省域協(xié)調(diào)發(fā)展的“五維”戰(zhàn)略探析
——基于浙江的實(shí)踐思考

王 琳，王雨璇，薛 峰

（浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院，浙江 杭州， 310030）

0 引言

推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是中國當(dāng)前所實(shí)施的重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分［1］。進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展為主要框架［2］。黨的十八大后，中國進(jìn)一步提出推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等區(qū)域發(fā)展部署，帶狀經(jīng)濟(jì)區(qū)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間形式，區(qū)域發(fā)展格局進(jìn)一步優(yōu)化［3］。2017 年，黨的十九大報(bào)告首次正式提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，這標(biāo)志著中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入到一個具有系統(tǒng)性戰(zhàn)略安排的新時(shí)代。隨著戰(zhàn)略的推進(jìn)，當(dāng)前中國已由低水平協(xié)調(diào)發(fā)展和非協(xié)調(diào)發(fā)展階段進(jìn)入轉(zhuǎn)型協(xié)調(diào)發(fā)展階段，但邁向高水平協(xié)調(diào)發(fā)展階段的任務(wù)較為艱巨，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍存在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化明顯、發(fā)展動力極化現(xiàn)象突出等諸多問題［4］。在此背景下，深入研究并實(shí)施好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，對于全面落實(shí)國家戰(zhàn)略主張、提高區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展水平都具有重要的意義。

早期的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究更多關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，即不同區(qū)域在經(jīng)濟(jì)增長上的趨同與經(jīng)濟(jì)差距的縮小。進(jìn)入新發(fā)展階段，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展更加追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與多種要素的系統(tǒng)平衡。不僅包括區(qū)域內(nèi)部生產(chǎn)要素的互動與協(xié)調(diào)，也包括區(qū)域間各類要素的流動與協(xié)調(diào)［5，6］；不僅著眼于加快縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，也著力于縮小社會發(fā)展、科技水平、人力資源、生態(tài)環(huán)境等多方面的差距［7］；不僅推動實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間尺度上的協(xié)調(diào)，也關(guān)注發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會的協(xié)調(diào)［8－10］?？傮w來看，現(xiàn)階段中國對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的研究仍較多集中在內(nèi)涵、特征、政策等理論方面，還缺乏對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性思考，較少基于實(shí)踐探析形成的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和規(guī)律指引。在中國推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展背景下，“單純促進(jìn)板塊之間的協(xié)調(diào)作為中國區(qū)域協(xié)調(diào)著力點(diǎn)”的發(fā)展路徑需進(jìn)一步優(yōu)化［11］，地區(qū)間需要基于理論和實(shí)踐探索，進(jìn)一步從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)上深化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的邏輯路徑研究，增強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動的針對性和有效性。

從區(qū)域單元選擇上看，省級層面居于國家和市縣級的中間層級，是差異化自然地理和價(jià)值生產(chǎn)集成的典型區(qū)域?qū)蛹?。以省域?yàn)檠芯繉ο箝_展區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略及其邏輯關(guān)系探究，有利于形成施效有力的策略安排，對縮小縣市發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展起到重要的中間支撐、戰(zhàn)略傳導(dǎo)和發(fā)展指引作用。浙江是中國較為發(fā)達(dá)的沿海省份，據(jù)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平的相關(guān)測度研究顯示，浙江的區(qū)域協(xié)調(diào)程度走在全國前列［12，13］，在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)探索上具有一定的借鑒意義。改革開放以來，浙江用相互聯(lián)系、動態(tài)變化的視角看待區(qū)域發(fā)展問題，取得了不少經(jīng)驗(yàn)成效。比如，率先實(shí)施新型城市化戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，有力推動地區(qū)和城鄉(xiāng)間以人為主體的要素流動聯(lián)通；放手發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，育強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)，高效調(diào)動了不同地區(qū)的發(fā)展積極性，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展；部署實(shí)施發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“山海協(xié)作工程”，以互補(bǔ)協(xié)作促雙贏的模式，推動地區(qū)間需求和供給的有效協(xié)同；本著“跳出浙江，發(fā)展浙江”的理念，主動構(gòu)建生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的制度安排，在深化落實(shí)長三角一體化國家戰(zhàn)略、推進(jìn)跨省域協(xié)調(diào)發(fā)展上邁出堅(jiān)實(shí)的步伐。系統(tǒng)審視浙江的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，總體上呈現(xiàn)出從格局上著眼、引擎上著力、網(wǎng)絡(luò)上增聯(lián)、機(jī)制上雙贏、治理上協(xié)同的特點(diǎn)。

