建設(shè)工程項目審計新思路研究

侯明晨

山西省呂梁市審計局

工程建設(shè)項目審計一直是國家審計重點。近年來，在促進國家重大政策措施貫徹落實、推動投融資體制改革、提高項目投資績效、助力工程項目建設(shè)及經(jīng)濟社會發(fā)展、保障和改善民生、強化反腐倡廉等方面發(fā)揮了審計獨有的重要作用，受到業(yè)內(nèi)各方充分的肯定和廣泛好評。新時代，在奮進中國式現(xiàn)代化建設(shè)進程中，國家繼續(xù)加大了公共投資力度，在《十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中明確了重大公共投資方向，擘畫宏偉藍圖。審計作為國家治理體系的重要組成部分，面對著的是提供堅強的審計監(jiān)督支撐。新征程上，審計要斗志昂揚認領(lǐng)新任務(wù)、迎接新挑戰(zhàn)，充分運用國家審計創(chuàng)舉性管理體制改革成果、發(fā)揮好審計法賦予的審計權(quán)限，守正創(chuàng)新，推動公共投資建設(shè)項目審計更進一步、再創(chuàng)佳績。以下就工程建設(shè)項目整個流程和關(guān)鍵要素中來總結(jié)闡述審計新思路、好方法。

一、基本建設(shè)項目審計中涉及到的面

（一）決策立項方面

基本建設(shè)程序貫穿于項目建設(shè)的整個過程，前期階段的決策立項基本建設(shè)程序至關(guān)重要，主要內(nèi)容是論證并確定工程項目的建設(shè)方案、建設(shè)規(guī)模及建成后的經(jīng)濟效益，在很大程度上決定了項目的建設(shè)成本。這個階段的審計重點主要審查國家發(fā)展改革、規(guī)劃等主管部門對項目規(guī)劃及項目建議書、可行性研究報告等的審查和批準情況。

（二）工程項目招標投標和工程建設(shè)項目合同方面

工程項目招標投標包括工程監(jiān)理招標投標、勘察設(shè)計招標投標、工程施工招標投標、物資采購招標投標等，主要有公開招標和邀請招標兩種形式。政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。對招標投標情況的審計監(jiān)督貫穿于工程項目審計的各個階段，招標投標過程主要包括招標準備、招標申請、招標控制價編制、刊登資格預(yù)審?fù)ǜ婧驼袠斯?、資格預(yù)審、發(fā)放招標文件、勘察現(xiàn)場、召開投標預(yù)備會、投標人編送投標文件、評標、開標、中標以及合同簽訂等環(huán)節(jié)。

建設(shè)工程項目合同審計是指對工程項目合同管理工作的合法性、規(guī)范性和效益性，合同的簽訂、履行情況，與合同相關(guān)的內(nèi)部控制制度的建立健全及有效性進行的審查、監(jiān)督和評價。審計的合同包括勘察設(shè)計合同、施工合同、分包合同、材料設(shè)備購置合同、監(jiān)理合同、檢測合同、咨詢合同等。

（三）工程建設(shè)項目施工方面

是實現(xiàn)工程價值的主要階段，其特點是時間跨度長、投資金額大、多法人參與等。建設(shè)項目管理上主要包括工程建設(shè)質(zhì)量、安全和進度管理。項目建設(shè)過程中，參建各方應(yīng)嚴格執(zhí)行工程質(zhì)量管理的各項規(guī)章制度，保證工程建設(shè)質(zhì)量。嚴格落實安全生產(chǎn)責任制，防止發(fā)生各類安全生產(chǎn)事故?？茖W制定并執(zhí)行項目進度計劃，實現(xiàn)工程成本控制最優(yōu)化。

二、工程建設(shè)項目中常出現(xiàn)的問題

這里要說的問題主要是工程建設(shè)上存在的問題，至于審計工作上的問題已經(jīng)由國家高層從制度法律上已經(jīng)給予了充分的保障，這里就不在逐一敘說。

