職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)的國家治理功能研究

趙夢涵，陳拉，汪雨萱

南京審計(jì)大學(xué)

針對職務(wù)犯罪行為，我國已經(jīng)建立了相應(yīng)的職務(wù)犯罪監(jiān)察制度和法律法規(guī)，其中包括監(jiān)察委員會、監(jiān)察法等。這些制度的建設(shè)和完善，為加強(qiáng)公共管理和防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生提供了基礎(chǔ)保障。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展和社會變革的加速，職務(wù)犯罪的形式和手段也在不斷地變化。[1]與此同時(shí)，職務(wù)犯罪的貨幣化、網(wǎng)絡(luò)化以及跨國化現(xiàn)象也越來越突出。這些新的變化和趨勢，對職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)的行使提出了新的挑戰(zhàn)。因此，對于職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)的國家治理功能研究，具有極其重要的意義。該研究不僅能夠加深對職務(wù)犯罪和國家治理的理解，更能夠?yàn)槁殑?wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)的有效行使提供理論指導(dǎo)和政策建議。同時(shí)，該研究還能夠?yàn)槲覈锤瘮《窢幪峁┲匾慕ㄗh。

一、職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)的歷史演變和現(xiàn)狀描述

在歷史演變過程中，職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)的演變可以分為兩個(gè)重要階段。第一階段是解放前期和新中國成立初期。在此階段，對職務(wù)犯罪的調(diào)查和懲治往往是通過行政手段和刑事訴訟手段來實(shí)現(xiàn)的。第二個(gè)階段是改革開放以后，職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)得以逐漸體現(xiàn)出其獨(dú)立性和自主性。

目前，我國主要包括以下幾個(gè)方面：

1.監(jiān)察法律體系逐漸完善。我國先后通過了《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》等一系列法律法規(guī)，為職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)的行使和規(guī)范提供了基礎(chǔ)和保障。

2.加強(qiáng)對職務(wù)犯罪的教育以及預(yù)防工作。面對相關(guān)形勢的日益嚴(yán)峻，我國政府加強(qiáng)了對國家工作人員的職業(yè)道德教育和監(jiān)督管理，積極預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生。

3.改革完善監(jiān)察體制。2018年，我國利用“一把手負(fù)責(zé)制”改革，成立國家監(jiān)察委員會，將原有的反腐敗工作機(jī)構(gòu)更名為監(jiān)察委員會，并確定其為國務(wù)院直接管理的機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委員會同時(shí)對黨員和國家工作人員實(shí)行監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)了對職務(wù)犯罪的全面監(jiān)督和管理。

4.實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪懲治的“無縫對接”。監(jiān)察機(jī)關(guān)和相關(guān)司法機(jī)關(guān)之間實(shí)現(xiàn)了職務(wù)犯罪調(diào)查和職務(wù)犯罪懲治的“無縫對接”，實(shí)現(xiàn)了職務(wù)犯罪的快速處置和懲治，使國家工作人員無罪可犯。

二、職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與國家治理的關(guān)系

（一）職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)是國家治理的重要組成部分

為提升國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)“彎道超車”，就要保障決策的高效性，而“有為政府”體制則是保障決策高效性的關(guān)鍵。黨的十九屆五中全會提出，要積極推動有效市場和有為政府的結(jié)合。但是在“有為政府”體制下，“關(guān)鍵少數(shù)”干部手握大權(quán)，極易被腐敗分子腐化、圍獵，破壞國家治理秩序[2]。作為國家治理的重要組成部分，職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)使得國家在反腐敗斗爭中取得了顯著成效，一定程度上促使國家政治持續(xù)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、社會和諧安定。

（二）職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)是服務(wù)于國家治理的根本目標(biāo)

監(jiān)委行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)代表黨和人民的意志，是調(diào)節(jié)國家發(fā)展和權(quán)力監(jiān)督協(xié)同發(fā)展的調(diào)節(jié)器，發(fā)揮監(jiān)督、預(yù)防、處置等作用，其根本目的是維護(hù)國家和人民的根本利益。而良好的國家治理是保障國家和人民利益的基礎(chǔ)，行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)只有增強(qiáng)為人民服務(wù)意識，才能實(shí)現(xiàn)其調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)換作用，在國家治理中發(fā)揮更大功能。[3]所以，服務(wù)于國家治理，維護(hù)國家和人民的根本利益是監(jiān)委行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的根本目標(biāo)。

（三）職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)是國家治理配置方面的優(yōu)勢

相較于其他監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會在改善國家治理方面，特別在反貪反腐方面，具有較大優(yōu)勢。一是監(jiān)察機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)，可以凌駕于權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之上對其進(jìn)行監(jiān)督，保證職務(wù)犯罪調(diào)查的權(quán)威性、準(zhǔn)確性、有效性；二是職務(wù)犯罪調(diào)查的全面性，監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪監(jiān)督全覆蓋，決定了其涉及的監(jiān)察對象更加寬泛[4]。三是調(diào)查結(jié)果轉(zhuǎn)化更為有效，監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪調(diào)查的壟斷，使其調(diào)查結(jié)果可以直接進(jìn)入訴訟程序，快速便捷地移送檢察機(jī)關(guān)起訴，及時(shí)處置犯罪行為，減少國家和人民利益損失。