綜上所述，本研究以浙江為省域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐解析樣本，從格局優(yōu)化、引擎育強(qiáng)、聯(lián)動增效、協(xié)同雙贏、空間治理等方面，建構(gòu)省域協(xié)調(diào)發(fā)展的“五維”戰(zhàn)略，并從集群化、一體化、差異化、精細(xì)化導(dǎo)向要求出發(fā)，為中國不同地區(qū)省份實(shí)施協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略形成差異化施策的思考建議。

1 “五維”戰(zhàn)略內(nèi)涵：浙江實(shí)踐借鑒

1.1 “空間形態(tài)”維度——省域格局優(yōu)化戰(zhàn)略

推進(jìn)省域協(xié)調(diào)發(fā)展，涉及地區(qū)間差異化導(dǎo)向安排和資源配置，需要立足各地區(qū)資源要素與設(shè)施分布狀態(tài)，建立統(tǒng)籌全省域的“頂層設(shè)計(jì)”，形成指引協(xié)調(diào)發(fā)展的空間藍(lán)圖。

從浙江省實(shí)踐來看，在引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動的分類組織和要素優(yōu)化配置中，注重因地制宜調(diào)整空間戰(zhàn)略安排，建立區(qū)域協(xié)調(diào)的大格局。比如，“七五”至“八五”時(shí)期，浙江農(nóng)村工業(yè)化與小城鎮(zhèn)建設(shè)熱潮興起，縣域經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，區(qū)域協(xié)作呈現(xiàn)自下而上的基本特征。全省依據(jù)區(qū)域分工格局，確立了“兩片四區(qū)”的空間區(qū)劃，杭州、寧波、溫州、金華和衢州四個區(qū)域中心框架初步建立?！熬盼濉敝痢笆晃濉睍r(shí)期，浙江城市化快速推進(jìn)，省域城市中心進(jìn)一步發(fā)展。省內(nèi)先后部署了“接軌上海”“山海協(xié)作”等戰(zhàn)略決策，原先南北兩大片區(qū)生產(chǎn)力布局逐漸分化，在地域空間形態(tài)上開始向以杭州、寧波為中心的滬杭甬高速公路沿線，以溫州、臺州為中心的溫臺沿海地區(qū)和以金華、衢州、麗水為中心的浙贛和金溫鐵路沿線三大區(qū)塊演變。針對這一變化，浙江提出“三帶三圈一群兩區(qū)”的空間發(fā)展思路，引導(dǎo)區(qū)域格局逐步從全域均衡向重點(diǎn)突破轉(zhuǎn)變，中心集聚和都市區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步萌生。“十二五”時(shí)期以來，在生態(tài)文明建設(shè)和區(qū)域一體化發(fā)展要求下，浙江提出以都市區(qū)為主體、海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)為兩翼的區(qū)域發(fā)展新格局。依托省域空間格局的持續(xù)優(yōu)化，目前浙江山海發(fā)展版圖基本穩(wěn)定，頂層空間指引基本清晰，省域協(xié)調(diào)發(fā)展逐步進(jìn)入高水平全域統(tǒng)籌階段。

增進(jìn)地區(qū)間的分工協(xié)作，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)在空間區(qū)位選擇上的合理性及其效率，客觀要求清晰的空間支撐，即強(qiáng)化“空間形態(tài)”維度的建立。借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)重點(diǎn)把握好兩個環(huán)節(jié)，一是摸清地區(qū)空間發(fā)展底數(shù)，理清經(jīng)濟(jì)社會和自然資源要素發(fā)展的內(nèi)在特點(diǎn)，形成一張區(qū)域空間“底圖”；二是理清協(xié)調(diào)布局思路，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大目標(biāo)任務(wù)，合理確定需要生態(tài)保護(hù)、利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、適宜城鎮(zhèn)發(fā)展的地域，明確各地區(qū)發(fā)展重點(diǎn)和方向，描繪整合產(chǎn)業(yè)、人口、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、重大平臺等要素的“一張”藍(lán)圖，為省域協(xié)調(diào)發(fā)展提供部署總綱。

1.2 “要素動量”維度——省域引擎育強(qiáng)戰(zhàn)略

經(jīng)歷多年發(fā)展，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)主要形成了生產(chǎn)力均衡布局理論、區(qū)域非均衡發(fā)展理論、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論、中國特有的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論等［14］。其中，解釋區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動的關(guān)鍵是引導(dǎo)資源要素的適度集聚與優(yōu)化配置。

