預算管理一體化背景下實施全面預算績效管理的優(yōu)化路徑分析

王玲玲 青島西海岸新區(qū)財政局

引言

《預算管理一體化規(guī)范（試行）》的出臺進一步加快了我國預算管理體制改革，從制度層面加大預算和績效管理力度，為提高預算管理水平奠定基礎。隨著預算管理一體化系統(tǒng)的應用，其在制度落實、層級銜接、動態(tài)監(jiān)督等方面均發(fā)揮出十分關鍵的作用。一方面，預算管理一體化背景下對提高預算績效起到積極作用；另一方面，可通過完善制度建設促進資源優(yōu)化配置，為全面預算績效管理效能的提升提供保障。

一、預算管理一體化與全面預算績效管理的內涵與關系

（一）內涵

預算管理一體化是推動預算制度改革的關鍵環(huán)節(jié)與重要舉措，相關內容的落實有效實現(xiàn)了制度層面與技術層面的有機結合，并將系統(tǒng)化思維融入預算管理業(yè)務的各個環(huán)節(jié)當中。在此期間，以預算管理一體化系統(tǒng)為載體，對預算單位預算編制、會計核算、資金支付等各環(huán)節(jié)進行把控，不僅有助于提升工作標準化與自動化水平，還可以實現(xiàn)預算管理的全過程動態(tài)控制，帶動資金使用效益與預算管理現(xiàn)代化水平的提升。

全面預算績效管理指的是將績效理念融入預算工作中，構建全方位、多角度的動態(tài)預算績效管理體系，以實現(xiàn)對財政資源的優(yōu)化配置。全面預算績效管理實現(xiàn)實施對象從項目支出向整體支出的轉變，對各環(huán)節(jié)預算資金實現(xiàn)全覆蓋，并通過“事前評價、事中監(jiān)控、事后評價”的形式來構建預算績效的閉環(huán)管理模式，并實現(xiàn)對評價結果的有效應用。

（二）關系

就二者的關系來看，預算管理一體化是實現(xiàn)全面預算績效管理的基礎，通過預算管理一體化系統(tǒng)中預算編制、執(zhí)行等模塊可為全面預算績效管理提供保障，有效滿足事前、事中、事后的多元工作需求，實現(xiàn)資金、項目、績效的統(tǒng)一管理[1]。

在預算管理一體化背景下，可以有效對預算管理的各個環(huán)節(jié)進行全面系統(tǒng)整合，實現(xiàn)整閉環(huán)管理。在此期間，包括預算編制、預算執(zhí)行、資金收付、會計核算等在內的預算流程可實現(xiàn)無縫銜接，滿足預算全過程一體化需求。而且預算管理一體化的實施還做到以績效目標為導向，以項目形式進行預算申報，轉變了以往的預算申報形式，大大提升了項目支出與責任劃分的明確性，更好地對項目績效進行追蹤管理[2]。與此同時，隨著預算管理一體化的實施，預算績效管理作為全面績效管理的重要組成部分增強了對績效目標的關注。通過預算管理一體化系統(tǒng)有助于對預算單位及部門進行績效跟蹤，真正意義上實現(xiàn)預算管理與績效管理的深度融合。

二、預算管理一體化背景下實施全面預算績效管理的難點

（一）多部門監(jiān)管對項目工作效能的影響

在實際落實項目期間，往往存在同一項目受多部門監(jiān)管的情況，這對預算管理一體化系統(tǒng)的應用也提出挑戰(zhàn)。面對多個監(jiān)管部門，當前的預算管理一體化系統(tǒng)并不能實現(xiàn)各部門之間的有效聯(lián)通，例如在實施信息化項目期間，需要先經(jīng)過相應分管部門審批，再納入財政預算中，這也導致一定問題的出現(xiàn)。一是各部門之間的溝通不足且溝通成本較高，難以有效提升工作績效；二是相應分管部門審批期間由于預算單位材料申報情況的不同導致審批的流程與標準也存在差異。對于預算管理流程來說，需要以相對統(tǒng)一的格式來進行績效目標申報，同時以績效目標為導向進行績效跟蹤與考核評估。若預算單位申報的格式與內容不同，將會提高后續(xù)考評等環(huán)節(jié)的難度，在必要情況下需對項目內容重復申報多次，對工程成效的提升也造成不利影響。

