關(guān)于事業(yè)單位內(nèi)控制度的建立與完善分析

何靜 圖們市疾病預(yù)防控制中心

引言

事業(yè)單位改革征程中，內(nèi)控管理是重要的抓手，是管理制度優(yōu)化創(chuàng)新的先行者。要站在時(shí)代發(fā)展的角度和事業(yè)單位改革建設(shè)的角度，強(qiáng)化內(nèi)控管理制度，使其具備系統(tǒng)化、信息化、科學(xué)化等管理功能。內(nèi)控制度建設(shè)不是一蹴而就，而是一個(gè)長(zhǎng)期的持續(xù)性的過(guò)程，在建立與完善機(jī)制中，要積極借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，還要提升內(nèi)控意識(shí)，構(gòu)建良好的管理環(huán)境；完善內(nèi)控體系，發(fā)揮內(nèi)控制度效能；健全制度監(jiān)督，踐行考核管理機(jī)制。全方位、深層次地提升事業(yè)單位內(nèi)控能力，防范未知風(fēng)險(xiǎn)。

一、事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的重要意義

事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)，是深化改革的重要內(nèi)容之一，關(guān)乎著內(nèi)控效能是否充分發(fā)揮。因此，從可持續(xù)發(fā)展的角度而言，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，可以使財(cái)務(wù)管理更加科學(xué)化，可以使改革發(fā)展成效更加具體化，可以使事業(yè)單位管理更加規(guī)范化。

（一）加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，使財(cái)務(wù)管理更加科學(xué)化

事業(yè)單位內(nèi)控制度改革建設(shè)中，必定會(huì)對(duì)財(cái)務(wù)管理進(jìn)行創(chuàng)新優(yōu)化。其建設(shè)的第一步就是加強(qiáng)內(nèi)控管理與財(cái)務(wù)管理的制度銜接，將其作為提升內(nèi)控管理能力的重要途徑。然后通過(guò)濃厚的宣傳氛圍，具體的提升舉措，使得財(cái)務(wù)的管理流程會(huì)更加全面具體，管理制度會(huì)更加規(guī)范科學(xué)，管理質(zhì)量會(huì)更加合規(guī)合標(biāo)。

（二）加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，使改革發(fā)展成效更加具體化

在新時(shí)期階段，事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)與管理，是凸顯改革發(fā)展成效的具體路徑。內(nèi)控制度是否能夠積極推進(jìn)，發(fā)揮制度約束、制度規(guī)范、制度警示等作用，都?xì)w功于改革發(fā)展的動(dòng)能是否充足。因此，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，可以深化制度效能、轉(zhuǎn)變管理模式，在事業(yè)單位內(nèi)部形成先進(jìn)的、科學(xué)的管理體系，適應(yīng)改革發(fā)展的需要。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，使單位管理更加規(guī)范化

加強(qiáng)內(nèi)部制度建設(shè)，可以為事業(yè)單位的發(fā)展提供良好的管理環(huán)境，所有的管理工作都以制度為第一原則，進(jìn)而著手開(kāi)展其他工作。一方面，精進(jìn)管理流程和管理要素，在一個(gè)高效的建設(shè)機(jī)制中，能夠充分發(fā)揮管理的效力。另一方面，符合事業(yè)單位在新時(shí)期的時(shí)代要求，實(shí)現(xiàn)管理透明化、規(guī)范化，通過(guò)制度夯實(shí)內(nèi)部管理?xiàng)l件，推動(dòng)事業(yè)單位向好發(fā)展[1]。

二、當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)存在的問(wèn)題

事業(yè)單位的內(nèi)控制度是一個(gè)長(zhǎng)期可持續(xù)的建設(shè)工程，要順應(yīng)時(shí)代要求同步更新與完善。雖然已經(jīng)取得一些建設(shè)成效，但是仍存在內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)、制度建設(shè)體系不完善、監(jiān)督管理不到位等現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。