立足省域保護(hù)和開發(fā)利用格局，近十年來，浙江注重打造區(qū)域引擎，不僅包括相對發(fā)達(dá)地區(qū)，也包括在欠發(fā)達(dá)地區(qū)形成資源要素集聚的平臺載體。比如，突出浙北環(huán)杭州灣地區(qū)在全省域的“一灣引領(lǐng)”作用，重點(diǎn)培育建設(shè)杭甬雙城經(jīng)濟(jì)圈，集聚兩大中心城市的特色優(yōu)勢和流量資源，做足海洋及港口的戰(zhàn)略樞紐文章，建成“具有國際創(chuàng)新競爭力的全球門戶區(qū)域”，推動省域沿海地區(qū)港產(chǎn)城貿(mào)一體化發(fā)展。同時(shí)，關(guān)注并發(fā)揮生態(tài)地區(qū)的比較優(yōu)勢，加速推進(jìn)浙西南綠色崛起。從花園城市群、四省邊際中心城市建設(shè)出發(fā)，打造生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性集核，建設(shè)省際樞紐港、內(nèi)陸開放橋頭堡等，為生態(tài)地區(qū)協(xié)同發(fā)展建設(shè)能級核心。

要素的區(qū)域性流動集聚，是帶動區(qū)域流量和動能的重要途徑。做強(qiáng)“要素動量”維度，引導(dǎo)要素流動形成正向動量，需要立足地區(qū)特點(diǎn)，發(fā)揮差異化優(yōu)勢，通過非均衡戰(zhàn)略主體的培育，強(qiáng)化區(qū)域性要素“破散促聚”的功效。從浙江的經(jīng)驗(yàn)借鑒看，在“空間形態(tài)”維度基礎(chǔ)上，研究部署“動量”聚焦、引擎育強(qiáng)戰(zhàn)略，重點(diǎn)是集聚資源、集合政策、集中發(fā)力，培育能夠牽引地區(qū)整體發(fā)展的極核中心。并注重在欠發(fā)達(dá)地區(qū)打造片區(qū)節(jié)點(diǎn)，形成戰(zhàn)略部署的多極梯度聯(lián)動，提高區(qū)域發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、包容性。

1.3 “網(wǎng)絡(luò)邏輯”維度——省域聯(lián)動增效戰(zhàn)略

依托于各類廊道網(wǎng)絡(luò)的空間聯(lián)結(jié)，整合各方資源，提升區(qū)域協(xié)同便利度和效率，是深化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。區(qū)域廊道從狹義上看可以是交通基礎(chǔ)設(shè)施通道，從廣義上看可以是聯(lián)系各類要素流的綜合性開放通道。多層次的區(qū)域廊道，能夠?yàn)橐亓鲃犹峁┚€性或網(wǎng)狀的區(qū)際聯(lián)系，有利于打破區(qū)域聯(lián)通的時(shí)空限制，增進(jìn)不同地區(qū)的有效互聯(lián)，也有助于發(fā)揮“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)”［15］，提高地區(qū)間協(xié)同發(fā)展程度。

在浙江的實(shí)踐中，尤為強(qiáng)調(diào)高效互聯(lián)的基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)。通過部署建設(shè)義甬舟大走廊，形成貫通山海板塊、協(xié)同內(nèi)陸開放的戰(zhàn)略性大通道，并實(shí)施“東北區(qū)域加密、沿海區(qū)域提效、西南區(qū)域增聯(lián)”省域互聯(lián)策略，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)、科創(chuàng)等要素聯(lián)動?！皷|北區(qū)域加密”，主要服務(wù)于省域環(huán)杭州灣地區(qū)的“要素動量”維度提升需求。聚焦灣區(qū)城市群和產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展，突出對內(nèi)、對外交通和國際門戶樞紐3 個層次，建設(shè)高速鐵路環(huán)、高速公路環(huán)、江海河聯(lián)運(yùn)水運(yùn)環(huán)、通用航空環(huán)等綜合運(yùn)輸環(huán)網(wǎng)體系，支撐環(huán)灣地區(qū)成為面向未來的新型超強(qiáng)增長極?！把睾^(qū)域提效”，服務(wù)于浙江東部沿海一帶的港產(chǎn)城區(qū)域聯(lián)動，擴(kuò)容增量沿海大通道，形成浙江連通京津冀、長三角、珠三角的開放通道，為要素跨省域流通提供支撐?！拔髂蠀^(qū)域增聯(lián)”，服務(wù)于浙西南生態(tài)地區(qū)的節(jié)點(diǎn)育強(qiáng)和互聯(lián)發(fā)展，圍繞衢州、麗水等花園城市節(jié)點(diǎn)，推進(jìn)城際鐵路、高等級快速路等建設(shè)，提升西南區(qū)域主要節(jié)點(diǎn)城市的空間聯(lián)系緊密度。

