基于PMC指數(shù)模型的福建省老年康復(fù)產(chǎn)業(yè)政策評價體系構(gòu)建研究

馮 杰，吳心怡

(福州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350108)

1 引言

隨著“銀發(fā)浪潮”的到來，我國公共衛(wèi)生康復(fù)醫(yī)療服務(wù)體系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。長期的醫(yī)療康復(fù)實(shí)踐證明，政策體系支持對于老年康復(fù)醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。尤其在黨的十九大召開后，全國各級政府和相關(guān)部門陸續(xù)出臺了多項(xiàng)關(guān)于醫(yī)療康復(fù)的重要政策文件，積極開展老齡人健康促進(jìn)行動。為提高福建省老年康復(fù)產(chǎn)業(yè)政策體系的科學(xué)性和可行性，文章在政策文本分析的基礎(chǔ)上，采用PMC指數(shù)模型建立康復(fù)發(fā)展政策的量化評價指標(biāo)體系，通過比較分析中央和地方政府政策，深入剖析福建省老年康復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策規(guī)劃的科學(xué)性與完備性，對后續(xù)完善福建省老年康復(fù)產(chǎn)業(yè)政策體系、實(shí)現(xiàn)福建省老年康復(fù)跨越式發(fā)展具有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

2 老年康復(fù)產(chǎn)業(yè)政策的PMC指數(shù)模型構(gòu)建

文章采用的PMC指數(shù)模型是對政策一致性進(jìn)行檢驗(yàn)的政策量化評估方法。國內(nèi)學(xué)者張永安首次引進(jìn)PMC指數(shù)模型用于區(qū)域科技創(chuàng)新的政策評價中[1]，此后PMC指數(shù)模型便被廣泛應(yīng)用于不同領(lǐng)域的政策文本量化分析研究，包括房地產(chǎn)業(yè)[2]、機(jī)器人[3]、數(shù)字經(jīng)濟(jì)[4]和中醫(yī)藥[5]等產(chǎn)業(yè)，但目前并未有研究針對康復(fù)產(chǎn)業(yè)政策展開綜合量化評價?；诖耍恼率状螌MC指數(shù)模型引入老年康復(fù)政策的評價研究中，以期通過全方位的定量分析，客觀評價福建省老年康復(fù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，探討其優(yōu)化升級路徑。

2.1 政策篩選與文本挖掘

為保證政策收集的完整性，在中國政府網(wǎng)及國家衛(wèi)健委網(wǎng)站搜索“康復(fù)”進(jìn)行全文匹配查找。為保證政策的時效性，選取“十三五”以來的相關(guān)政策，去除報道、復(fù)函和公告類文件，并排除殘疾人及幼兒康復(fù)等專項(xiàng)政策，最終得到有效政策9項(xiàng)。而針對福建省的老年康復(fù)政策，在中國知網(wǎng)的政府文件中，先以“康復(fù)”和“福建省”為關(guān)鍵詞搜索，后通過時間范圍、政策內(nèi)容限定，最終得到相關(guān)政策9項(xiàng)，如表1所示。

表1 中央和福建省康復(fù)政策文件

2.2 變量選取及參數(shù)設(shè)置

根據(jù)PMC指數(shù)模型構(gòu)建原理，以張永安[1]、Kuang[6]、Yang[7]等學(xué)者關(guān)于PMC參數(shù)設(shè)置的研究為基礎(chǔ)，綜合老年康復(fù)政策實(shí)際特征以及前文對老年康復(fù)政策文本挖掘的分析結(jié)論，本研究構(gòu)建起9個一級變量以及39個二級變量的老年康復(fù)產(chǎn)業(yè)政策評價體系(見表2)。

表2 老年康復(fù)政策評價指標(biāo)

2.3 構(gòu)建多投入產(chǎn)出表

多投入產(chǎn)出表是一個多維度數(shù)據(jù)分析框架，其中所有二級變量權(quán)重均等且參數(shù)值均為0、1變量：

X～N[0，1]

(1)

即如果某項(xiàng)政策文本包含了對應(yīng)二級變量含義的內(nèi)容，則將此二級變量參數(shù)值標(biāo)定為1，否則為0：

X={XR：[0，1]}

(2)

2.4 計算PMC指數(shù)

根據(jù)建立的多投入產(chǎn)出表，并依據(jù)二進(jìn)制法賦予二級變量具體數(shù)值，計算一級變量值：

(3)

