大村莊制下“一肩挑”制度的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑
——以魯南X鎮(zhèn)為例

陳騰躍，單超越

1.山東省莒南縣人民檢察院；2.山東省莒南縣委組織部

“一肩挑”制度是指村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任由同一個(gè)人來(lái)兼任，黨支部成員和村委會(huì)成員交叉任職，也就是“一套班子，兩塊牌子”。早在2002年7月，《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》中，就鼓勵(lì)在村黨支部選舉和村委會(huì)選舉中，通過(guò)合法程序使村委會(huì)成員和村黨支部成員獲得交叉兼任。在隨后的逐步推廣中，中央有關(guān)文件也由“提倡”“鼓勵(lì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按罅ν苿?dòng)”“應(yīng)當(dāng)”。在新時(shí)期，“一肩挑”制度更是強(qiáng)化黨的執(zhí)政根基，提升黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，確保國(guó)家農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的重要保障。[1]

一、大村莊制下“一肩挑”的特征分析

X鎮(zhèn)地處魯東南山區(qū)，現(xiàn)有16個(gè)行政村，1.5萬(wàn)戶，4.2萬(wàn)人。自2004年以來(lái)，X鎮(zhèn)根據(jù)上級(jí)有關(guān)要求，結(jié)合自身實(shí)際，積極探索大村莊制，由54個(gè)自然村逐步融合到16個(gè)行政村，先后出現(xiàn)了以三義社區(qū)、相溝社區(qū)、王祥社區(qū)等為代表的完全融合的新型農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村基層組織治理方式發(fā)生巨大改變，呈現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興的新局面。在本次縣鄉(xiāng)換屆中，X鎮(zhèn)共選舉產(chǎn)生村“兩委”成員100名，較上屆減少24名，交叉任職42名，16個(gè)村（社區(qū)）均實(shí)現(xiàn)了“一肩挑”。在大村莊制的鎮(zhèn)情下，X鎮(zhèn)“一肩挑”制度既具備了一般的共性特征，又具有濃烈的自身特色。

（一）科層化的工資績(jī)效報(bào)酬制度

在稅費(fèi)改革之前，村干部的收入主要是從國(guó)家向農(nóng)民征收的稅費(fèi)中抽取，但農(nóng)業(yè)稅廢除后，村干部的收入相對(duì)于外出務(wù)工的高收入而言顯得微薄，由此出現(xiàn)公共政策的執(zhí)行不力和鄉(xiāng)村干部的流失空缺。[2]處于壓力體制最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，必然采取各種激勵(lì)手段，調(diào)動(dòng)村“兩委”的積極性，完成上級(jí)層層加碼分配下的任務(wù)。X鎮(zhèn)在上級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)下，著力實(shí)施村黨組織書(shū)記專業(yè)化管理，通過(guò)提級(jí)管理、提高待遇等方式，激發(fā)村黨組織書(shū)記干事創(chuàng)業(yè)活力。在專業(yè)化管理制度下，村黨組織書(shū)記的考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、考核結(jié)果的使用、績(jī)效報(bào)酬定檔分類等具有明顯的科層化特征。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)季度積分排名情況，將村黨組織書(shū)記劃分為一至四類，并將符合要求的“一類”“二類”人員納入專業(yè)化管理。村黨組織書(shū)記定檔分類與《公務(wù)員考核規(guī)定》第六條規(guī)定大同小異。同時(shí)，專業(yè)化村黨組織書(shū)記年度考核被評(píng)定為優(yōu)秀等次的，參照本鎮(zhèn)街機(jī)關(guān)事業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)享受一次性獎(jiǎng)金，部分“一肩挑”的黨組織書(shū)記到手的薪水已經(jīng)達(dá)到了副科級(jí)水平。