“網(wǎng)絡(luò)邏輯”維度，重點(diǎn)以區(qū)域性廊道建設(shè)為主，加強(qiáng)空間軸線延伸、平臺互聯(lián)互通，提高不同地區(qū)的網(wǎng)聯(lián)化程度。省級層面需要主動甄別不同市縣聯(lián)動發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求和互聯(lián)效率，有重點(diǎn)、針對性地建構(gòu)“加密、提效、增聯(lián)、集群”等多種方式的網(wǎng)絡(luò)，提升相對發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合交通智慧化互聯(lián)程度，提高樞紐節(jié)點(diǎn)間的多式聯(lián)運(yùn)水平，增強(qiáng)相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的通達(dá)水平。

1.4 “協(xié)作博弈”維度——省域合作雙贏戰(zhàn)略

地區(qū)發(fā)展差距是推進(jìn)省域協(xié)調(diào)發(fā)展需要關(guān)注的重點(diǎn)問題，在實(shí)踐中應(yīng)針對性施策，通過促進(jìn)地區(qū)間合作互動，激發(fā)潛能和活力，提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展水平，從而調(diào)整省域發(fā)展不平衡狀態(tài)。

中國在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，較多支持開展對口幫扶，鼓勵地區(qū)間合作共贏。新世紀(jì)以來，浙江就開始探索實(shí)施“山海協(xié)作”工程。其重點(diǎn)是把省內(nèi)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移或輻射到浙西南欠發(fā)達(dá)地區(qū)，把欠發(fā)達(dá)地區(qū)的剩余勞動力轉(zhuǎn)移集聚到發(fā)達(dá)地區(qū)，通過互利合作幫扶推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展，不斷縮小地區(qū)間發(fā)展差距。實(shí)踐中，浙江主動將傳統(tǒng)的“輸血幫扶”模式迭代為“造血”模式，以制度激勵、市場主導(dǎo)，調(diào)動合作積極性，并通過設(shè)立山海協(xié)作專區(qū)、山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)園、“飛地經(jīng)濟(jì)”等方式，把“山”這邊的資源、勞動力、生態(tài)等優(yōu)勢與“?！蹦沁叺馁Y金、技術(shù)、人才等優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合起來，推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展，提升了這些地方發(fā)展的內(nèi)生動力。

圍繞省域協(xié)調(diào)發(fā)展的短板，通過“協(xié)作博弈”維度，部署地區(qū)間合作雙贏戰(zhàn)略是一項(xiàng)積極有效的安排。這一博弈，要思考的是協(xié)作方式和協(xié)作內(nèi)容對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能帶來的資源輸出、利益收效，需要在尊重地方自愿基礎(chǔ)上，本著造血幫扶、雙向互動、合作共贏的目標(biāo)，研究設(shè)立適宜的跨區(qū)域合作平臺載體，形成多渠道、多形式、多層次、全方位、寬領(lǐng)域的區(qū)域合作新格局。省級層面應(yīng)加大資源統(tǒng)籌力度，通過擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)稅源、加快人才交流共享、推動居民增收等舉措，提高雙向協(xié)作動力，引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快形成自我“造血”機(jī)制。

1.5 “規(guī)則支撐”維度——省域空間治理戰(zhàn)略

研究并完善區(qū)域干預(yù)、區(qū)域合作、區(qū)域互助、區(qū)際補(bǔ)償?shù)戎贫仍O(shè)計(jì)，能夠?yàn)閰f(xié)調(diào)發(fā)展提供指引和保障。面向現(xiàn)代化建設(shè)的新要求，推進(jìn)省域協(xié)調(diào)發(fā)展可以融合空間治理規(guī)則，共同強(qiáng)化協(xié)同發(fā)展的體系框架。

空間治理是省域?qū)用嫣岣哔Y源要素配置水平、有效引導(dǎo)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要調(diào)控手段。其內(nèi)涵是“以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系”［16］。結(jié)合這一導(dǎo)向要求，浙江從規(guī)劃體系改革出發(fā)，在區(qū)域性要素配置、數(shù)字化治理平臺等領(lǐng)域先行探索。比如，結(jié)合“多規(guī)合一”改革成果，探索形成一套上下銜接的規(guī)劃體系，統(tǒng)籌省內(nèi)重大戰(zhàn)略地區(qū)、跨市域協(xié)作區(qū)的發(fā)展指引，系統(tǒng)推動了省域“空間形態(tài)”維度的不斷強(qiáng)化。探索建立精準(zhǔn)有效的治理政策體系，包括要素配置政策體系、協(xié)調(diào)發(fā)展監(jiān)測體系、差異化績效考核體系等，加強(qiáng)“要素動量”維度的統(tǒng)籌保障，提高要素配給和產(chǎn)出的協(xié)調(diào)程度。探索推進(jìn)省域協(xié)調(diào)發(fā)展的治理平臺，建設(shè)一批應(yīng)用場景，如引導(dǎo)區(qū)域空間謀劃、綜合分析，開展績效評價(jià)與展示等，實(shí)現(xiàn)區(qū)域戰(zhàn)略需求與供給平衡分析，戰(zhàn)略績效預(yù)演、實(shí)施監(jiān)控與決策調(diào)整等功能，為省域協(xié)調(diào)發(fā)展提供數(shù)字化治理支撐。

