治理視域下的社會工作介入北京老舊小區(qū)改造的對策分析

韓京宏，李巧蘭

北京農(nóng)學(xué)院文法與城鄉(xiāng)發(fā)展學(xué)院

2022年5月21日中共北京市委與北京市人民政府也發(fā)布《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實施意見》，指出要在黨建引領(lǐng)的基礎(chǔ)上全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作服務(wù)站建設(shè)，到2025年打造具有鮮明首都特色的包括協(xié)商議事制度、自治制度以及為民服務(wù)制度在內(nèi)的基層治理制度，老舊小區(qū)治理成為北京市當(dāng)前社會工作發(fā)展的重要議題[1]。

北京市當(dāng)前老舊小區(qū)改造相對于側(cè)重物質(zhì)條件與硬件設(shè)施的改善，缺乏對體制建設(shè)和精神層面的發(fā)展提升，社會工作介入的老舊小區(qū)治理要在物質(zhì)條件改善的基礎(chǔ)上不斷挖掘社區(qū)潛力，促進社區(qū)的積極運作，一方面我們要重視有關(guān)老舊小區(qū)的治理困境、模式、策略、對策或路徑的綜合性研究，同時要提高包括對老舊社區(qū)中的民主協(xié)商與居民自治問題在內(nèi)的基層治理體系建設(shè)。

一、北京地區(qū)老舊小區(qū)治理存在的問題

（一）老舊小區(qū)數(shù)量龐大，改造的任務(wù)重

北京地區(qū)由于地理位置特殊與經(jīng)濟地位優(yōu)渥，小區(qū)式住宅樓宇的開發(fā)與建設(shè)的起步早、歷史長，直接導(dǎo)致北京的老舊小區(qū)數(shù)量占全市小區(qū)總量的比例較高，城六區(qū)內(nèi)共有住宅小區(qū)約6180 個，其中老舊小區(qū)約2480個，占比40%。老舊小區(qū)內(nèi)住房套數(shù)共155.9萬，占存量總數(shù)的35%。[2]數(shù)量龐大的老舊小區(qū)數(shù)量要求在改造過程中要充分發(fā)揮政府行政部門、社會公益力量、居民自治組織以及社會服務(wù)機構(gòu)等多方面的集合力量，力爭實現(xiàn)老舊小區(qū)更新基礎(chǔ)上的多元化治理發(fā)展。

（二）小區(qū)硬件設(shè)施老化，改造的難度大

硬件設(shè)施老化是我國城市更新中出現(xiàn)的一個突出問題。北京市的舊住宅區(qū)內(nèi)，由于長期經(jīng)受風(fēng)吹日曬雨淋，且沒有進行系統(tǒng)性的維護和維護，導(dǎo)致了舊住宅區(qū)的外墻破損，部分墻面脫落，門窗破損等問題。管網(wǎng)設(shè)備老化，一些老式住宅區(qū)的住宅供水管線大多采用的是鍍鋅管，腐蝕、穿孔和滲漏現(xiàn)象普遍存在。室內(nèi)和室外下水道均使用了一般的鑄鐵管，下水道具有很大的腐蝕性，因此其腐蝕狀況比給水系統(tǒng)要嚴重得多。此外，有些老舊小區(qū)是一個開放式的社區(qū)，因此很難對其展開封閉的管理，管理難度極大。

（三）管理體制混亂，改造的主體性差

改革開放后，由于社會主義市場經(jīng)濟的確立與城市經(jīng)濟體制的改革，大量小區(qū)的管理權(quán)限由原有“單位”讓渡給物業(yè)管理服務(wù)單位，但是由于此類小區(qū)的經(jīng)濟利潤較低且管理難度較大，“三供一業(yè)”分離移交以后，物業(yè)費的收繳問題并沒有得到妥善處理，僅有一小部分由明確的物業(yè)管理單位管轄，而大部分為街道辦、居委會代管，甚至無明確的行政管理或服務(wù)單位，此外，老舊小區(qū)住房大多數(shù)為20世紀計劃經(jīng)濟時代的福利分房，單位全盤負責(zé)小區(qū)的觀念深入居民內(nèi)心，在小區(qū)基層管理體制建設(shè)的同時也要注重居民認知能力與適應(yīng)能力的建設(shè)，這也給老舊小區(qū)的綜合性治理增添了難度。

