高校財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行績效管理研究初探
——以N 大學(xué)為例

◎文/郭 旭 陳 賾 孟 醒 王 旭

隨著中共中央、 國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的出臺(tái)，國家“十四五” 時(shí)期重點(diǎn)推進(jìn)全面深化預(yù)算績效管理改革， 而今全球經(jīng)濟(jì)增速放緩， 國家財(cái)政收支矛盾依然突出， 宏觀財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作面臨巨大挑戰(zhàn)。 從投入看，國家對(duì)高等教育的財(cái)政投入不會(huì)有太大突破。 從經(jīng)費(fèi)監(jiān)管看，近些年財(cái)政部、 教育部相繼出臺(tái)了會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)等一系列管理辦法和實(shí)施細(xì)則，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用提出了嚴(yán)格要求，但高校在不斷擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模和提高辦學(xué)層次的過程中，仍然面臨經(jīng)費(fèi)不足和經(jīng)費(fèi)使用效率較低的問題，經(jīng)費(fèi)短缺是制約高校發(fā)展的瓶頸。 因此，加強(qiáng)預(yù)算績效管理成為高校財(cái)務(wù)管理的核心和關(guān)鍵。

一、高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理現(xiàn)狀

近幾年， 隨著國家對(duì)高校預(yù)算資金投入不斷加大，財(cái)政部、 教育部也逐步規(guī)范中央資金的管理。 黨的二十大報(bào)告輔導(dǎo)讀本 《健全現(xiàn)代預(yù)算制度》一文中提到，深化預(yù)算績效管理， 提高績效評(píng)價(jià)質(zhì)量，用好績效評(píng)價(jià)結(jié)果，形成評(píng)價(jià)、反饋、整改、提升良性循環(huán)。 2021 年3 月，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號(hào)），進(jìn)一步明確要推動(dòng)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效， 加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域預(yù)算績效管理， 強(qiáng)化引導(dǎo)約束。 2019年12 月，教育部印發(fā)了《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（教財(cái)〔2019〕6號(hào)）；2011 年3 月，財(cái)政部印發(fā)了 《財(cái)政部關(guān)于實(shí)行中央級(jí)普通高?？冃芸钆c項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行掛鉤辦法的通知》（財(cái)教 〔2011〕39 號(hào)）；同年4 月， 教育部根據(jù)財(cái)政部的文件精神，發(fā)布了《教育部辦公廳關(guān)于實(shí)行部屬高校預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行掛鉤辦法的通知》（教財(cái)廳〔2011〕1 號(hào)）。 在預(yù)算績效管理要求不斷提高的背景下， 高校的專項(xiàng)資金預(yù)算管理仍存在一些問題，具體如下：

（一）科學(xué)有效的預(yù)算體制不健全

目前很多高校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理還僅限于基本面分析， 對(duì)相關(guān)部門的具體需求進(jìn)行一個(gè)較為粗線條的安排， 執(zhí)行績效考核仍缺乏力度和話語權(quán)， 雖然一些學(xué)校制定了一個(gè)基本的預(yù)算管理辦法， 但和績效管理掛鉤的不多。與此同時(shí)，很多學(xué)校實(shí)施的預(yù)算管理里沒有充分的體現(xiàn)一個(gè)較為科學(xué)的衡量體系，因此，這樣編制產(chǎn)生的預(yù)算計(jì)劃存在著不夠嚴(yán)密精準(zhǔn)的問題， 預(yù)算管理方式也較為陳舊， 采取的預(yù)算編制方法較為傳統(tǒng)， 與新時(shí)代的發(fā)展無法有效地接軌。 高校的預(yù)算管理都或多或少的存在著一定的混亂狀況， 資金使用率不高， 由于科學(xué)完善的預(yù)算體系不健全， 一些高校的預(yù)算管理較為隨意， 某些二級(jí)單位爭(zhēng)預(yù)算、 超預(yù)算以及追加預(yù)算的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）透明、公開的監(jiān)督機(jī)制不完善