建構(gòu)“規(guī)則支撐”維度，是一項(xiàng)融合政策制度設(shè)計(jì)與組織架構(gòu)建設(shè)的綜合性戰(zhàn)略，從省域出發(fā)可以結(jié)合“空間治理”的部署開展具體實(shí)踐。戰(zhàn)略重點(diǎn)包括治理機(jī)制、治理政策和治理支撐三個方面，以體系化建設(shè)加快破除資源要素跨地區(qū)流動障礙，增強(qiáng)引導(dǎo)協(xié)調(diào)發(fā)展的高能級驅(qū)動、高水平支撐，推進(jìn)全要素管控、全領(lǐng)域協(xié)同，引導(dǎo)各地區(qū)向?qū)崿F(xiàn)更高水平的統(tǒng)籌一體邁進(jìn)。

圖1 省域協(xié)調(diào)發(fā)展的“五維”戰(zhàn)略模型Figure 1 A“Five Dimension”strategic model for the provinces coordinated development

2 “五維”戰(zhàn)略應(yīng)用：推動“四個化”發(fā)展

2.1 引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“集群化”發(fā)展

立足全國、聚焦省域，在深度參與跨區(qū)域協(xié)作、深化省域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，“五維”戰(zhàn)略應(yīng)用需主動研判區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的趨勢性規(guī)律，立足不同地區(qū)發(fā)展的客觀需求，形成新時(shí)期深化協(xié)調(diào)發(fā)展的新方向。伴隨中國區(qū)域重大戰(zhàn)略的實(shí)施，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出規(guī)模化、集群化、基地化趨勢［17］。跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價(jià)值鏈組織深入推進(jìn)，客觀強(qiáng)化了依據(jù)比較優(yōu)勢而推動生產(chǎn)性要素集中集聚的發(fā)展態(tài)勢。圍繞產(chǎn)業(yè)集群、創(chuàng)新集群的發(fā)展需求，順勢推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“集群化”發(fā)展，是近中期省域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要導(dǎo)向。據(jù)此，應(yīng)主動辨識聚合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首位地區(qū)，以“要素動量”維度為牽引，協(xié)同其余“四維”戰(zhàn)略支撐，有重點(diǎn)地增強(qiáng)這些地區(qū)對資源要素的集聚輻射能力，使其成為帶動全省或片區(qū)科創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)、金融等要素集聚的極核，輻射帶動更大區(qū)域范圍的協(xié)同發(fā)展，逐步促成更高層級的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動。

2.2 引導(dǎo)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)的“一體化”發(fā)展

在邁入高質(zhì)量發(fā)展階段中，推動省域協(xié)調(diào)發(fā)展需要更加關(guān)注縮小區(qū)域差距、實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展?？梢詮慕?jīng)濟(jì)、社會、人文、合作等多領(lǐng)域著力，關(guān)鍵是建立能夠互聯(lián)互通的廊道網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)于分工協(xié)作、發(fā)展共享。為此，應(yīng)突出“網(wǎng)絡(luò)邏輯”維度的組織，研究并發(fā)揮省內(nèi)各地區(qū)比較優(yōu)勢，通過省市聯(lián)動、統(tǒng)分結(jié)合，系統(tǒng)推進(jìn)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，提升地區(qū)間的聯(lián)動共享水平。同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)化“協(xié)作博弈”維度，研究推動一批跨地區(qū)的特色聯(lián)結(jié)產(chǎn)業(yè)飛地、創(chuàng)新飛地等區(qū)域性合作載體，實(shí)施地區(qū)發(fā)展針對性政策，通過片區(qū)協(xié)作、領(lǐng)域協(xié)同，打造區(qū)域合作的有效模式和具體抓手。