（一）項目建設(shè)的前期階段，一般主要是手續(xù)的報批上和前期費用方面存在的問題

一是先批復(fù)、后申請，邊審批、邊建設(shè)或者先建設(shè)、后審批的問題。還有就是審查批復(fù)時間過長，制約項目建設(shè)進度形成損失浪費的問題等。二是項目決策程序上有不完整、不科學的現(xiàn)象，行政許可手續(xù)不齊全，存在未批先建的問題。行政許可單位不在法定權(quán)限范圍內(nèi)進行審批。行政許可文件及其附件內(nèi)容不全面，表述的事實、文字、數(shù)據(jù)等內(nèi)容不真實準確?？裳?、初設(shè)審批文件批復(fù)建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容不一致，批準的概算不在控制投資估算范圍之內(nèi)，不按相關(guān)規(guī)定批復(fù)調(diào)整建設(shè)內(nèi)容。三是前期階段發(fā)生的二類費用，比如：規(guī)劃設(shè)計文件、選址論證、土地預(yù)審勘界及圖界費、可研、環(huán)評、節(jié)能評估報告編制費等。選擇社會中介機構(gòu)的程序不合法合規(guī)，不具有相應(yīng)的資質(zhì)條件，存在多次、重復(fù)編制的情況，合同簽訂、費用支付不合法規(guī)范，編制的內(nèi)容與行政審批文件內(nèi)容不一致，有“三邊”工程等問題。

（二）招投標上和項目合同上

建設(shè)項目的未招標和化整為零規(guī)避公開招投標的問題；簽訂的合同價格與中標價格不一致的問題；招標文件、資格預(yù)審文件的發(fā)售、澄清、修改的時限，或者確定的提交資格預(yù)審申請文件、投標文件的時限也有不符合規(guī)定問題；虛假招投標及提前確定中標單位的問題；招標代理機構(gòu)資質(zhì)問題；合同主要條款與招標文件、投標文件中的不一致。合同簽訂單位與中標人不一致，不屬于公示的中標候選人等問題。

按常規(guī)的工程項目合同，對照常出現(xiàn)的問題，主要是在合同的金額、時間、內(nèi)容上。審查合同簽訂單位與實際收款單位是否一致，審查分包人的資格條件，查閱工程施工記錄、勞務(wù)分包及物資材料供應(yīng)等對外簽訂的合同及財務(wù)付款記錄，審查是否存在層層轉(zhuǎn)包和違法分包的問題。 審查各類合同金額，經(jīng)過招投標的是否與中標價一致，未經(jīng)招投標合同金額是否有依據(jù)、計算方法是否正確。審查中標通知書與合同簽訂日期，是否在規(guī)定時間內(nèi)訂立合同。結(jié)合工程進度情況，審查是否存在先實施后簽訂合同、轉(zhuǎn)包或借用資質(zhì)的問題。審查是否存在訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容（工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價款等）的其他協(xié)議，是否以簽訂補充協(xié)議的形式規(guī)避招投標。審查合同條款是否與投標文件相一致，合同內(nèi)容是否全面，對預(yù)付款、進度款撥付的約定是否清晰、合理，是否違背相關(guān)規(guī)定。

三、審計中查找問題的新思路和路徑方法

基本建設(shè)項目審計在做法上依據(jù)新修訂的審計法，操作上應(yīng)用信息系統(tǒng)技術(shù)平臺，加上審計的經(jīng)驗總結(jié)和以上一、二內(nèi)容的知識面，那么一套完整高效的基本建設(shè)項目審計招數(shù)套路就唾手可得。

（一）應(yīng)用信息技術(shù)