（一）內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)

事業(yè)單位全員內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，究其原因是多方面深層次的。意識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)，缺乏內(nèi)控意識(shí)會(huì)使事業(yè)單位無(wú)法積極提升內(nèi)控管理能力。當(dāng)前，仍有部分事業(yè)單位片面地、孤立地看待內(nèi)控管理制度，無(wú)法將其與其他工作有效地銜接起來(lái)，一直處于被動(dòng)的工作狀態(tài)，導(dǎo)致建設(shè)工作的推進(jìn)難度大。內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)體現(xiàn)在內(nèi)控管理思維層面。每當(dāng)組織開(kāi)展具體工作時(shí)，缺乏頂層設(shè)計(jì)，對(duì)工作沒(méi)有全局概念，使得工作在過(guò)渡環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)脫鉤現(xiàn)象[2]。內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)體現(xiàn)在內(nèi)控管理環(huán)境層面。單位的領(lǐng)導(dǎo)層在工作建設(shè)中側(cè)重點(diǎn)不一，部分事業(yè)單位的建設(shè)重心不在內(nèi)控管理工作時(shí)，制度建設(shè)就會(huì)置于相對(duì)尷尬的地位，進(jìn)而影響內(nèi)控制度建設(shè)的可發(fā)展性和可實(shí)現(xiàn)性。內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)體現(xiàn)在制度建設(shè)主動(dòng)性層面。部分事業(yè)單位的改革建設(shè)缺乏主動(dòng)性，沒(méi)有設(shè)立目標(biāo)并為之奮斗，導(dǎo)致建設(shè)實(shí)效相對(duì)不足，建設(shè)進(jìn)程相對(duì)滯后。

（二）制度建設(shè)體系不完善

制度的建設(shè)應(yīng)具備系統(tǒng)性與完善性，這是衡量該制度體系優(yōu)劣的核心所在。但是當(dāng)前部分事業(yè)單位的制度建設(shè)體系仍不完善，嚴(yán)重制約了單位的健康發(fā)展。一方面，在預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、人事管理等管理內(nèi)容中，還沒(méi)能實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全過(guò)程、全控制的管理制度，內(nèi)控效能被削弱；另一方面，建設(shè)布局缺乏全面性，往往是某一管理工作的“單打獨(dú)斗”，無(wú)法匯總詳細(xì)且全面的內(nèi)控信息，內(nèi)控制度執(zhí)行效率被拉低。

（三）監(jiān)督管理不到位

監(jiān)督管理工作與內(nèi)部考核機(jī)制息息相關(guān)，同樣是內(nèi)控制度建設(shè)的重要內(nèi)容。但是，部分事業(yè)單位沒(méi)有做好制度的監(jiān)督管理工作。這直接導(dǎo)致內(nèi)控考核機(jī)制不能發(fā)揮實(shí)際效用，無(wú)法對(duì)單位內(nèi)的工作人員形成考核激勵(lì)或懲罰的效果，內(nèi)控制度持續(xù)性建設(shè)的后勁不足。此外，還不能發(fā)揮責(zé)任意識(shí)的效用[3]。制度建設(shè)工作直接決定單位未來(lái)走向，會(huì)對(duì)單位內(nèi)部工作人員造成潛移默化的影響。如果沒(méi)有明確的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)對(duì)制度建設(shè)內(nèi)容負(fù)責(zé)，那么該項(xiàng)工作的隨意性較大，不利于制度的公平、公正、公開(kāi)和透明，嚴(yán)重影響內(nèi)控制度的質(zhì)量。

三、Y事業(yè)單位優(yōu)化內(nèi)控制度建設(shè)的成效

Y 事業(yè)單位區(qū)位因素優(yōu)越，在內(nèi)控制度建設(shè)改革創(chuàng)新中走在前列。通過(guò)全面梳理內(nèi)控制度建設(shè)存在的問(wèn)題，積極改進(jìn)，取得較為顯著的成效，具體表現(xiàn)在四個(gè)方面。