2.3 引導(dǎo)區(qū)域配給的“差異化”發(fā)展

從省域?qū)用娉霭l(fā)，尊重不同地區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)和優(yōu)勢，有利于促成更高水平的協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)成持續(xù)長久的跨區(qū)域合作。為建立系統(tǒng)集成、重點(diǎn)突出的省域資源要素配置體系，需要推動“要素動量”和“協(xié)作博弈”維度協(xié)同發(fā)力，立足省域“空間形態(tài)”維度，依據(jù)不同縣市的資源環(huán)境承載能力和開發(fā)潛力，科學(xué)開展生產(chǎn)力布局，建立引導(dǎo)生產(chǎn)要素從低質(zhì)低效領(lǐng)域向優(yōu)質(zhì)高效領(lǐng)域流動的機(jī)制。尤其要深化落實(shí)統(tǒng)一的省域規(guī)劃體系，完善各類規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，以此來引導(dǎo)區(qū)域間土地、能耗等指標(biāo)優(yōu)化配給。同時(shí)，注重推動生態(tài)補(bǔ)償、財(cái)政補(bǔ)貼等政策精準(zhǔn)供給，引導(dǎo)生態(tài)地區(qū)實(shí)現(xiàn)特色價(jià)值化發(fā)展，為省域高質(zhì)量、可持續(xù)的協(xié)調(diào)發(fā)展格局提供基礎(chǔ)性框架支撐。

2.4 引導(dǎo)區(qū)域治理的“精細(xì)化”發(fā)展

面向現(xiàn)代化治理體系的建設(shè)和治理能力的提升，細(xì)化治理對象、提高治理手段的精準(zhǔn)性，已成為重要趨勢。省級層面的協(xié)調(diào)治理不僅要從全局研究形成制度性導(dǎo)則指引，還需要主動借助數(shù)智化新技術(shù)手段，加快轉(zhuǎn)變粗放的資源利用和管理方式。結(jié)合“五維”戰(zhàn)略分析，提高協(xié)調(diào)治理能力，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)“規(guī)則支撐”維度。這一維度既是其他四個維度的系統(tǒng)集成，也是其他戰(zhàn)略維度進(jìn)一步提升的重要支撐。圍繞“精細(xì)化”發(fā)展方向，研究地區(qū)間剛彈結(jié)合的互濟(jì)模式，構(gòu)建權(quán)責(zé)分明的地區(qū)協(xié)作機(jī)制，主動探索打造全省域覆蓋、全要素管控、全過程管理、全社會共享的治理體系，促成省域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)現(xiàn)在開發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開發(fā)，達(dá)成高水平的合作共贏。

3 “五維”戰(zhàn)略施策：因地制宜推進(jìn)

3.1 形成區(qū)域互利互補(bǔ)的“布局圖”

實(shí)現(xiàn)省域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)著眼于構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)合理分工［18］。中國東部與西部之間、山與海之間、城與鄉(xiāng)之間，資源分布不平衡、發(fā)展不平衡是普遍的，解決地區(qū)間不平衡不充分問題，應(yīng)在充分發(fā)掘地區(qū)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，促進(jìn)資源要素自由流動，在動態(tài)互補(bǔ)中形成相對平衡。

從“空間形態(tài)”維度出發(fā)，強(qiáng)化省域格局優(yōu)化，是協(xié)調(diào)戰(zhàn)略推進(jìn)的基礎(chǔ)。在部署中，應(yīng)結(jié)合各地國土空間規(guī)劃編制，深入實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，立足市縣的比較優(yōu)勢，圍繞治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求，提供面向自然、面向全域、面向未來的空間解決方案，引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)不同功能區(qū)發(fā)展的差異化發(fā)展，以互補(bǔ)促協(xié)作，以協(xié)作促雙贏，努力形成新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)［19］。

3.2 形成要素集中集聚的“擎動力”

以都市區(qū)、城市群等為主要形態(tài)，逐步形成能夠帶動經(jīng)濟(jì)效率提升的增長動力區(qū)域，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要規(guī)律［7］。聚焦“要素動量”維度的部署，實(shí)現(xiàn)省域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)結(jié)合生產(chǎn)性要素流動集聚的特點(diǎn)，協(xié)同提高要素配置方式和效率，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，育強(qiáng)若干能夠帶動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的能級中心［20］。