二、社會工作參與的老舊小區(qū)治理困境

（一）社區(qū)社會組織黨建落實存在滯后現(xiàn)象

新時代推動社會工作事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，挖掘社會工作的專業(yè)潛能，提升社會工作的服務(wù)效能，以滿足黨和人民在社會治理、社會服務(wù)中的現(xiàn)實需要，只有通過加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)才能實現(xiàn)。[3]具體的社區(qū)建設(shè)當(dāng)中我們會發(fā)現(xiàn)，對社區(qū)社會組織的黨建領(lǐng)導(dǎo)以社區(qū)黨支部或者是街道黨工委為主，組織內(nèi)部缺乏黨組織的有效鏈接與協(xié)調(diào)。我們要探索一條將黨的政治領(lǐng)導(dǎo)融入社會工作專業(yè)服務(wù)的全過程之中，將黨的先進理念與實踐經(jīng)驗與社區(qū)治理專業(yè)命題相結(jié)合，促進本土化與黨建引領(lǐng)下的社區(qū)社會工作的順利發(fā)展。

（二）各主體對社會工作的專業(yè)認知不足

在社會工作服務(wù)機構(gòu)進入到L社區(qū)后，社區(qū)“兩委”與社區(qū)居民均表達了對其提供的服務(wù)的期待，但都存在著一定的誤區(qū)，即無法將社會工作者定義為一個“助人者”的角色，而是視作一個可以提供一切幫助的臨時性勤務(wù)人員，偏離了社會工作專業(yè)“助人自助”的基本原則要求，這就對后續(xù)工作的順利開展造成了極大的影響。如果與一般的服務(wù)活動相比，社會工作一個顯著特點就是“助人服務(wù)”。[4]想要在社區(qū)社會組織的建設(shè)中發(fā)揮好社會工作的作用離不開“助人”這個核心要求，在建設(shè)過程中發(fā)揮“教育者”“引導(dǎo)者”以及資源“鏈接者”的作用，協(xié)助社區(qū)社會組織在運行中更好的提高其自身發(fā)現(xiàn)問題的能力和解決問題的能力，絕不能越位替代，避免“自助”的理念走向空洞化和形式化發(fā)展。

（三）社區(qū)參與的各主體沒有一個明確、合理的角色定位與協(xié)商溝通

社區(qū)社會組織是社區(qū)治理的一個重要環(huán)節(jié)，社區(qū)治理主體間關(guān)系的構(gòu)建是一項系統(tǒng)工程, 需要合理定位政府、組織、居民多元主體之間角色, 平衡三者之間關(guān)系。[5]我們要從體制和思想兩個維度去避免遲滯社區(qū)建設(shè)的觀念與角色定位?；鶎诱c社區(qū)等具有明顯管理色彩的組織要逐步地推出社區(qū)社會組織的管控，將其公共服務(wù)與事宜社會組織參與的福利性服務(wù)的權(quán)責(zé)主體下放，由管理者角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)提供者的角色。明確社區(qū)居民的完全主體地位，社區(qū)社會組織是居民參與者自我教育，自我服務(wù)與自我監(jiān)督的場所，一切行動的主體是居民本身，要借助加強內(nèi)部管理、組織宣傳教育與開展監(jiān)督督導(dǎo)等手段，提高居民的歸屬感和認同感，逐步地在社區(qū)形成自治的正確社區(qū)意識，最終形成一個“政府提供服務(wù)、社會工作發(fā)揮作用，社區(qū)社會組織主導(dǎo)活動，居民參與收益”的合理角色定位。

三、社會工作介入老舊小區(qū)治理的途徑

（一）完善管理體制，促進社區(qū)良性發(fā)展

現(xiàn)代城市社區(qū)建設(shè)的新目標是實現(xiàn)“居民自治”，建成“多樣化的、充滿生機活力的、以群眾自我管理為主的新型社區(qū)”。[6]解決中國的問題，特別是政權(quán)與體制問題關(guān)鍵在黨，我們要不斷強化黨建引領(lǐng)的視角，不斷優(yōu)化老舊小區(qū)的治理主體的政治結(jié)構(gòu)。既要發(fā)揮黨組織在基層社區(qū)的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，也要總攬全局，協(xié)調(diào)各方，實現(xiàn)社區(qū)黨組與居民（村民）委員會、物業(yè)管理部門、業(yè)主委員會與業(yè)主個人多方主體的靈活聯(lián)合，定期開展居民協(xié)商議事會，了解業(yè)主的利益訴求，傳達近期上級文明精神，共同解決社區(qū)問題、開展矛盾調(diào)節(jié)、增強監(jiān)督力量互評互鑒，最終實現(xiàn)社區(qū)治理格局的良性發(fā)展，培育新時代社區(qū)居民的公共精神，打破社區(qū)治理中的冷漠，以和諧、開放、共享的治理理念帶動居民參與熱情。[7]