（二）預算執(zhí)行控制有待完善

通常情況下，受到部門職能與性質的影響，預算單位財務部門大多將關注重點放在收支管理以及預算執(zhí)行方面，一定程度上忽略了項目執(zhí)行過程中績效與預期目標之間的偏差。項目管理部門在對項目執(zhí)行績效進行檢查時難以及時獲取有關信息，項目管理系統(tǒng)同預算管理一體化系統(tǒng)之間不能實現(xiàn)有效銜接。這導致部門之間的信息共享效率降低，不能對績效與預期目標之間的偏差展開系統(tǒng)分析?，F(xiàn)階段，預算單位績效監(jiān)控大多停留在淺層數(shù)據(jù)匯總上，無法對后續(xù)的決策環(huán)節(jié)提供有力支持。

（三）預算績效管理隊伍人才稀缺

當前，預算績效管理隊伍存在專業(yè)人才不足、管理人員不專業(yè)等問題。首先，部分管理人員并沒有樹立起專業(yè)的全面預算績效管理意識，將績效管理僅作為工作中的一個環(huán)節(jié)，認為僅按照工作流程例行公事即可滿足要求，缺少對預算績效管理同項目發(fā)展聯(lián)系的把控，從而忽視了預算績效管理的根本所在。其次，很多預算績效管理崗位均是由財務管理人員兼任，財務人員對項目本身了解不足，加上其工作繁忙，很難有精力再學習其他方面的專業(yè)知識，導致預算績效管理不合理。最后，預算績效管理人員對績效管理流程的了解不足，績效目標與指標的設定存在合理性、可行性、可衡量性不強的問題，相應的績效考評標準也難以滿足項目需求，從而限制了全面預算績效管理的推進。

（四）績效考評制度約束方面存在欠缺

制度文件是實施全面預算績效管理的基礎，為相關管理活動的開展提供制度層面的支持。然而對于績效目標實現(xiàn)來說，并沒有落實明確的制度規(guī)定。首先，缺少明確的績效考評標準，直接影響到績效目標設定及完成情況；其次，針對績效評價結果缺少配套的獎懲制度，進而對預算單位難以起到足夠的激勵與約束作用；最后，績效考核評價同資源配置的聯(lián)系不緊密，預算單位難以確定明確的績效管理責任主體，限制其開展預算績效管理的主動性，導致績效管理成效參差不齊。

（五）預算與績效管理有待進一步融合

全面預算績效管理的推進進一步強調了預算與績效之間的聯(lián)系，特別是在預算管理一體化背景下，應加強預算與績效管理的融合。然而在此過程中，還需要關注到以下幾方面要點：首先，預算管理體系與績效管理體系仍有待完善，預算管理會受到預算編制不充分、項目支出不合理等因素的影響；而績效管理則存在績效目標不達標、監(jiān)控不到位等問題，這都會影響到二者的融合進程[3]。其次，即使預算與績效管理在流程上實現(xiàn)了一體化，但在實際執(zhí)行過程中仍存在“先后”與“輕重”之分，部門往往更關注預算編制，而將績效管理視為預算管理的附屬任務。在這樣的情況下，將直接影響到相關工作的推進，同時存在項目預算與績效目標編制聯(lián)系不緊密的問題。最后，上述問題的本質在預算與績效管理缺少完善的關聯(lián)機制，隨著預算管理一體化的落實，將進一步加深二者在流程與內容上的聯(lián)系，構建相應的掛鉤機制，同時引入信息化手段來為數(shù)據(jù)共享提供支持。