（二）集中化的村莊權(quán)力

村民委員會(huì)作為農(nóng)村自治組織，由村民自主選舉產(chǎn)生，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府給予指導(dǎo)、支持和幫助。而村支部委員會(huì)，是黨的基層組織，在農(nóng)村各項(xiàng)工作中起領(lǐng)導(dǎo)核心作用，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。如何將黨的權(quán)威嵌入到村民自治中？“一肩挑”制度是一種必然的選擇。X鎮(zhèn)在換屆選舉過(guò)程中先選舉產(chǎn)生黨組織書(shū)記，然后通過(guò)法定程序，擔(dān)任村委會(huì)主任和集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)人，同時(shí)積極推行村“兩委”班子成員交叉任職。在本次換屆中，X鎮(zhèn)16個(gè)村（社區(qū)）均已實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，共選舉產(chǎn)生100名村“兩委”干部，其中交叉任職42名。以王祥社區(qū)為例，該社區(qū)先選舉產(chǎn)生7名黨組織成員，該7名黨組織成員在隨后的村委會(huì)選舉過(guò)程中又全部當(dāng)選村委會(huì)委員，7人均實(shí)現(xiàn)交叉任職。在這種情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府只需要以“領(lǐng)導(dǎo)”的方式牽住黨組織書(shū)記這個(gè)“牛鼻子”，就可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志轉(zhuǎn)化為村（社區(qū)）的意志，使黨管干部的“自上而下”邏輯與民意表達(dá)的“自下而上”邏輯結(jié)合起來(lái)，從而將黨的領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)嵌入到村民自治的實(shí)踐中。[3]

（三）非規(guī)范性的行為模式

在大村莊制下，每個(gè)行政村都由數(shù)個(gè)自然村融合而成，以X鎮(zhèn)相溝社區(qū)為例，相溝社區(qū)由5個(gè)自然村合并而成，每個(gè)自然村均有一個(gè)負(fù)責(zé)人，每個(gè)自然村的負(fù)責(zé)人都任村干部。在“一肩挑”情況下，村莊權(quán)力集中于一人的村黨組織書(shū)記具有“代理人”和“當(dāng)家人”雙重身份，一邊替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好上傳下達(dá)工作，是政府在農(nóng)村基層的代言人；一邊又要為本村的村民謀取利益，對(duì)外又代表村整體利益，肩負(fù)著發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的職責(zé)。但這只是理論上的分析，現(xiàn)實(shí)中村黨組織書(shū)記的行為指向受多種因素影響，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政力量對(duì)村政的擠壓、國(guó)家任務(wù)的可承受度、村莊的性質(zhì)等。在大多數(shù)情況下，村黨組織書(shū)記都會(huì)認(rèn)真執(zhí)行上級(jí)下派的任務(wù)指標(biāo)，但當(dāng)涉及到自身利益密度較高的情況，村黨組織書(shū)記往往對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務(wù)打折扣，只充當(dāng)上傳下達(dá)的角色，遇到麻煩就告訴村民去鎮(zhèn)上找哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)或部門(mén)，得過(guò)且過(guò)。隨著國(guó)家資源大量下沉到農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村之間的關(guān)系開(kāi)始走出稅費(fèi)改革后短暫的疏離狀態(tài)，“行政化”傾向重新開(kāi)始增強(qiáng)，“一肩挑”出現(xiàn)行政效率困境。[4]

二、大村莊制下“一肩挑”的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

（一）“一肩挑”人選困難

村黨組織書(shū)記“一肩挑”對(duì)村“兩委”干部尤其是村黨組織書(shū)記的能力與素質(zhì)提出了更高要求，要求政治素質(zhì)好、帶富能力強(qiáng)、協(xié)調(diào)能力高等標(biāo)準(zhǔn)。在大村莊制下，村黨組織書(shū)記“一肩挑”除了符合以上一般意義上的要求外，還需要具備潛在的標(biāo)準(zhǔn)條件。X鎮(zhèn)由原來(lái)54個(gè)自然村，合并到16個(gè)行政村，平均每個(gè)行政村下轄3個(gè)多自然村，有的行政村甚至融合了8個(gè)自然村，人口達(dá)到了5000多人。在合推直選情況下，推選村黨組織書(shū)記“一肩挑”人選，實(shí)際上是各個(gè)自然村利益的博弈，推選出來(lái)的黨組織書(shū)記不僅要具備一般意義上的標(biāo)準(zhǔn)，更要獲得大多數(shù)自然村村民的認(rèn)可，至少是各個(gè)自然村負(fù)責(zé)人的認(rèn)可。但是在實(shí)際中，很難找到既能平衡把握各個(gè)自然村的利益，當(dāng)好行政村的“當(dāng)家人”角色，又符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府換屆“兩升一降”要求的人選。