式中，t為一級變量，j為二級變量。

將得出的一級變量賦權(quán)后進(jìn)行加總，得出該政策的PMC指數(shù)：

(4)

此外，參考Estrada[8]的觀點(diǎn)，進(jìn)行老年康復(fù)政策的一致性評定，將總分為9的PMC指數(shù)劃分為4個等級，其中優(yōu)秀(9.00～7.20)；良好(7.19～6.30)；及格(6.29～5.40)；較差(5.40～0)。

2.5 構(gòu)建PMC曲面

為清晰呈現(xiàn)出PMC指數(shù)量化評價的結(jié)果，采用曲面圖的形式直觀得出老年康復(fù)政策體系的優(yōu)勢和缺陷。其中，曲面凸出的部分表示該項(xiàng)政策對應(yīng)指標(biāo)得分較高，凹陷部分則反之[9]。構(gòu)建PMC曲面需建立一個3×3的矩陣，由9個一級變量數(shù)值組成。

(5)

3 老年康復(fù)產(chǎn)業(yè)政策評價與分析

3.1 全國老年康復(fù)產(chǎn)業(yè)政策量化評價

詳細(xì)閱讀中央康復(fù)相關(guān)政策的全文，編制投入產(chǎn)出表，測算中央康復(fù)政策的PMC指數(shù)并進(jìn)行政策等級評估，如表3所示。

此外，據(jù)表3可知P8排名第一，且處于優(yōu)秀等級，僅有政策性質(zhì)X1低于均值，其他均高于平均值，充分說明這一政策的設(shè)計相對合理，對各個維度的考慮較為均衡。該政策力求通過加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、培養(yǎng)康復(fù)醫(yī)療人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)、創(chuàng)新康復(fù)醫(yī)療服務(wù)模式，以實(shí)現(xiàn)人民群眾享有全方位全周期的康復(fù)醫(yī)療服務(wù)，這無疑對老年的康復(fù)具有重大意義。P2作為排名第二的政策，在政策評價X3、政策受眾X6、政策作用X7和政策創(chuàng)新X8上均為滿分，但其政策重點(diǎn)X5的得分低于均值，說明其在康復(fù)政策上的側(cè)重點(diǎn)較為單一。該意見針對康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)中存在的產(chǎn)業(yè)體系不健全、自主創(chuàng)新能力不夠強(qiáng)等問題，堅持市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)、自主創(chuàng)新，旨在通過加快康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)發(fā)展，來應(yīng)對人口老齡化，滿足老年康復(fù)服務(wù)需求，推進(jìn)“健康中國”建設(shè)。而評分位于倒數(shù)第一的P6雖有利于推進(jìn)康復(fù)外科發(fā)展，提高外科診療規(guī)范化水平，但其作為開展試點(diǎn)工作的通知難免會受制于政策持續(xù)性X2和受眾范圍X6，若要進(jìn)行政策升級，可重點(diǎn)考慮優(yōu)化X2指標(biāo)，即在試點(diǎn)獲得成效后轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期執(zhí)行的政策，也可進(jìn)一步加大政府的支持力度X4，將更多康復(fù)相關(guān)科室納入提升范圍，擴(kuò)大政策的適用性。

根據(jù)表3可知，中央PMC指數(shù)均值為6.33，處于良好范圍，通過繪制出的曲面圖(見圖1)，可以清楚地看出若想提升中國康復(fù)產(chǎn)業(yè)政策效力，可以從提高政府支持的力度、擴(kuò)大政策覆蓋范圍、延長政策執(zhí)行的時效、創(chuàng)新政策視角等方面入手。

圖1 中央康復(fù)政策曲面

圖3 福建省康復(fù)政策曲面

3.2 福建省老年康復(fù)政策量化評價

同中央級政策評價流程，得出福建省康復(fù)政策投入產(chǎn)出表后計算出福建省康復(fù)政策的PMC指數(shù)，并進(jìn)行排序和等級劃分，得到表4。

續(xù)表

表4 福建省康復(fù)政策的PMC指數(shù)