從東部地區(qū)省份看，區(qū)域發(fā)展不再是單項(xiàng)資源要素的簡單集聚，京津冀、長三角、珠三角等優(yōu)勢地區(qū)，正在積極引導(dǎo)科技、人才、資金等要素融合集聚，培育梯度有序的分工合作格局。這些地區(qū)的省份應(yīng)結(jié)合實(shí)際培育都市圈和城市群，育強(qiáng)一批國家級或省級中心城市，建立高層次的省域增長極，構(gòu)筑廣域聯(lián)動的圈層協(xié)作體系，以點(diǎn)帶面促成更大范圍區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)。對于中部地區(qū)省份，總體上呈現(xiàn)城鎮(zhèn)集群化發(fā)展?fàn)顟B(tài)，近期戰(zhàn)略重點(diǎn)宜引導(dǎo)區(qū)域性要素有重點(diǎn)地向近域城市中心集聚，通過一定階段的集聚培育，逐步形成能夠帶動近域地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動的能級主體。對于西部地區(qū)省份，成渝兩地的都市圈發(fā)展已具備一定基礎(chǔ)，是引導(dǎo)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要引擎。下一步可以結(jié)合地域戰(zhàn)略平衡，適當(dāng)培育若干次級區(qū)域發(fā)展節(jié)點(diǎn)，為要素集聚、動能提升提供支撐。

聚焦中觀層面，各省份可以部署落地一批能級聚合的戰(zhàn)略承載地，通過政策助力、做大育強(qiáng)，形成梯度支撐的發(fā)展平臺。平臺類型上可以包括產(chǎn)城融合類、科創(chuàng)發(fā)展類、開放平臺類和綠色生態(tài)類等。比如，在產(chǎn)業(yè)平臺培育上，可以打造一批引領(lǐng)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)塊載體，塑造區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭的新優(yōu)勢；在城市平臺培育上，可以探索建設(shè)未來城市實(shí)踐區(qū)，創(chuàng)新城市開發(fā)建設(shè)模式，打造協(xié)調(diào)示范的“可持續(xù)發(fā)展城市生命體”。

3.3 形成總體統(tǒng)籌推進(jìn)的“有機(jī)體”

地區(qū)間的良性互動是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要表現(xiàn)，也是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效機(jī)制［21］。隨著中國鄉(xiāng)村振興、海洋強(qiáng)國等戰(zhàn)略的全面實(shí)施，以及山區(qū)等一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展舉措的深化落實(shí)，地區(qū)間的合作機(jī)制更加完善、聯(lián)動程度更為緊密，要素流動的便利性更強(qiáng)，客觀要求省域?qū)用婕涌煨纬啥囝I(lǐng)域深化的互動協(xié)作模式。對此，應(yīng)順應(yīng)時(shí)勢需求，圍繞“網(wǎng)絡(luò)邏輯”和“協(xié)作博弈”兩大維度，進(jìn)一步化解地區(qū)間的行政壁壘、制度障礙，形成共同解決區(qū)域問題、共同推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)、共同分享發(fā)展成果的體制框架，在一些跨市縣協(xié)調(diào)事項(xiàng)上加大省級統(tǒng)籌力度，強(qiáng)化地區(qū)間網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，促成有機(jī)協(xié)同的發(fā)展共同體。

建立區(qū)域有機(jī)聯(lián)動，不同省份需強(qiáng)化的戰(zhàn)略維度有所不同。西部省份，鑒于綜合發(fā)展水平相對偏低，宜重點(diǎn)先行強(qiáng)化“網(wǎng)絡(luò)邏輯”維度，增強(qiáng)高等級樞紐平臺和設(shè)施網(wǎng)絡(luò)暢聯(lián)程度，構(gòu)建更加便捷、高效、安全的現(xiàn)代化通道體系。比如，積極改造擴(kuò)容高速和國省道，提升江河航道通航能力，建設(shè)美麗交通廊道等，加快提高省內(nèi)地區(qū)間交通聯(lián)系便利度。還可以依托山脊、山谷、河流等自然廊道建設(shè)萬里綠道網(wǎng)，為生態(tài)地區(qū)融入省域協(xié)調(diào)發(fā)展建立多層次的聯(lián)系廊道。

對于東部和部分中部相對發(fā)達(dá)的省份，應(yīng)更為突出“協(xié)作博弈”維度，加快區(qū)域協(xié)作平臺共建，強(qiáng)化其在地區(qū)聯(lián)系上的紐帶作用。如在欠發(fā)達(dá)市縣打造一批特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)平臺，在發(fā)達(dá)市縣建設(shè)一批“產(chǎn)業(yè)飛地”和“科創(chuàng)飛地”，推動建立跨區(qū)域的創(chuàng)新研發(fā)和生產(chǎn)制造協(xié)作關(guān)系，引導(dǎo)“飛地”建設(shè)成果向欠發(fā)達(dá)市縣的特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)平臺導(dǎo)入，形成內(nèi)外產(chǎn)業(yè)互促共進(jìn)、內(nèi)外平臺兩翼齊飛的活血機(jī)制，助力縮小區(qū)域差距。同時(shí)，宜積極發(fā)揮發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)理念和援建資金作用，聚焦平臺共建、產(chǎn)業(yè)共興、項(xiàng)目共引，推動產(chǎn)需對接、產(chǎn)用結(jié)合和產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)作，引導(dǎo)技術(shù)、資本、人才、市場等與山區(qū)特色資源有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)資源要素精準(zhǔn)對接。