三、預算管理一體化背景下全面預算績效管理的優(yōu)化措施

（一）基于預算流程實現(xiàn)預算業(yè)務聚集

多部門對統(tǒng)一項目進行監(jiān)管往往會降低項目申報、績效跟蹤等環(huán)節(jié)的效率，受到部門之間溝通不暢的影響，還會造成不必要的重復工作。針對這樣的情況，可以以預算流程為基礎，對與之相關的預算業(yè)務進行聚集，并對業(yè)務類型進行合理統(tǒng)籌。隨著預算管理一體化系統(tǒng)的應用，還可以構建相應的關聯(lián)板塊，圍繞預算主線對不同分支的業(yè)務審批部門進行分配。在此過程中，應保證預算審批、項目執(zhí)行、績效考評各個環(huán)節(jié)采用統(tǒng)一的格式模板與審批流程，最大限度上提升整體操作的便捷性與公開性。通過這樣的形式可以有效將縱深業(yè)務處理模式轉變?yōu)楸馄交瘜幽Ｊ剑蟠筇岣吡烁鞑块T之間的溝通效率，并起到相互促進、相互制約的作用，促進全面預算績效管理水平的提升。

（二）構建完善的全過程預算管理框架

全過程預算管理通過事前評價、事中監(jiān)控、事后評價以及結果應用來有效實現(xiàn)了預算績效的閉環(huán)管理，為提升預算績效管理成效，控制績效與預期目標之間的差距，需要對各環(huán)節(jié)進行細化與完善。（1）事前績效評估。這一環(huán)節(jié)應從源頭把好關，對財政資金支出、項目立項、項目庫納入等流程進行有效把控。在預算管理一體化背景下，要想進一步提升全面實施預算績效管理成效，就需要嚴格把控績效關口，對項目的經(jīng)濟性、可行性等進行綜合評估。（2）事中績效監(jiān)控。這一環(huán)節(jié)應對預算與績效實施雙重監(jiān)控，以項目的特點與實際執(zhí)行情況確定績效監(jiān)控指標體系，通過定量分析與定性分析相結合的方式來對預算執(zhí)行、資金管理、使用效益等進行評估審核，以實現(xiàn)評估質量的提升[4]。例如，上半年一二季度對績效目標實施以提示作用為主的監(jiān)控；三季度實施以調整處置為主的監(jiān)控；四季度實施以督促完成預算績效目標的監(jiān)控。在此基礎上，還應進一步開展相應的預算審核工作，提高其精準性和科學性。（3）事后績效評價。在完成績效評價后，應強化對績效評價結果的應用，將預算安排同績效評價結果聯(lián)系起來，并執(zhí)行有針對性的劃分等級。值得注意的是，對于其中成效不顯、依據(jù)不充分、無效的項目進行予以取消。與此同時，應落實預算績效目標前置機制，由預算申請部門進行目標設定確?？冃е笜撕途唧w指標的落實都可以圍繞中心工作開展。完成績效目標的設定后，需要對其進行審核，對于其中完整性、可行性不達標的項目應進行控制，隨后根據(jù)績效目標需求安排支出，保證形成項目預算績效管理的良性循環(huán)。

（三）加大預算績效管理隊伍建設力度

預算績效管理人員是推進全面預算績效管理的核心，因此應提升其專業(yè)能力與綜合素質。在此期間，應組織相應的人員培訓和交流工作，引導其樹立正確的績效管理意識與觀念。培訓工作的開展應做到與時俱進，順應時代發(fā)展趨勢，將預算績效管理工作與預算單位職能聯(lián)系起來，促進管理人員同預算單位的共同發(fā)展。預算績效管理涉及資金收付管理、業(yè)務落實、目標督促等各個環(huán)節(jié)，進而有必要建設一支理論知識與業(yè)務能力儲備過硬的專業(yè)預算績效管理人才隊伍，提升績效目標和評價標準的合理性與可行性，為全面預算績效管理提供人才支持。值得注意的是，預算績效管理人員在實施項目管理期間，還應注重過程管理、財務管理、業(yè)務管理的有機統(tǒng)一，包括立項申請、預算編制等各方面內容，將關注重點從分配與投入轉變?yōu)楣芾砼c產出，實現(xiàn)預算績效的最大化[5]。除了專業(yè)財務知識以外，預算績效管理人員還應增強對項目規(guī)律的了解，從而為全面預算績效管理的推進提供保障。