（一）執(zhí)行力度方面

Y 事業(yè)單位在優(yōu)化內(nèi)部制度的執(zhí)行力度時(shí)，其出發(fā)點(diǎn)是確定內(nèi)部控制目標(biāo)，以此為契機(jī)進(jìn)行制度建設(shè)。根據(jù)工作性質(zhì)和工作內(nèi)容，共確定了六個(gè)內(nèi)控目標(biāo)：（1）會(huì)計(jì)職能服務(wù)單位管理工作；（2）優(yōu)化配置人員管理；（3）部門分工明確，責(zé)任歸屬明確；（4）建立內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制；（5）嚴(yán)格審批要求和流程；（6）對(duì)信息資源進(jìn)行詳細(xì)劃分，發(fā)揮信息價(jià)值。當(dāng)Y 事業(yè)單位制定以上六個(gè)目標(biāo)后，開(kāi)始著力推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)工作。除了以單位為建設(shè)主體制定整體的內(nèi)控制度，還要以部門為建設(shè)主體制定內(nèi)控體系，使得整體與局部相互呼應(yīng)，相輔相成。此外，設(shè)立合理的激勵(lì)制度，激發(fā)和動(dòng)員單位員工的主動(dòng)性與創(chuàng)造性，使得制度的執(zhí)行得到充分保障。因Y 事業(yè)單位的下屬單位較多，為避免出現(xiàn)“懶政”“一刀切”等武斷的管理現(xiàn)象，不再采用統(tǒng)一的財(cái)務(wù)控制制度，而是根據(jù)下屬單位的實(shí)際情況，保留其適應(yīng)自身發(fā)展的制度，進(jìn)而推動(dòng)內(nèi)控制度的精細(xì)化、差異化、靈活化發(fā)展[4]。

（二）管理水平方面

Y 事業(yè)單位在管理水平方面，同樣建立了“四全”標(biāo)準(zhǔn)：內(nèi)控制度管理要輻射全員；內(nèi)控制度設(shè)立要包含全要素；內(nèi)控制度監(jiān)督要貫穿全過(guò)程；內(nèi)控制度發(fā)展要覆蓋全方位。針對(duì)以往管理力度不足的問(wèn)題，踐行“四全”標(biāo)準(zhǔn)，讓制度在內(nèi)部管理中充分涌動(dòng)，而不是形式主義。特別是在直屬領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)節(jié)中，結(jié)合單位特點(diǎn)，形成直線領(lǐng)導(dǎo)，將工作職能職責(zé)落到具體的人員上，避免多頭領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象激發(fā)工作矛盾，有效地增強(qiáng)了制度管理的實(shí)用性與可行性。

（三）內(nèi)控能力方面

Y 事業(yè)單位基本每天都存在資金往來(lái)管理工作，提升內(nèi)控能力最核心的環(huán)節(jié)就是做好財(cái)務(wù)管理。因此，Y 事業(yè)單位嚴(yán)格落實(shí)介入款項(xiàng)、應(yīng)繳款項(xiàng)的管理制度，一切收支工作按流程進(jìn)行，一層一層地分解工作內(nèi)容，逐級(jí)審批，使得所有的管理工作都有相應(yīng)的規(guī)定。尤其是在財(cái)政專戶款項(xiàng)中，除了留存紙質(zhì)憑證，還要在財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)中進(jìn)行核算和歸檔，讓電子憑證和紙質(zhì)憑證相互佐證，共同提升事業(yè)單位的內(nèi)控能力。