因此，準(zhǔn)確把握職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的配置在國家治理中的功能定位，對國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會治理有著重要意義。

三、職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)的國家治理功能

（一）監(jiān)督公權(quán)力功能

權(quán)力監(jiān)督包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，重點(diǎn)包括通過對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的證據(jù)進(jìn)行調(diào)查實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)督。監(jiān)察委員會的職能是監(jiān)督公權(quán)力的正常、正確運(yùn)行，防止公職人員利用公權(quán)力謀取私利，保障公民合法權(quán)益。監(jiān)督本身也帶有預(yù)防、參與、懲戒、制約等一系列功能，調(diào)查屬于監(jiān)督的類型之一，故也具有監(jiān)督的功能[5]。對于職務(wù)犯罪的調(diào)查很難在事前找到任何證據(jù)證明公職人員涉嫌職務(wù)犯罪，通常是在事中、事后調(diào)查，對涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員采取強(qiáng)制措施并查封扣押凍結(jié)其非法獲利，及時(shí)阻止犯罪的繼續(xù)進(jìn)行，防止犯罪造成的影響繼續(xù)擴(kuò)散。對于公權(quán)力的調(diào)查監(jiān)督也具有維護(hù)政治生態(tài)的功能，監(jiān)委對于公職人員職務(wù)犯罪的調(diào)查可以預(yù)防、制止其他公職人員主動或被迫陷入貪腐的困境，維持政治生態(tài)系統(tǒng)的清正廉潔。 公權(quán)力由人民賦予國家機(jī)關(guān)，而公職人員濫用公權(quán)力的行為不但損害人民切身利益，還會降低人民對于公權(quán)力的信任，監(jiān)察調(diào)查權(quán)加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督，是服務(wù)于民生和政治系統(tǒng)的有力工具。

（二）保障國家金融安全功能/維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序功能

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，中央財(cái)政撥款巨大，扶貧財(cái)政支持工作相關(guān)人員易受利益動搖侵吞國有財(cái)產(chǎn)歸為己用，當(dāng)?shù)刎毨顩r、民生無任何改善，在上級視察工作時(shí)要求民眾隱瞞真實(shí)情況、欺騙上級，企圖以此掩蓋自身職務(wù)犯罪事實(shí)。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)作為一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)，國家對于該區(qū)內(nèi)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的相關(guān)政策相較于普通區(qū)域都比較寬松，這給了該區(qū)域部分公職人員鉆政策漏洞的機(jī)會，其中一部分公職人員直接對抗政策，以自我為中心，認(rèn)為“我的地盤我做主”，借企業(yè)和企業(yè)家的需求公飽私囊，滿足個(gè)人對于金錢的私欲，嚴(yán)重影響國家經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)時(shí)，被調(diào)查人可能攜帶巨額公款潛逃境外的情況，既增加了抓捕困難，又造成國家財(cái)產(chǎn)流失在外，國家損失巨大，從而導(dǎo)致極少部分不緊急事務(wù)得不到財(cái)政撥款而延遲進(jìn)行或暫停，從一定程度上影響了國家經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。監(jiān)察人員在公職人員職務(wù)犯罪進(jìn)行中或完成時(shí)行使調(diào)查權(quán)，遇到被調(diào)查人可能潛逃境外的情況時(shí)，可以留置被調(diào)查人、凍結(jié)、查封、扣押其財(cái)產(chǎn)，上級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)授予監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有不經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)即可執(zhí)行的緊急調(diào)查權(quán)，即時(shí)限制出境并采取相應(yīng)的調(diào)查措施或是技術(shù)調(diào)查措施，防止國家財(cái)產(chǎn)流向海外無法追回造成不可挽回的損失，及時(shí)阻止可能的損失，保障國家金融的安全、正常運(yùn)行。[6]

（三）保障社會福利功能

2018 年，河北省張家口市紀(jì)委通報(bào)5 起扶貧領(lǐng)域典型案例，多名公職人員以職務(wù)便利為自己謀取巨額利益而被處罰。扶貧項(xiàng)目是幫助貧困戶遠(yuǎn)離貧困的，而非加深貧困戶的貧困程度，使貧困戶對于政府公信力的信任度下降，影響社會福利的提高和普及。監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，就是保證公權(quán)力始終掌握在人民手中，保障人民群眾的利益不受公權(quán)力的非法侵害。