項目建設(shè)的整個審計過程，結(jié)合實際現(xiàn)場調(diào)閱資料及實地查看的基礎(chǔ)上，按照新修訂審計法“審計機關(guān)有權(quán)要求被審計單位按照審計機關(guān)的規(guī)定提供財務(wù)、會計資料、與財政收支和財務(wù)收支有關(guān)的業(yè)務(wù)、管理等資料，包括電子數(shù)據(jù)和有關(guān)文檔。被審計單位不得拒絕、拖延、謊報?！睂椖颗鷱?fù)管理部門、主管單位及項目實施單位的電子信息系統(tǒng)調(diào)取或共享，以提高審計效率和審計準確性。并且按審計法中 “審計機關(guān)對取得的電子數(shù)據(jù)等資料進行綜合分析，需要向被審計單位核實有關(guān)情況的，被審計單位應(yīng)當予以配合”確定問題實質(zhì)。同時可以與信息系統(tǒng)檢查相結(jié)合，按照新修訂審計法“審計機關(guān)進行審計時，有權(quán)檢查被審計單位信息系統(tǒng)的安全性、可靠性、經(jīng)濟性，被審計單位不得拒絕?！北热绨凑丈厦娴膶徲媰?nèi)容中建設(shè)前期項目準備階段中對的審批部門完全可以調(diào)閱和共享其信息平臺中的審批情況，如果涉及到的被審計單位還不便于輸入進信息系統(tǒng)，那么審計就可以一審二得，既對項目資金的前期事務(wù)進行了審計，又對被審計單位信息系統(tǒng)的“安全性、可靠性、經(jīng)濟性”進行審計并加以及時健全和完善，以致達到更加高效快捷全方位的審計目的。這是舉得一個項目前期階段的例子，其他諸如招投標、合同履約、建設(shè)設(shè)施等方面也同樣。

（二）利用新修訂審計法賦予審計權(quán)限，全面調(diào)閱被審計單位資料

修訂條款中還對“被審計單位”的認識有了新的變化，避免了以前在因沒有下發(fā)審計通知書，尚未約定接受審計，而無權(quán)要求涉及到的被審計單位提供資料的尷尬境況。新修訂審計法對工程建設(shè)項目審計監(jiān)督范圍有了重大拓展，第二十三條在原“審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，”條款的基礎(chǔ)上新增了“對其他關(guān)系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設(shè)運營情況，進行審計監(jiān)督。”并且是在審計全面覆蓋的前提基礎(chǔ)之上。這里不僅是審計預(yù)算執(zhí)行情況和決算，而且還“對其他關(guān)系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設(shè)運營情況，進行審計監(jiān)督?！边@就要求或可以將公共投資建設(shè)項目涉及到所有事項納入審計范疇。而且審計法中要求資料的“及時性”并且被審計單位不得拒絕、拖延、謊報。比如，項目的招投標審計中對陪標、流標的單位根據(jù)情況也可以視同被審計單位，又如項目合同中不在項目執(zhí)行單位中的項目簽約人，還有項目實施階段涉及到的不在施工名單中的實際施工法人，可隨時調(diào)閱施工階段的實時監(jiān)控和歷史記錄以印證較大材料的進出、較大隱蔽工程的實施等等。

（三）按照建設(shè)項目特點施策

建設(shè)工程項目其特點是時間跨度長、投資金額大、多法人參與管理審批建設(shè)等。建設(shè)項目施工階段時間跨度有的長達數(shù)年，一直以來我們采用的審計方法叫跟蹤審計，在手工操作為主階段，加之審計資源的限制，審計操作困難、審計效率較低。現(xiàn)階段，已基本結(jié)合應(yīng)用上信息系統(tǒng)審查，況且新修訂審計法里已明確要求提供“提供電子數(shù)據(jù)和有關(guān)文檔”“審計機關(guān)對取得的電子數(shù)據(jù)等資料進行綜合分析，需要向被審計單位核實有關(guān)情況的，被審計單位應(yīng)當予以配合。”“審計機關(guān)進行審計時，有權(quán)檢查被審計單位信息系統(tǒng)的安全性、可靠性、經(jīng)濟性，被審計單位不得拒絕?！薄皣艺?wù)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)共享平臺應(yīng)當按照規(guī)定向?qū)徲嫏C關(guān)開放?！边@些新的法定審計權(quán)限，對基本建設(shè)項目審計起到了跨越式的革新，審計工作進入高質(zhì)量發(fā)展的實質(zhì)性階段。審計機關(guān)有可能對工程建設(shè)項目進行實時、全方位、全過程的審計，審計效率將大幅度跨越式提升。