（四）風(fēng)險(xiǎn)防范與監(jiān)督方面

Y 事業(yè)單位將風(fēng)險(xiǎn)防范和制度監(jiān)督同樣放在政治高位上，總結(jié)以往的管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合管理環(huán)境綜合防范。一方面，加強(qiáng)項(xiàng)目審核審批，確立項(xiàng)目落地的可行性和發(fā)展性，避免出現(xiàn)高額的財(cái)政赤字或爛尾工程，導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展不進(jìn)反退。另一方面，設(shè)置審計(jì)監(jiān)督部門并與財(cái)務(wù)部門相互聯(lián)系，共同促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的職能職責(zé)轉(zhuǎn)換。

四、事業(yè)單位內(nèi)控制度的建立與完善策略

通過(guò)對(duì)Y 事業(yè)單位的內(nèi)控制度優(yōu)化成效分析可知，事業(yè)單位的內(nèi)控制度發(fā)展離不開(kāi)對(duì)自我的認(rèn)知，離不開(kāi)對(duì)“先進(jìn)模范”的學(xué)習(xí)，更離不開(kāi)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)對(duì)事業(yè)單位的要求[5]。因此，各單位要立足實(shí)踐，結(jié)合自身詳情，將制度建設(shè)和制度管理落到實(shí)處，而不是束之高閣。要以深化改革為建設(shè)背景，以內(nèi)控制制度建設(shè)為核心，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，完善內(nèi)控體系，健全制度監(jiān)管，全方位推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)。

（一）強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)

事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)要建立長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)，在內(nèi)部管理中強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，不再拘于傳統(tǒng)內(nèi)控思維。要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極作為，鼓勵(lì)全員參與制度建設(shè)，具體從以下幾方面著手：（1）轉(zhuǎn)變思想，提高內(nèi)控制度建設(shè)的戰(zhàn)略地位。單位的領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人要深刻認(rèn)識(shí)內(nèi)控制度的重要性，用實(shí)際行動(dòng)踐行“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，在單位內(nèi)部營(yíng)造濃厚的制度建設(shè)氛圍，打造良好的內(nèi)控環(huán)境。（2）組建內(nèi)控制度人才隊(duì)伍。在推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)中，要召集并運(yùn)用優(yōu)秀的管理人才，熟記規(guī)章制度，嚴(yán)于律己，用自己的實(shí)際行動(dòng)感染周圍同事，共同推進(jìn)本單位的內(nèi)控制度建設(shè)工作。（3）主動(dòng)作為，積極參與。內(nèi)控制度建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期事業(yè)，需要全體人員的高度配合，因此，要化被動(dòng)為主動(dòng)，牢記服務(wù)意識(shí)，將單位內(nèi)部的控制管理工作內(nèi)化于心，外化于行，融入日常業(yè)務(wù)工作中[6]。（4）建立終身學(xué)習(xí)制。制度同社會(huì)發(fā)展一般與時(shí)俱進(jìn)，因此要時(shí)刻學(xué)習(xí)，終身學(xué)習(xí)，充當(dāng)單位內(nèi)控制度建設(shè)的主力軍和后備軍。