雖然近幾年中央對(duì)高校的預(yù)算公開進(jìn)行了更加嚴(yán)格規(guī)范的管理， 但是高校預(yù)算管理仍普遍缺乏一個(gè)公開、透明的監(jiān)督機(jī)制。 現(xiàn)行的預(yù)算管理體制大多屬于較為傳統(tǒng)的管理模式， 缺乏更為有效的溝通， 存在著一些上級(jí)做好安排， 下級(jí)按照安排上報(bào)預(yù)算的現(xiàn)象， 缺乏對(duì)預(yù)算中間過程進(jìn)行公示的環(huán)節(jié)。預(yù)算的編制工作很多時(shí)候都是財(cái)務(wù)工作人員在做， 沒有最大化地融入相關(guān)職能部門的參與， 同時(shí)也缺乏公開透明的信息渠道， 更沒有讓廣大師生快捷有效地了解到資金的去向， 也就無法體現(xiàn)師生們對(duì)于學(xué)校的主人翁地位。資源配置不合理、浪費(fèi)資金等問題也會(huì)因監(jiān)督機(jī)制的不完善而越發(fā)突顯。

（三）預(yù)算管理尚未與績效管理有效對(duì)接

近年來，黨中央、國務(wù)院就完善預(yù)算績效管理多次提出了較為明確的要求， 高度重視預(yù)算績效管理工作。《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算的編制、審查、執(zhí)行以及決算等都作了較為明確而具體的規(guī)定， 各級(jí)財(cái)政預(yù)算應(yīng)以“講求績效”為基本原則。 社會(huì)各界要求財(cái)政資金更加注重績效、 提高績效的呼聲也日益強(qiáng)烈， 隨著國家全面推進(jìn)預(yù)算績效管理， 在預(yù)算管理中的績效考核這一環(huán)節(jié)就顯得尤為重要。而現(xiàn)今的很多高校，在其預(yù)算管理中沒有充分體現(xiàn)出績效考核這一內(nèi)容， 缺乏對(duì)于預(yù)算執(zhí)行制定追蹤機(jī)制，這也就造成了高校財(cái)務(wù)資金無法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置， 也無法實(shí)現(xiàn)高校資金的高效合理利用。因此，我們要想切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)一個(gè)規(guī)范的、 制度化的以及常態(tài)的預(yù)算績效管理， 就應(yīng)該在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的整個(gè)過程中，將講求績效的理念貫穿并有機(jī)融合。同時(shí)，有效的績效管理也可以建立更為科學(xué)的預(yù)算評(píng)估體系， 為來年的預(yù)算編制提供更為精準(zhǔn)的依據(jù)， 而預(yù)算編制與執(zhí)行也將會(huì)更加符合預(yù)算績效管理， 二者相得益彰，相輔相成。

（四）赤字預(yù)算現(xiàn)象較為明顯

在高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理中普遍存在著赤字預(yù)算的現(xiàn)象。 而《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理》制度中對(duì)高校的赤字預(yù)算有著較為明確的規(guī)定， 規(guī)定要求高校在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)量入為出，不允許編制赤字預(yù)算，正是由于這一規(guī)定的限制，導(dǎo)致很多學(xué)校在進(jìn)行實(shí)際賬務(wù)操作時(shí)， 對(duì)二級(jí)部門的貸款通過暫付款的形式進(jìn)行掛賬， 然后再通過預(yù)算收入對(duì)貸款支出逐步化解。 再加上近些年很多高校紛紛進(jìn)行規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造成較多的學(xué)校負(fù)債， 以至于影響了學(xué)校正常開支。 雖然教育部、 財(cái)政部針對(duì)這一問題， 對(duì)高校的貸款等方面制定了較為嚴(yán)格的審批制度，緩和了這一問題的矛盾，但還沒有徹底解決問題。因此，高校財(cái)務(wù)管理者應(yīng)重點(diǎn)研究對(duì)赤字預(yù)算采取有效管理和控制。

（五）項(xiàng)目支出預(yù)算管理的問題

近年來， 部門預(yù)算管理的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了重大變化， 與改革發(fā)展的新形勢(shì)相比， 項(xiàng)目支出預(yù)算管理還存在一些與內(nèi)外部環(huán)境變化不相適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)在：與政府宏觀政策聯(lián)系不緊密，缺少前瞻性；銜接不夠，存在交叉重疊現(xiàn)象； 缺乏科學(xué)合理的立項(xiàng)和分類標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目數(shù)量多但重點(diǎn)不突出；預(yù)算決策機(jī)制不完善， 重分輕管現(xiàn)象較為普遍； 項(xiàng)目庫建設(shè)滯后， 在預(yù)算編制中的作用發(fā)揮不充分； 預(yù)算評(píng)審和績效管理需要加強(qiáng)， 預(yù)算透明度有待提高等。

