(jì)形成規(guī)模，智能家電、軌道交通裝備進(jìn)入國(guó)家先進(jìn)制造業(yè)集群行列。

（三）發(fā)展?jié)摿艽?/h3>

基于夜間燈光遙感數(shù)據(jù)，筆者對(duì)19 個(gè)國(guó)家級(jí)城市群時(shí)空演化趨勢(shì)進(jìn)行分析后得出，相對(duì)于長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等城市群，山東半島城市群屬于高速成長(zhǎng)型城市群。從國(guó)內(nèi)外城市群時(shí)空發(fā)展規(guī)律來(lái)看，在此階段，城市群中心城市的部分產(chǎn)業(yè)和非核心功能向周邊小城市不斷擴(kuò)散，都市圈逐漸形成，城市化水平快速提升，分工協(xié)作體系日趨完善，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)，發(fā)展?jié)摿€有很大釋放空間。同時(shí)，山東半島城市群屬于省域城市群，相對(duì)于其他跨省城市群，文化認(rèn)同度高，利益沖突較少，資源整合障礙較小，后發(fā)優(yōu)勢(shì)明顯。

2023年6月8日，山東青島西海岸新區(qū)海西灣造船基地一片繁忙。圖/中新社

制約高質(zhì)量發(fā)展的主要短板

（一）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重較高

山東半島城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重工業(yè)，產(chǎn)業(yè)附加值較低。化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、石油、煤炭及其他燃料加工、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)等傳統(tǒng)重化工業(yè)占工業(yè)產(chǎn)值比重超過(guò)70%。而京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等城市群的主體產(chǎn)業(yè)多為金融、計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)、電氣機(jī)械和器材制造業(yè)、新能源等行業(yè)。2021年，山東省5家入選世界500 強(qiáng)的企業(yè)中，除海爾集團(tuán)外，其余均是重化工業(yè)企業(yè)。近年來(lái)，山東半島城市群服務(wù)業(yè)占比雖有提升，但仍以交通、商貿(mào)、餐飲住宿等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，以“網(wǎng)絡(luò)+科技+平臺(tái)+服務(wù)”為主要特征的新興服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)緩慢。根據(jù)2022年中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)發(fā)布的報(bào)告《2021年中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)綜合實(shí)力100強(qiáng)企業(yè)》，山東半島城市群相關(guān)企業(yè)均排在百名之外，與此形成鮮明對(duì)比的是京津冀、長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)城市群有大量相關(guān)企業(yè)上榜。

（二）單位GDP能耗較多

2020年，山東半島城市群能源消費(fèi)總量為41826.8萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全國(guó)能源消費(fèi)總量的8.4%，單位GDP能源消費(fèi)量在19個(gè)城市群中最高。化石能源消費(fèi)占全部能源消費(fèi)量比重較高，其中僅煤炭占比就高達(dá)66.8%，油氣、天然氣和一次電力占比分別為13.6%、5.83%和4.4%。2021年，單位GDP耗電量為888.5千瓦時(shí)/萬(wàn)元，同樣在各大城市群居于前列。二氧化硫、氮氧化物等排放總量也居于各大城市群前列。同時(shí)，森林覆蓋率僅20.9%，低于全國(guó)23.0%的水平，在各大城市群中排名靠后。

（三）科技創(chuàng)新能力偏低

2020年，山東半島城市群的研發(fā)投入強(qiáng)度為2.1%，與長(zhǎng)江中游城市群持平，低于京津冀（6.3%）、長(zhǎng)三角（4.0%）、粵港澳大灣區(qū)（2.9%）和關(guān)中平原（2.3%）等城市群。重大科技創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)與發(fā)達(dá)城市群相比較為滯后，國(guó)家支持建設(shè)的國(guó)際科技創(chuàng)新中心、綜合性國(guó)家科學(xué)中心，山東半島城市群沒(méi)有入圍；科技部遴選出的首批20個(gè)全國(guó)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，山東半島城市群也未獲得名額。在支撐科技創(chuàng)新的人才總量和質(zhì)量方面，山東半島城市群與京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等城市群相比還存在較大差距。同時(shí)，營(yíng)商環(huán)境也有待提升，根據(jù)北京大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)省份營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告》，2021年山東省營(yíng)商環(huán)境得分59.26，居全國(guó)第九位。