（二）完善內(nèi)控體系

內(nèi)控制度建設(shè)的最終目的是形成系統(tǒng)化、科學(xué)化的管理體系，因此，在完善過(guò)程中，既要遵循相關(guān)制度管理原則，又要落實(shí)具體的措施。遵循的原則包括：（1）互相牽制原則。事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設(shè)要以記錄、保管、授權(quán)的管理工作為基礎(chǔ)，制定橫向和縱向的牽制制度，使得不同崗位之間能夠相互約束，相互促進(jìn)。（2）權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。事業(yè)單位要定期召開(kāi)干部大會(huì)，會(huì)上對(duì)工作內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)和復(fù)盤，還要提出對(duì)未來(lái)工作的要求。部門對(duì)各自負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)工作負(fù)直接責(zé)任，結(jié)合獎(jiǎng)懲機(jī)制將內(nèi)控制度貫穿各項(xiàng)工作中。（3）公平公開(kāi)原則。內(nèi)控制度要具有廣泛性和普適性，不存在刻意針對(duì)或不符合事物客觀發(fā)展等問(wèn)題，遵照公平公開(kāi)原則，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一實(shí)施。落實(shí)的具體措施包括：（1）立足內(nèi)控管理要素，制定相關(guān)制度。內(nèi)部控制體系不完善的根本原因是沒(méi)有對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和要素實(shí)現(xiàn)管控。因此要結(jié)合實(shí)際情況，如水事業(yè)單位主要圍繞水利、水資源展開(kāi)工作，因此內(nèi)控制度要服務(wù)于主要工作內(nèi)容；金融服務(wù)事業(yè)單位則是圍繞金融工作，因此內(nèi)控制度建設(shè)要額外注重風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。此外，還要在預(yù)算、會(huì)計(jì)核算等環(huán)節(jié)進(jìn)行制度重點(diǎn)建設(shè)，提升事業(yè)單位內(nèi)控水平。（2）檢驗(yàn)內(nèi)控制度執(zhí)行效率，衡量制度建設(shè)成效。內(nèi)控制度涵蓋的管理內(nèi)容眾多，因此檢驗(yàn)方法也形式多樣。如針對(duì)上下班制度可重點(diǎn)檢查考勤管理，針對(duì)財(cái)務(wù)管理制度則是檢查事業(yè)單位是否存在不明賬款或壞賬處置等。通過(guò)對(duì)制度執(zhí)行效率的反查，可以最大限度地提升內(nèi)控制度的管理效能，使得事業(yè)單位更好地推進(jìn)深化改革工作。

（三）健全制度監(jiān)管

參照Y 事業(yè)單位是成效反饋，在建立與完善內(nèi)控制度管理中，一定要健全制度監(jiān)管工作，形成內(nèi)控考核機(jī)制，充分釋放制度效能。（1）要建立健全制度監(jiān)管機(jī)制。對(duì)內(nèi)控制度反復(fù)檢驗(yàn)與自省，及時(shí)修正不合理的制度規(guī)定，保障內(nèi)控制度切實(shí)可行。（2）成立內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督部門。審計(jì)工作任務(wù)重，責(zé)任大，單位要對(duì)一般審計(jì)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，提升自我職業(yè)約束和控制能力，提高為單位、為公眾服務(wù)的意識(shí)。定期在單位內(nèi)部開(kāi)展審計(jì)工作，重點(diǎn)查找財(cái)務(wù)管理中的漏洞，而這一職能職責(zé)發(fā)揮效用就需要通過(guò)明確的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。以制度先行強(qiáng)調(diào)審計(jì)監(jiān)督部門的重要性與合規(guī)性，落實(shí)好對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督管理工作，構(gòu)建考核機(jī)制制度和人員管理的框架。（3）設(shè)定考核指標(biāo)，指導(dǎo)實(shí)踐。針對(duì)不同部門的工作要制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，并提高正向激勵(lì)考核在考核機(jī)制中的比例，凸顯考核作用。將考核結(jié)果作為優(yōu)秀等級(jí)評(píng)選的依據(jù)，并納入職稱評(píng)定考核因素中，激勵(lì)單位所有員工共同奮進(jìn)，進(jìn)而提升事業(yè)單位的綜合管理能力。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)控制度建設(shè)，既要從發(fā)展的角度看問(wèn)題，又要從實(shí)踐的角度落實(shí)制度的執(zhí)行。內(nèi)控制度對(duì)事業(yè)單位的發(fā)展具有積極意義，雖然當(dāng)前制度建設(shè)仍存在一些問(wèn)題，但是不乏涌現(xiàn)出一批批先進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)單位。因此，要著力推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)，從強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)、完善內(nèi)控體系、健全制度監(jiān)管等三方面積極布局，積極謀劃，為事業(yè)單位深化制度改革提供強(qiáng)有力的支撐，使其能夠適應(yīng)新的時(shí)代發(fā)展需求。