二、預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

預(yù)算績效管理主要是指將預(yù)算編制的全過程納入到績效管理中去，在預(yù)算編制、執(zhí)行、 監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)中有機(jī)地融入績效管理， 強(qiáng)化預(yù)算管理的責(zé)任與效率， 以預(yù)算為績效管理的對(duì)象， 以績效管理為導(dǎo)向。雖然在20 世紀(jì)早期就已經(jīng)有人提出過將資源和績效有機(jī)地聯(lián)系起來，不過至今，對(duì)于預(yù)算績效管理還沒有一個(gè)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)定義。對(duì)于預(yù)算績效的理解，學(xué)術(shù)界也是仁者見仁智者見智，往往將結(jié)果預(yù)算、績效撥款以及績效預(yù)算等相聯(lián)系，同時(shí)也將這些詞匯引入到預(yù)算管理、編制的過程。 可是，對(duì)于績效信息引入到預(yù)算編制形成整個(gè)過程中的哪個(gè)階段、 什么類型的績效信息需要引入、并且這種績效信息管理對(duì)于最終的資源分配能夠起到多大的影響作用等問題，都沒有形成一個(gè)共識(shí)。 早在預(yù)算績效管理之前，學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論最多的是績效預(yù)算，而績效預(yù)算在美國官方文件中定義為：績效預(yù)算是一種以績效目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算，它要明確所申請(qǐng)的撥款應(yīng)實(shí)現(xiàn)何種目的，需要撥付多少資金以保證績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)工作完成后通過何種量化的指標(biāo)來對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的具體情況進(jìn)行有效的衡量。 通過對(duì)美國官方文件的績效預(yù)算定義進(jìn)行分析， 我們不難看出，績效預(yù)算是一種具有計(jì)劃、評(píng)價(jià)以及反饋功能的預(yù)算系統(tǒng)， 其重心在于預(yù)算上，而預(yù)算績效強(qiáng)調(diào)的是將預(yù)算系統(tǒng)納入到績效管理中去， 最終的落腳點(diǎn)在績效上。 所以時(shí)至今日，預(yù)算績效與績效預(yù)算往往容易成為學(xué)術(shù)界混淆的概念，而筆者認(rèn)為，預(yù)算績效與績效預(yù)算也絕非二元對(duì)立的。

通過對(duì)預(yù)算績效和績效預(yù)算的文獻(xiàn)梳理及筆者的思考， 在本文中將預(yù)算績效管理定義為： 將績效管理理念融入到預(yù)算管理中去， 形成對(duì)預(yù)算的編制、 執(zhí)行和監(jiān)督的動(dòng)態(tài)績效管理模式。 這種模式有效地將預(yù)算管理的事前、 事中和事后的各個(gè)環(huán)節(jié)納入績效管理中去， 以形成對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)控、 評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用的“閉環(huán)管理”。

三、N 學(xué)校預(yù)算績效管理初探

自2015 年以來，教育部取消了“985 工程”項(xiàng)目，繼續(xù)實(shí)施 “中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金”“中央高校教育教學(xué)改革專項(xiàng)資金”“中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)”“中央高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金”等重點(diǎn)項(xiàng)目。為了有效推動(dòng)N 學(xué)校預(yù)算績效管理的深化改革， 保證學(xué)校預(yù)算資金執(zhí)行符合國家“十四五”規(guī)劃的新發(fā)展觀， 本文結(jié)合2020 年N 學(xué)校頒布的預(yù)算績效管理辦法， 提出如下幾方面措施：

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

學(xué)校成立預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組， 由主要校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，實(shí)行席位制，成員單位包括戰(zhàn)略發(fā)展部、“雙一流”建設(shè)辦公室、學(xué)校辦公室、財(cái)務(wù)處、人事處、審計(jì)處、組織部等相關(guān)部門。 領(lǐng)導(dǎo)小組可根據(jù)需要指定校內(nèi)其他單位或邀請(qǐng)專家參與工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室， 辦公室設(shè)在財(cái)務(wù)處。