（二）權(quán)力缺少有效監(jiān)督

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵5]從橫向上來(lái)看，“一肩挑”模式下，村支書(shū)集自上而下的國(guó)家授權(quán)和自下而上的村民授權(quán)于一體，既是上級(jí)黨委政府在村莊中的代表，又是全體村民共同選舉的“當(dāng)家人”,[6]在鼓勵(lì)村“兩委”交叉任職的情況下，就會(huì)出現(xiàn)“兩套牌子，一套班子”的情況。如X鎮(zhèn)王祥社區(qū)，該社區(qū)黨組織成員有7人，同時(shí)該7人又是村委會(huì)委員。在此情況下，村黨組織與村委會(huì)的分立和制衡就無(wú)從談起了。從縱向上來(lái)看，首先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的角度看，村黨組織書(shū)記是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在農(nóng)村的“代言人”，為了完成上級(jí)層層下派的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，不得不依靠村黨組織書(shū)記做好上傳下達(dá)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間形成了特殊的“利益紐扣”，“鄉(xiāng)官”不愿監(jiān)督“村官”。其次從村民的角度看，雖然當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)呈現(xiàn)出“從熟人社會(huì)到半熟人社會(huì)”的變遷，但農(nóng)村社會(huì)的血親關(guān)系、人情、面子等行為邏輯仍在，村民為了將已有的“關(guān)系”延續(xù)下去，結(jié)成功利性關(guān)聯(lián)，往往選擇了“睜一只眼閉一只眼”，不愿監(jiān)督。

（三）黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不優(yōu)

從黨員隊(duì)伍來(lái)看，存在結(jié)構(gòu)不合理、政治素養(yǎng)不高的問(wèn)題。一是黨員隊(duì)伍整體老齡化，活力不強(qiáng)。X鎮(zhèn)55周歲以上的黨員占總數(shù)的一半以上，35—55周歲之間的黨員比例為 30.87%，35歲以下的中青年黨員則僅為13.05%，黨員年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的倒金字塔形態(tài)。

同時(shí)黨員老化現(xiàn)象在三年不發(fā)展黨員村尤其明顯，以曾家官莊村為例，在該村60歲以上的老黨員占比高達(dá)70%。二是黨員隊(duì)伍的綜合素質(zhì)與能力不高，黨員文化程度普遍偏低，初中及以下學(xué)歷占一半以上，有的甚至是目不識(shí)丁的文盲。由于受年齡和文化程度的限制，一些農(nóng)村黨員思想觀念陳舊，家族化、宗族化觀念嚴(yán)重。比如在村“兩委”換屆選舉過(guò)程中，忽視上級(jí)黨委政府的選人用人標(biāo)準(zhǔn)，只考慮家族利益，為了選出“自家人”，“認(rèn)親不認(rèn)賢”，[7]甚至采取錯(cuò)告誣告的手段，來(lái)誹謗對(duì)手。選舉結(jié)果不合心意，就拉攏家族、宗族黨員群眾和村“兩委”對(duì)著干，致使新班子難以順利開(kāi)展工作。

三、大村莊制下“一肩挑”的應(yīng)對(duì)策略

（一）拓寬村“兩委”干部來(lái)源渠道

從外部來(lái)講，要打破現(xiàn)有模式，改變“村干部只能本村選”的現(xiàn)狀，從退役士兵、城市社區(qū)專職工作者、“三支一扶”人員、致富能手等群體中，選拔一批符合條件的人員，擔(dān)任信訪矛盾突出村、集體經(jīng)濟(jì)薄弱村、黨組織書(shū)記空缺或者不勝任村的黨組織書(shū)記，改變過(guò)去“書(shū)記輪流坐”“矮個(gè)子里選將軍”的情況，真正把“一懂兩愛(ài)”的優(yōu)秀人才，選拔到村黨組織書(shū)記崗位上來(lái)。從內(nèi)部來(lái)講，要適當(dāng)放開(kāi)本村人但黨組織關(guān)系不在本村的參選資格。如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員服務(wù)站中，有相當(dāng)一部分黨員屬于在外入黨，后回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)謀生打拼，日常生活都在村里，但是無(wú)法參加村里黨組織生活的情況。同時(shí)因?yàn)辄h組織關(guān)系在鎮(zhèn)上的黨員服務(wù)站，使很多有參選意向的黨員無(wú)法參加本村“兩委”換屆。針對(duì)部分黨組織書(shū)記空缺或不勝任的村，在換屆前，可以考慮將在本村生活且黨組織關(guān)系在黨員服務(wù)站的黨員轉(zhuǎn)移回本村，參加本村競(jìng)選。但是需要明確的是，將組織關(guān)系轉(zhuǎn)移回本村參加競(jìng)選，需要嚴(yán)格的審查公示程序，既要綜合考量黨員的各方面因素，如個(gè)人能力、家庭背景等，也要考慮到村莊民意接納程度、宗族勢(shì)力的博弈程度等，避免因勢(shì)力失衡引發(fā)的信訪。