（四）結(jié)合實際的工作經(jīng)驗

前面是快速提高審計效能的事項，這里再回到傳統(tǒng)審計經(jīng)驗中來，讓信息系統(tǒng)與傳統(tǒng)審計相結(jié)合起來會更有效。項目的前期審批階段主要從報批時間、內(nèi)容及項目前期的二類費用入手。項目招投標上，應(yīng)用的審計方法主要是審金額、時間和內(nèi)容的各種對比和審查。審查建設(shè)項目的各類合同文件，將其中的合同金額與法律法規(guī)中必須招標的規(guī)模標準進行對比，簽訂的合同價格與中標價格對比，招標文件、資格預(yù)審文件的發(fā)售、澄清、修改的時限吻合性對比，對比各類合同簽訂時間，結(jié)合工程實施情況。還要審查招標代理機構(gòu)是否具有相關(guān)資質(zhì)，審查合同主要條款是否與招標文件、投標文件中的內(nèi)容一致性，審查合同簽訂單位與中標人的一致性等。項目合同審計方面，要注重一致性。

一是資金額的不一致，審查合同簽訂單位與實際收款單位的一致，對外簽訂的合同及財務(wù)付款記錄的不一致，可能存在層層轉(zhuǎn)包和違法分包的問題。 經(jīng)過招投標的與中標價不一致，未經(jīng)招投標合同金額依據(jù)、計算方法不一致。

二是時間上的不一致，中標通知書與合同簽訂日期不一致，合工程進度情況，先實施后簽訂合同、轉(zhuǎn)包或借用資質(zhì)的問題。

三是內(nèi)容上的不一致，存在訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容（工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價款等）的其他協(xié)議，以簽訂補充協(xié)議的形式規(guī)避招投標，合同條款是否與投標文件不一致，合同內(nèi)容在全面上，預(yù)付款、進度款撥付上不清晰、不合理等問題。

（五）工程實施階段的思路

工程建設(shè)項目實施階段審計經(jīng)驗是重點查看人員、資料、現(xiàn)場和歷史監(jiān)控。一看人員，查看現(xiàn)場施工單位的實際管理人員是否與施工組織設(shè)計、施工現(xiàn)場公示的項目管理人員一致，發(fā)現(xiàn)是否存在轉(zhuǎn)包、違法分包的問題；查看現(xiàn)場監(jiān)理人員的配備情況，與監(jiān)理規(guī)劃和監(jiān)理實施細則中項目配備人員對比，發(fā)現(xiàn)是否存在監(jiān)理人員配備不足的情況。 二看資料，查看各類施工資料，特別是材料進場、關(guān)鍵部位、隱蔽工程的驗收記錄中簽字蓋章是否齊全；查看工程圖紙是否齊全，是否存在邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的情況；查看施工日志、監(jiān)理日志、施工資料與工程實際進度是否吻合，記錄內(nèi)容是否一致；查看主要材料設(shè)備采購合同和付款憑證，發(fā)現(xiàn)采購單位與實際承包方是否一致。三看現(xiàn)場，通過將項目的建設(shè)進展情況與項目進度計劃做對比，發(fā)現(xiàn)是否有項目進展緩慢的問題； 查看現(xiàn)場已完工的建設(shè)項目與項目立項文件中批復(fù)的建設(shè)內(nèi)容相一致，發(fā)現(xiàn)是否存在隨意變更、增加建設(shè)內(nèi)容的問題；查看現(xiàn)場是否采取各項安全保障措施，有無安全檢查記錄等。四看實時現(xiàn)場監(jiān)控，調(diào)取歷史監(jiān)控記錄。了解工程進度真實性、施工過程材料物資進出、隱蔽工程的實際施工情況等。

以上幾方面是審計組近年來結(jié)合新修訂審計法和在建設(shè)工程項目審計工作中的一些實操經(jīng)驗總結(jié)，目的在于拓展審計人員業(yè)務(wù)工作思路，夯實工作經(jīng)驗，提高審計效率，從而助力全國經(jīng)濟健康發(fā)展。