（四）強化對績效考評的制度約束

為加大對績效考評的約束力度，需要開展制度建設并落實配套的獎懲標準，同時將績效評價結果同資源配置情況結合起來。以預算管理一體化系統(tǒng)建設為基礎，全方位加強全面績效管理。首先，應設置明確的考評標準，加大對預算績效的考核力度。具體來看可以從以下幾方面入手：一是保證評價結果的科學性與客觀性，依據(jù)具體的績效目標完成情況以及項目類型賦予分值，并將外部因素及不可抗力因素對考評結果的影響考慮其中，通過全程跟蹤的方式推進績效評價工作。二是制定合理有效的預算績效評價指標，其中包括共性指標與個性指標。三是實現(xiàn)預算績效管理與行政治理的有機結合，形成業(yè)務與財務管理的良性循環(huán)。其次，應實現(xiàn)對績效評價結果的充分利用，圍繞資源配置落實獎懲制度，例如針對優(yōu)秀項目給予資源傾斜等。通過發(fā)揮制度約束作用可以進一步提升績效管理成效，為全面預算績效管理的實施奠定基礎。

（五）搭建預算績效一體化管理信息系統(tǒng)

預算管理一體化的落實需要以信息管理系統(tǒng)為輔助，最大限度上發(fā)揮出預算管理一體化的功能與作用，信息管理系統(tǒng)的構建可以從以下幾方面展開。第一，引入匹配度更強的預算管理模式，將預算管理制度引入到預算績效一體化管理信息系統(tǒng)中，實現(xiàn)制度層面與技術層面的有機結合。第二，針對預算收支情況構建相應的預算管理組織框架體系，通過信息管理系統(tǒng)實現(xiàn)框架設計與績效管理。第三，在充分考慮項目全生命周期需求的基礎上對流程進行優(yōu)化設計，對預算編制、預算執(zhí)行、預算調整、預算評價等子模塊進行細化，同時更多關注到各個子模塊之間的邏輯關系，實現(xiàn)預算與績效閉環(huán)管理。第四，打破以往的管理屏障，引入多維度管理模式實現(xiàn)協(xié)同設計。以往預算單位在項目業(yè)務管理與財務管理之間往往存在一定屏障，預算管理一體化背景下應進一步推進業(yè)財融合，促進信息整合與數(shù)據(jù)轉化，并進一步加深預算管理與績效管理之間的聯(lián)系。第五，針對預算與績效管理落實統(tǒng)一的技術規(guī)范，提升數(shù)據(jù)信息的標準化和規(guī)范化，為信息管理系統(tǒng)的構建打好基礎。其中，主要包括基礎數(shù)據(jù)、財務數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)等方面內容，實施數(shù)據(jù)標準化有利于將原本獨立的數(shù)據(jù)信息進行整合，從而為后續(xù)應用提供便利條件。

結語

綜上所述，預算管理一體化背景下，為全面預算績效管理指明了方向，將統(tǒng)一化的格式與規(guī)則融入其中，實現(xiàn)多部門、全流程的項目閉環(huán)管理，實現(xiàn)管理成效與質量的提升。面對當前全面預算績效管理面臨的難點，需要進一步發(fā)揮預算管理一體化優(yōu)勢，從業(yè)務管理、系統(tǒng)框架、人才隊伍建設、制度約束以及信息化建設等多方面入手，有效提升預算績效管理水平和執(zhí)行力，為項目推進奠定基礎。