其中P17排名第一，各項(xiàng)指標(biāo)均超過均值，其確立了全省“十四五”時期衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)和具體任務(wù)，政策措施全面，監(jiān)管考核措施完善，但存在廣而不專的情況，并沒有針對老年康復(fù)議題提出具體完備的改善措施，針對性較弱。排名第二的P11肯定了發(fā)展康復(fù)產(chǎn)業(yè)對福建經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，需繼續(xù)推進(jìn)醫(yī)療領(lǐng)域改革，讓福建人民享有完整的防治康養(yǎng)等健康服務(wù)。且其作為落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2016〕60號)的地方性政策，為加快康復(fù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出了詳盡的相關(guān)措施，但其在政策重點(diǎn)X5聚焦于中觀層面，在政策惠及范圍上有待擴(kuò)展。

此外，排名在最末的三項(xiàng)政策指數(shù)評分較低的主要原因是政策重點(diǎn)并不是面對康復(fù)相關(guān)的主體，其實(shí)施對象分別為中醫(yī)藥行業(yè)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和納入醫(yī)聯(lián)體的相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，涉及構(gòu)建老年康復(fù)服務(wù)保障體系、激發(fā)康復(fù)服務(wù)市場活力、建立康復(fù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和信用體系以及健全老年康復(fù)服務(wù)綜合監(jiān)管方面著墨較少。在政策支持方面三項(xiàng)政策得分均低于均值，說明可以在支持方式的多樣性上下工夫，提高對相關(guān)政策的支持力度。

從福建省康復(fù)政策的總體實(shí)施情況來看，其中2項(xiàng)優(yōu)秀，1項(xiàng)良好，3項(xiàng)及格，3項(xiàng)較差，排名第一和排名最末的分差近3.2，政策評價兩極分化情況較為明顯。且從整體均值來看，福建省康復(fù)政策的PMC指數(shù)均值為6.07，尚處于及格等級，且低于中央政策6.33的均值得分，可見福建省對于老年康復(fù)相關(guān)政策的完備性有待完善，且對相關(guān)議題的重視程度還有待加強(qiáng)。且福建省對于老年康復(fù)相關(guān)的最新專項(xiàng)政策P11發(fā)布于2017年，距今已有5年，已無法作為下一步深度推進(jìn)康復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指路明燈。在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和人口背景下，亟須一項(xiàng)新時期下科學(xué)編制的康復(fù)政策以適應(yīng)社會條件的變化，滿足福建人民的康復(fù)需求，特別是數(shù)量日益龐大的老年人口。

此外，通過圖2可知，福建省康復(fù)政策在政策時效X2和政策視角X9方面的缺陷較為明顯。目前福建省的康復(fù)政策制定主要是基于中短期目標(biāo)的規(guī)劃，時效性較短，缺乏長期的發(fā)展方向以及康復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃?？砂l(fā)布緊跟福建省發(fā)展?fàn)顩r的新康復(fù)政策，并在對長期目標(biāo)與短、中期目標(biāo)的合理設(shè)置時，考慮長期目標(biāo)的促進(jìn)與激勵性作用，用于指導(dǎo)短、中期目標(biāo)的前進(jìn)，提升政策效力的持續(xù)性。此外，可通過多渠道的政策支持方式，扶持福建省康復(fù)產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展，并重視政策對于宏、中、微觀的結(jié)合，來拓展政策視角的廣度。與此同時，還需進(jìn)一步強(qiáng)化政策的監(jiān)管、建議、引導(dǎo)、描述和預(yù)測性質(zhì)X1，加之在政策創(chuàng)新X8和政策重點(diǎn)X9上的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)康復(fù)政策體系的完備化，助力福建省康復(fù)產(chǎn)業(yè)的深入發(fā)展。

4 福建省老年康復(fù)產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化路徑

4.1 拓展頂層設(shè)計縱深，完善康復(fù)政策支持體系

目前福建省已建成初步的老年康復(fù)體系，在深度和廣度上還有待進(jìn)一步提升。

通過對政策的量化評價，可知目前福建省老年康復(fù)政策體系中仍存在政策內(nèi)部一致性較差、目標(biāo)精細(xì)化程度較低和政策效力不足等缺陷。為此從橫向時間維度上，需增強(qiáng)政策時效性。中國正步入深度老齡化社會，老年人的康復(fù)問題將成為一個需長期關(guān)注的公共衛(wèi)生問題，所以需考慮政策的時效性，長中短期規(guī)劃的搭配：以長期規(guī)劃為指引，設(shè)立總體目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行目標(biāo)分解，形成階段性目標(biāo)，據(jù)此制定出中短期規(guī)劃，有步驟有計劃地發(fā)展福建省老年康復(fù)產(chǎn)業(yè)。而在縱向空間維度上，需拓展政策視角，既要從省際高度鏈接全國資源，打造突破福建省域內(nèi)的康復(fù)全產(chǎn)業(yè)鏈，也要考慮福建省內(nèi)各地區(qū)的康復(fù)交流合作，通過點(diǎn)面的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建起完備的政策支持體系。