拔除黑惡勢力的保護(hù)傘，也是維護(hù)社會穩(wěn)定。以貴州省政協(xié)社會與法制委員會原副主任趙翔為例，其無視黨紀(jì)國法，拉幫結(jié)派，縱容當(dāng)?shù)亍昂诶洗蟆碧颇巢槠浞欠ɑ顒犹峁┍憷捅Ｗo(hù)，甚至直接干擾執(zhí)法，民眾苦不堪言、忍氣吞聲，最終東窗事發(fā)被查辦。對于職務(wù)犯罪類案件進(jìn)行調(diào)查的首要目的就在于穩(wěn)定民心、維持社會的穩(wěn)定和正常運(yùn)行，當(dāng)人民的生活和社會的穩(wěn)定被部分持有公權(quán)力的公職人員打破時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即采取措施，考慮實(shí)際情況對被調(diào)查人及其共同犯罪人嫌疑人或其他相關(guān)人員采取留置、技術(shù)調(diào)查措施并凍結(jié)、查封、扣押其非法資產(chǎn)等，并及時(shí)進(jìn)行訊問，同時(shí)收集群眾提供的證據(jù)，加快調(diào)查進(jìn)度，減少長時(shí)間侵犯被調(diào)查人人權(quán)的可能，給民眾一個(gè)滿意的答案，還社會一個(gè)穩(wěn)定的秩序[7]。

（四）地域性治理功能

就留置對象的范圍來說，來自黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)的人員更容易成為留置對象，而基層自治組織人員則較少被留置。地方監(jiān)察委行使調(diào)查權(quán)時(shí)仍然面臨著留置規(guī)定模糊不清難以抉擇的困境，一方面促進(jìn)地方監(jiān)察委與中央相關(guān)機(jī)關(guān)保持密切聯(lián)系，通過匯報(bào)工作、日常學(xué)習(xí)等深入學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)黨的指示及政策等，一方面打擊了地方的監(jiān)察積極性。此外，涉案金額也與留置適用有關(guān)，涉案金額越大被留置的可能性越大，畢竟相較于黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)的監(jiān)察對象，基層自治組織人員的權(quán)力相對更有限，涉案金額相對也更低。但留置措施的確在取證中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，對涉案相關(guān)人員有很強(qiáng)的震懾性，從而提高案件審理效率[8]。

“監(jiān)察下鄉(xiāng)”運(yùn)動發(fā)起的背景是縣城、鄉(xiāng)村等基層治理過程中監(jiān)察職能的弱化，造成權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)問題，“村官腐敗”“小官巨貪”等基層貪污腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，資金的轉(zhuǎn)移巨大，其中就有較大的不廉風(fēng)險(xiǎn)。在村級事務(wù)中，村委會居于強(qiáng)勢位置，村民代表大會和村民監(jiān)察委員會作為正式的監(jiān)督機(jī)制卻處于弱勢地位，監(jiān)督調(diào)查流于形式且受熟人社會影響，從而不能監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督，甚至與貪腐村官同流合污。村委會雖屬于群眾自治組織，但在協(xié)調(diào)行政事項(xiàng)時(shí)就屬于國家工作人員，可以構(gòu)成貪污罪、受賄罪等。職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)及時(shí)介入可以防止村社干部游離于監(jiān)察范圍之外，也避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察組織容易以“不便插手查處”“這是村民自治中的問題”而加以“拖延和推諉”。[9]

四、職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)的規(guī)范優(yōu)化路徑

在立法層面，要建設(shè)完備的職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)方面的法律規(guī)范體系，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法。首先，應(yīng)當(dāng)明確職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)的用權(quán)主體、職權(quán)范圍、行權(quán)方式，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使權(quán)力運(yùn)行制度化、規(guī)范化、程序化。[10]其次，完善對公民基本權(quán)益的保障與救濟(jì)機(jī)制，監(jiān)察體制改革后，并未規(guī)定被調(diào)查對象的辯護(hù)律師在調(diào)查階段的辯護(hù)權(quán)，這與刑事訴訟法的發(fā)展趨勢背道而馳，不利于保障被調(diào)查對象的人權(quán)，故應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查階段，尤其是在采取留置措施案件中，賦予律師會見被調(diào)查對象、閱卷和核實(shí)證據(jù)的權(quán)利。[11]最后，從提升職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查權(quán)的國家治理功能的最終目的進(jìn)行反向思考，優(yōu)化權(quán)力配置和調(diào)查措施。如，信息時(shí)代的到來使職務(wù)犯罪分子采取的犯罪手段日益多樣化、科技化、隱蔽化，犯罪分子反偵查意識增強(qiáng)使監(jiān)察調(diào)查的難度陡增，傳統(tǒng)調(diào)查措施在應(yīng)對新型職務(wù)犯罪時(shí)已顯得力不從心，因此，應(yīng)當(dāng)為監(jiān)察機(jī)關(guān)配備技術(shù)調(diào)查措施。[12]