（四）城市群輻射力較小

山東半島城市群屬于一省范圍之內(nèi)，難以獲得國(guó)家層面對(duì)城市群規(guī)劃的公開(kāi)批復(fù)（根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于城市群規(guī)劃編制的工作方針，只有跨省城市群才能獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)，不跨省城市群僅由本省批復(fù)，報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委備案），因此與長(zhǎng)三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)、成渝和長(zhǎng)江中游等跨省城市群相比，在這方面有些先天不足，不利于發(fā)揮山東半島城市群跨區(qū)域的輻射作用。雖然山東半島城市群被賦予了黃河流域的龍頭地位，但要充分發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用，還面臨一些障礙。一是山東半島城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以傳統(tǒng)工業(yè)為主，難以對(duì)黃河中上游地區(qū)提供跨區(qū)域的有效服務(wù)。二是山東半島城市群缺少國(guó)際化、現(xiàn)代化的綜合交通樞紐，與周邊城市群、沿黃地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施連通效率不高。三是山東半島城市群高效協(xié)同的治理體系有待建立。

（五）核心城市凝聚力較弱

從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市群的高質(zhì)量發(fā)展主要依靠核心城市的輻射帶動(dòng)作用。當(dāng)前濟(jì)南和青島（山東“雙子星”）作為山東半島城市群的核心城市，凝聚力并不十分突出。濟(jì)南作為省會(huì)城市仍在打造國(guó)家中心城市的路上；青島作為山東半島城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展首位度最高的城市，對(duì)周邊城市的輻射力也有限?？傮w看，山東“雙子星”與上海、廣州、武漢等其他城市群核心城市相比，在經(jīng)濟(jì)總量、人口集聚、創(chuàng)新帶動(dòng)能力等方面尚存在明顯差距，有效發(fā)揮城市群龍頭城市作用難度較大。2021年，濟(jì)南和青島在山東半島城市群中的經(jīng)濟(jì)首位度分別為13.7%和17.0%，遠(yuǎn)低于上海、杭州、深圳、廣州、武漢、鄭州等城市，幾乎排在核心城市首位度末尾，對(duì)城市群的帶動(dòng)和輻射作用有限。

更好發(fā)揮推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展龍頭作用的政策建議

（一）支持山東半島城市群積極開(kāi)展國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)試驗(yàn)

鑒于山東半島城市群位于黃河流域、京津冀、長(zhǎng)三角等多個(gè)國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略“交匯區(qū)”、京滬經(jīng)濟(jì)走廊與新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊“交匯點(diǎn)”的特殊條件，建議充分發(fā)揮其“以東帶西、承南啟北”的國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)作用，積極開(kāi)展山東半島城市群國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)試驗(yàn)。支持山東半島城市群建設(shè)現(xiàn)代化、國(guó)際化運(yùn)籌中心，充分發(fā)揮其區(qū)域戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)的中樞功能。鼓勵(lì)和支持山東半島城市群與黃河流域中原城市群和關(guān)中城市群、京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群等進(jìn)行協(xié)同規(guī)劃，建設(shè)區(qū)域統(tǒng)一大市場(chǎng)，開(kāi)展廣泛合作。支持山東半島城市群建設(shè)現(xiàn)代綜合立體交通運(yùn)輸體系和現(xiàn)代流通體系，著力打通新亞歐大陸橋的北通道，加強(qiáng)與黃河中上游經(jīng)濟(jì)帶的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)分工和生態(tài)協(xié)同保護(hù)。支持“濟(jì)南—鄭州—西安”數(shù)字一體化聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，打造歐亞大陸“數(shù)字新通道”。加快推進(jìn)京滬二線工程，支持在山東半島城市群內(nèi)發(fā)展相關(guān)支線。

（二）支持山東半島城市群加快建設(shè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)

貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持山東深化新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換推動(dòng)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》中明確提出的“努力建設(shè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)”要求，將綠色低碳發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，走出一條對(duì)黃河中上游地區(qū)具有借鑒意義的可持續(xù)發(fā)展新路。一方面，在高質(zhì)量發(fā)展上，加快發(fā)展新一代信息技術(shù)、新材料、生物技術(shù)、高端裝備制造業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，支持建設(shè)國(guó)家云計(jì)算裝備產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、新能源汽車(chē)制造基地和未來(lái)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)，輻射帶動(dòng)黃河流域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。另一方面，在綠色低碳發(fā)展上，積極推動(dòng)傳統(tǒng)工業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型，深入推進(jìn)能源革命，集約節(jié)約利用資源，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提升碳匯能力，形成綠色低碳生活方式，打造黃河流域環(huán)境治理先行區(qū)、生態(tài)建設(shè)樣板區(qū)。

（三）支持山東半島城市群持續(xù)建設(shè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)

充分依托山東半島城市群作為目前全國(guó)唯一新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)動(dòng)力革命，切實(shí)將發(fā)展重心轉(zhuǎn)到依靠人才和科技上來(lái)，建設(shè)區(qū)域高水平人才中心和創(chuàng)新高地，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，帶動(dòng)黃河流域的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。支持山東半島城市群建設(shè)自主創(chuàng)新示范區(qū)，推進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)、科技金融、數(shù)字產(chǎn)業(yè)等深度融合發(fā)展，積極培育引領(lǐng)型先進(jìn)業(yè)態(tài)。鼓勵(lì)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)協(xié)同制造、個(gè)性化定制、智能化管理等新模式。支持國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家工程研究中心等高能級(jí)創(chuàng)新平臺(tái)在山東半島城市群布局。鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)鏈領(lǐng)航企業(yè)聯(lián)合高校、科研院所和行業(yè)組織共建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心。支持山東半島城市群建立現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，搭建以產(chǎn)教融合工程為重點(diǎn)的創(chuàng)新平臺(tái)。規(guī)劃建設(shè)沿京滬線的京津冀—山東半島—長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新走廊，發(fā)揮山東半島科技創(chuàng)新紐帶作用，打造連接南北的科技創(chuàng)新軸。

（四）支持山東半島城市群打造開(kāi)放合作新高地

盡快把煙臺(tái)到大連的跨海大通道建設(shè)列入國(guó)家交通建設(shè)總體規(guī)劃，推動(dòng)山東半島與遼東半島協(xié)同打造全國(guó)面向東北亞的開(kāi)放中樞，引領(lǐng)輻射黃河中上游地區(qū)開(kāi)放合作。加快研究推進(jìn)黃河通航工程，先期推進(jìn)黃河下游山東半島境內(nèi)通航，實(shí)現(xiàn)沿黃地區(qū)與出?？谙噙B，打通黃河流域?qū)ν忾_(kāi)放的水上通道。支持濟(jì)南加快創(chuàng)建國(guó)家中心城市，支持青島對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)沿海城市、加快打造引領(lǐng)型現(xiàn)代海洋城市。推進(jìn)濟(jì)南和青島與西安、蘭州、鄂爾多斯等黃河流域其他城市群中心城市多層次、多領(lǐng)域的深度合作交流，打造城市發(fā)展聯(lián)盟，進(jìn)一步提升山東“雙子星”發(fā)展能級(jí)和位勢(shì)，輻射引領(lǐng)山東半島以及整個(gè)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。鼓勵(lì)山東創(chuàng)新支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的制度和政策環(huán)境，破除制約生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，建設(shè)區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。支持山東半島城市群持續(xù)深化“放管服”改革，打造市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。充分發(fā)揮山東半島城市群中國(guó)—上合組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)作用，發(fā)揮與日韓等東亞國(guó)家深度合作的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)建中日韓地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)，借鑒上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)和海南自貿(mào)港建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)中國(guó)（山東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)改革開(kāi)放任務(wù)加快落地。