4.2 加大政策支持力度，提升老年康復(fù)服務(wù)質(zhì)量

公共政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公眾行為具有重要的引導(dǎo)作用，而發(fā)展康復(fù)產(chǎn)業(yè)就需要相關(guān)政策在多維度的大力支持。首先，要支持地方康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。目前針對沿海發(fā)達(dá)城市建設(shè)了中高端康復(fù)醫(yī)療服務(wù)集聚區(qū)，但面向閩中北地區(qū)的康復(fù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)目少，且服務(wù)質(zhì)量有待提高。為解決區(qū)域性康復(fù)資源不平衡問題，各地政府可利用激勵引導(dǎo)、專項(xiàng)補(bǔ)助等方式，支持非營利性康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，不斷擴(kuò)大康復(fù)政策的受眾群體，使更多福建老年人享受康復(fù)政策推行產(chǎn)生的“紅利”。其次，要支持康復(fù)醫(yī)療合作?？赏ㄟ^連接各級綜合醫(yī)院、中醫(yī)醫(yī)院康復(fù)醫(yī)學(xué)科，建立起多級診療服務(wù)，滿足不同層次的康復(fù)需求?？梢砸允〖壙祻?fù)中心為核心，培育更多專業(yè)化康復(fù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)及相關(guān)科室，以期輻射帶動全省老年康復(fù)醫(yī)療服務(wù)能力的提升。最后，要支持社區(qū)康復(fù)服務(wù)提供。社區(qū)作為老年人活動的主陣地，可通過政府政策的方向性引導(dǎo)，加之養(yǎng)老康復(fù)機(jī)構(gòu)的支撐，形成社會廣泛參與的復(fù)合型康復(fù)養(yǎng)老社區(qū)，不斷為老年人提供高質(zhì)量的康復(fù)養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，使得這個日漸龐大的群體共享社會發(fā)展的成果。

4.3 加強(qiáng)政策創(chuàng)新驅(qū)動，創(chuàng)新老年康復(fù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)

要讓老年人享受高質(zhì)量的康復(fù)產(chǎn)品、高水平的康復(fù)服務(wù)，就必須加強(qiáng)政策激勵力度，創(chuàng)新傳統(tǒng)康復(fù)產(chǎn)業(yè)：一是康復(fù)器具產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。目前我國的康復(fù)器具產(chǎn)業(yè)尚處于發(fā)展初級，科技含量和附加值不高，無法適應(yīng)大健康大衛(wèi)生的發(fā)展要求。而福建省面臨更加嚴(yán)峻的情況，需堅持打造“百億康復(fù)輔具產(chǎn)業(yè)園”，從而形成康復(fù)輔具產(chǎn)業(yè)集群，培育福建省自有的高質(zhì)量品牌。此外要借助科技創(chuàng)新的力量，實(shí)施校、醫(yī)、企多方聯(lián)動，不斷創(chuàng)新康復(fù)技術(shù)，加大康復(fù)輔助器具科技研發(fā)力度。二是康復(fù)服務(wù)管理創(chuàng)新。隨著人民生活水平的不斷提高，對康復(fù)服務(wù)的內(nèi)涵提出了更高要求。但現(xiàn)階段福建省康復(fù)服務(wù)的專業(yè)化程度不高，同質(zhì)化競爭嚴(yán)重，康復(fù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)“小而散”的現(xiàn)象嚴(yán)重，亟須創(chuàng)新管理理念，提高康復(fù)管理水平，以此提高康復(fù)服務(wù)質(zhì)量。三是利用好福建特殊的地理區(qū)位優(yōu)勢，開展對臺技術(shù)交流，并充分發(fā)揮好海峽項(xiàng)目成果交易會等平臺的推廣作用，通過市場化途徑，拓展康復(fù)醫(yī)療產(chǎn)業(yè)鏈，提升福建省康復(fù)創(chuàng)新能力。