（二）建立多元化的監(jiān)督體系

加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部的監(jiān)督制約，需要重塑村級(jí)組織內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，彌補(bǔ)因“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”的改變所導(dǎo)致的村級(jí)組織內(nèi)部監(jiān)督制約功能虧損。[7]一是實(shí)行“小微權(quán)力清單”制度。要明確村黨組織書(shū)記權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)利運(yùn)行程序，通過(guò)科學(xué)確權(quán)、規(guī)范用權(quán)、從嚴(yán)控權(quán)，深入規(guī)范村級(jí)組織權(quán)力運(yùn)行，為村干部手中的“小微權(quán)力”劃定明確“邊界”，真正把村級(jí)“小微權(quán)力”曬在“陽(yáng)光”之下、裝進(jìn)制度“籠子”。二是要發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的功能。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是包括事前、事中、事后的全程監(jiān)督，只要涉及公共事務(wù)都要接受監(jiān)督，貫穿于民主選舉、民主管理和民主決策的全過(guò)程。[8]同時(shí)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)實(shí)行回避制度，凡村“兩委”成員直系血親不得在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)任職，此舉保證了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的獨(dú)立性、公正性。三是要強(qiáng)化落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的監(jiān)督職責(zé)。要嚴(yán)格落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)村黨組織書(shū)記“一肩挑”權(quán)力的監(jiān)督責(zé)任，明確黨委政府主要負(fù)責(zé)人是“一肩挑”的監(jiān)督“第一責(zé)任人”，把對(duì)村干部的監(jiān)督工作納入黨風(fēng)廉政建設(shè)考核指標(biāo)。同時(shí)通過(guò)警示教育、誡勉談話、“村財(cái)鎮(zhèn)管”、任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任專項(xiàng)審計(jì)、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)管理等方式，對(duì)村干部早警示、勤提醒、嚴(yán)監(jiān)督，形成各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的工作格局。

（三）大力培養(yǎng)入黨積極分子

大力培養(yǎng)入黨積極分子，著力破解三年不發(fā)展黨員村。一要強(qiáng)化入黨積極分子隊(duì)伍建設(shè)。從“源頭”把好質(zhì)量關(guān)，通過(guò)教育引導(dǎo)、宣傳發(fā)動(dòng)及時(shí)鼓勵(lì)村里致富能手、復(fù)員退伍軍人，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等優(yōu)秀人才遞交入黨申請(qǐng)書(shū)，并適時(shí)納入積極分子隊(duì)伍進(jìn)行培養(yǎng)；同時(shí)要嚴(yán)格落實(shí)入黨積極分子積分管理，加強(qiáng)教育培養(yǎng)，多進(jìn)行社會(huì)實(shí)踐培養(yǎng)，不斷推動(dòng)農(nóng)村黨員隊(duì)伍向年輕化、知識(shí)化轉(zhuǎn)變。二要著力破解三年以上不發(fā)展黨員村。首先鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要堅(jiān)持“傾斜”的工作思路，即發(fā)展黨員比例由機(jī)關(guān)向農(nóng)村傾斜，農(nóng)村發(fā)展黨員比例由先進(jìn)村向三年以上不發(fā)展黨員村傾斜。堅(jiān)持農(nóng)村優(yōu)先，嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)發(fā)展黨員數(shù)量，提高農(nóng)村發(fā)展黨員比例，通過(guò)政策傾斜，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)著力破解三年不發(fā)展黨員村。其次要將發(fā)展黨員工作與村黨組織書(shū)記的考核評(píng)比、報(bào)酬績(jī)效掛鉤，倒逼村黨組織書(shū)記打破求穩(wěn)怕亂的想法，強(qiáng)化村黨組織書(shū)記對(duì)發(fā)展黨員工作的認(rèn)識(shí)，提高對(duì)破解三年以上不發(fā)展黨員難題的重視程度。最后要建立預(yù)警機(jī)制，對(duì)兩年不發(fā)展黨員村，要提前謀劃，逐村研判，建立臺(tái)賬，幫包化解，避免形成三年以上不發(fā)展黨員村。