3.4 形成綠色集約發(fā)展的“基礎(chǔ)色”

“十四五”時(shí)期，中國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入到更為關(guān)鍵時(shí)期，以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期［22］。在這一要求下，省域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共生，不僅要加強(qiáng)生態(tài)空間的保護(hù)力度，提高生態(tài)服務(wù)能力和綠色財(cái)富的積聚能力，而且要實(shí)現(xiàn)山水與城鄉(xiāng)融合、自然與文化融合、開發(fā)與保護(hù)融合，因地制宜地引導(dǎo)人口適度集聚、產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，切實(shí)促進(jìn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置和跨區(qū)域合理流動，探尋出保護(hù)與發(fā)展可持續(xù)的良性路徑。

不同地區(qū)的省份，在推進(jìn)省域協(xié)調(diào)中對于生態(tài)底色的維護(hù)具有同樣的重要性。為了更好地維系生態(tài)品質(zhì)，需要從“規(guī)則支撐”維度出發(fā)，落實(shí)好省域空間治理戰(zhàn)略。除了要優(yōu)化建立系統(tǒng)集成、重點(diǎn)突出的省域資源要素配置體系外，還應(yīng)積極探索建立差異化績效評價(jià)考核政策。如生態(tài)和農(nóng)業(yè)地區(qū)重點(diǎn)強(qiáng)化在生態(tài)保護(hù)、民生發(fā)展等領(lǐng)域考核，探索一條更符合自身實(shí)際的價(jià)值實(shí)現(xiàn)之路；城市化地區(qū)重點(diǎn)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)效能、要素集聚水平等領(lǐng)域考核，引導(dǎo)提高生產(chǎn)空間開發(fā)深度和利用效益，從而推動省域整體協(xié)調(diào)發(fā)展形成閉環(huán)管理體系。

4 結(jié)語

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是中國推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展中的重大戰(zhàn)略選擇。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略格局相對清晰，人口等資源要素總體向東部沿海相對發(fā)達(dá)地區(qū)、向中西部中心城市流動集聚的態(tài)勢進(jìn)一步強(qiáng)化。在京津冀、珠三角、長三角等國家級重大區(qū)域戰(zhàn)略格局指引下，相關(guān)聯(lián)的省域主體在應(yīng)對協(xié)調(diào)性要求提高、內(nèi)生性需求提升的要求中，不僅需要深度參與跨省協(xié)作，更需要聚焦自身強(qiáng)化省內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展，系統(tǒng)增強(qiáng)省域整體高質(zhì)量發(fā)展的聚合力和競爭力。

在中國邁向現(xiàn)代化發(fā)展的新征程中，省域全局的協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略安排，應(yīng)以系統(tǒng)性舉措統(tǒng)籌推動各地區(qū)主體的協(xié)同，激發(fā)不同地區(qū)的聯(lián)動潛能、協(xié)作意愿，推動省域治理體系建設(shè)，不斷增強(qiáng)省域發(fā)展的變革能力、發(fā)展活力、持續(xù)動力，逐步實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)、有機(jī)互動的整體“一盤棋”。

基于浙江的實(shí)踐探索，研究提出的省域協(xié)調(diào)發(fā)展“五維”戰(zhàn)略，是一個戰(zhàn)略部署的邏輯性框架和“路線”安排，對于不同省份，在不同發(fā)展階段應(yīng)系統(tǒng)推進(jìn)并有重點(diǎn)地強(qiáng)化。在此過程中，省級層面的總體統(tǒng)籌和治理支撐尤為重要?？傮w上，中國省域協(xié)調(diào)發(fā)展水平仍處于轉(zhuǎn)型提升階段，協(xié)調(diào)能力建設(shè)還處于探索強(qiáng)化時(shí)期，對于“五維”戰(zhàn)略尤其是“規(guī)則支撐”維度的研究仍需結(jié)合實(shí)踐不斷深化。下一步，在數(shù)字技術(shù)的支撐下，可以重點(diǎn)部署建設(shè)省域協(xié)調(diào)發(fā)展的治理平臺，推進(jìn)“五維”戰(zhàn)略及其多業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用場景建設(shè)，借助數(shù)字思維更好地強(qiáng)化省域協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐和延伸。