在社會工作視域下要不斷促進社區(qū)組織的管理功能強化，同時淡化其行政管理功能，充分激發(fā)居民的自治活力，釋放出居民參與社區(qū)治理的主體價值。社會工作介入老舊小區(qū)治理的核心在于發(fā)揮專業(yè)特色，在社區(qū)自治發(fā)展的實踐中，準確把握各參與主體的利益平衡點，在充分了解各方的基礎(chǔ)上找出其異質(zhì)化、獨特化和多元主體化的不同利益需求。自治并不是完全與政府相脫離，而是要重新定位政府所扮演的角色，是一種群眾、社區(qū)、政府間相互促進、相互推動與合作的新格局[8]，結(jié)合我國老齡化嚴重的現(xiàn)實國情可知，老年群體是老舊小區(qū)的居民主體，要在小區(qū)更新的過程中尊重老年人的利益訴求也要激發(fā)其改造社區(qū)的內(nèi)在主動性，讓其參與到切實的小區(qū)治理過程中。

（二）發(fā)展社區(qū)社會組織，搭建居民自治平臺

社區(qū)社會組織作為居民社區(qū)活動參與與社區(qū)留意訴求表達的重要平臺，提升其組織化水平是建立一個和諧有序、利益互通的良性居民互動小區(qū)的有效途徑。就目前而言，我國社區(qū)社會組織的培育呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)，社會參與”的發(fā)展模式，即政府構(gòu)建出了一整套社區(qū)社會組織的“孵化器”模式，通過財政傾斜、政策引導(dǎo)、行政支持的方式，依托社會上現(xiàn)存的各類孵化空間，推動社區(qū)社會組織的迅速發(fā)展。由于北京地區(qū)政府行政部門的主導(dǎo)和推動, 北京市社區(qū)社會組織參與城鄉(xiāng)接合部環(huán)境治理意識較以前有所增強, 以各種形式積極參與到環(huán)境建設(shè)中來, 包括主動維護城鄉(xiāng)接合部地區(qū)公共秩序、清潔衛(wèi)生、參與公共物業(yè)的維護使用等事務(wù)。[9]北京市在基層組織建設(shè)與社區(qū)社會組織培育的實踐中，逐步探索出了“政府購買服務(wù)模式”，作為北京市最廣為流傳的方法，政府的民政部門利用財政撥款，依托社會組織，培育廣泛的社區(qū)組織，保障工作的專業(yè)性與連續(xù)性。

（三）引入社會力量，實現(xiàn)小區(qū)綜合性改造

鼓勵社會力量參與老舊小區(qū)改造，首先要明確準入條件。在厘清老舊小區(qū)改造內(nèi)容與增值潛力的基礎(chǔ)上，應(yīng)設(shè)置合理的項目實施和資金籌措程序。[10]在老舊小區(qū)更新改造的過程中，對于基層政權(quán)建設(shè)與關(guān)系國計民生的重點部門外，應(yīng)當(dāng)逐步開放給有條件參與的社會力量與社會資本參與，如社會工作專業(yè)機構(gòu)參與到居民協(xié)商議事制度建設(shè)、社區(qū)活動組織運行與社區(qū)困難個體的個案介入等方面，有條件的第三方基礎(chǔ)設(shè)施與單位可以參與到小區(qū)老化基礎(chǔ)類的改造工作，包括增裝電梯、改造停車場以及水電線路改造等工作。充分利用北京市政府購買社會服務(wù)的政策優(yōu)勢，創(chuàng)新型的實踐北京市老舊小區(qū)改造的市場化運作，建立“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的關(guān)系，最終形成“政府扶持帶動、企業(yè)融資共建、居民參與受益”的共贏模式。[11]社會力量不僅要參與到小區(qū)的更新改造當(dāng)中，更要貫穿到小區(qū)改造后的長期化運營與管理當(dāng)中，政府和街道辦事處可采取政策和資金扶持，通過新建、引進、重組等方式，組建以“重公益、專服務(wù)、低有償”為原則的公益性物業(yè)服務(wù)企業(yè)促進社區(qū)治理的資金來源不僅局限于財政補貼與業(yè)主管理費用繳納，也可以引入企業(yè)力量建設(shè)社區(qū)的市場化運作，實現(xiàn)小區(qū)和諧穩(wěn)定基礎(chǔ)上的創(chuàng)收發(fā)展。

四、結(jié)語

伴隨著房地產(chǎn)熱潮的下降與空房存量的膨脹，老舊小區(qū)治理的任務(wù)只會愈發(fā)重要，單一的政府主導(dǎo)治理已經(jīng)無法很好的適應(yīng)新時代基層建設(shè)與政府“放管服”趨勢的發(fā)展，引入社會工作專業(yè)力量，利用社工視角開展社會服務(wù)、挖掘居民個人潛能、解決社區(qū)面臨問題，最終實現(xiàn)社區(qū)善治格局是解決行政力量滯后的有力措施，在黨建引領(lǐng)的基礎(chǔ)上吸收社會各方力量共同參與到改造過程中，兼顧基礎(chǔ)硬件設(shè)施更新的同時實現(xiàn)精神文明建設(shè)，綜合探究出社會工作專業(yè)視角介入北京市老舊社區(qū)治理，為北京市老舊小區(qū)治理提供新思路。