（二）建立健全績效預(yù)算管理責(zé)任制

領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌全校預(yù)算績效管理工作， 對(duì)全校預(yù)算績效管理負(fù)責(zé)， 主要負(fù)責(zé)審議相關(guān)制度、領(lǐng)導(dǎo)事前評(píng)估、審議全局目標(biāo)、 審議績效評(píng)估結(jié)果等。 各主管部門按照預(yù)算管理職責(zé)具體實(shí)施預(yù)算績效管理， 對(duì)各部門所轄領(lǐng)域的預(yù)算績效負(fù)責(zé)， 主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)、 審核各單位報(bào)送的績效目標(biāo)等績效管理內(nèi)容，開展績效評(píng)估， 編制歸口管理預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)， 建立和完善績效評(píng)價(jià)指標(biāo)， 監(jiān)控績效運(yùn)行， 按要求開展績效評(píng)價(jià)并形成評(píng)價(jià)報(bào)告等。 各學(xué)院是本單位預(yù)算績效管理的實(shí)施主體和責(zé)任主體，各單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位預(yù)算績效負(fù)責(zé)， 項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé)。 這樣形成領(lǐng)導(dǎo)班子整體掌舵、 主管部門分職責(zé)管控、 各執(zhí)行單位具體執(zhí)行的“三級(jí)”預(yù)算績效管理體系，與此同時(shí)，財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)預(yù)算績效的整體協(xié)調(diào)工作、 審計(jì)處負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理的監(jiān)督工作， 形成有效的協(xié)調(diào)與監(jiān)督， 確保預(yù)算績效管理的全面實(shí)施。

（三）建立事前績效評(píng)估機(jī)制

歸口管理部門應(yīng)結(jié)合預(yù)算評(píng)審等工作， 對(duì)新增大額預(yù)算申請(qǐng)開展事前績效評(píng)估，重點(diǎn)評(píng)估立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、 籌資合規(guī)性等。 納入績效評(píng)估的大額預(yù)算應(yīng)包括年度新增的大額預(yù)算項(xiàng)目需求、 上年預(yù)算項(xiàng)目本年出現(xiàn)大額增量需求等情況。 大額標(biāo)準(zhǔn)暫按學(xué)校大額資金管理規(guī)定執(zhí)行， 領(lǐng)導(dǎo)小組可視情況調(diào)整納入績效評(píng)估的項(xiàng)目和大額標(biāo)準(zhǔn)。 新增大額預(yù)算績效評(píng)估結(jié)果經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過后， 項(xiàng)目可納入學(xué)校項(xiàng)目庫， 績效評(píng)估結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。 未按要求開展事前績效評(píng)估或者績效評(píng)估結(jié)果差的項(xiàng)目不得納入項(xiàng)目庫， 不得列入中期財(cái)務(wù)規(guī)劃和年度預(yù)算。

（四）建立有效績效目標(biāo)管理機(jī)制

績效目標(biāo)按照對(duì)象劃分，分為學(xué)校整體績效目標(biāo)、二級(jí)單位整體績效目標(biāo)和項(xiàng)目績效目標(biāo)。 績效目標(biāo)按照“誰申請(qǐng)資金， 誰設(shè)定目標(biāo)”的原則， 由各單位在編制預(yù)算時(shí)設(shè)定。其中：戰(zhàn)略發(fā)展部負(fù)責(zé)編制學(xué)校整體績效目標(biāo)； 歸口管理部門負(fù)責(zé)審核各單位申報(bào)的項(xiàng)目績效目標(biāo)， 編制歸口管理的項(xiàng)目績效目標(biāo)； 二級(jí)單位負(fù)責(zé)編制本單位整體績效目標(biāo)及申報(bào)校級(jí)預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)，逐步實(shí)施和完善二級(jí)單位預(yù)算績效目標(biāo)管理。 歸口管理部門編制績效目標(biāo)征得各自分管校領(lǐng)導(dǎo)同意后， 經(jīng)財(cái)務(wù)處提交領(lǐng)導(dǎo)小組審議。 領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)學(xué)校事業(yè)規(guī)劃、 年度計(jì)劃、學(xué)校財(cái)力等情況，確定學(xué)校整體績效目標(biāo)和校級(jí)預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)， 納入學(xué)校預(yù)算建議方案。

（五）建立績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制

在預(yù)算執(zhí)行過程中，財(cái)務(wù)處、歸口管理部門、二級(jí)單位根據(jù)職責(zé)， 對(duì)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度開展“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正， 確?？冃繕?biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)。其中，項(xiàng)目實(shí)施周期為1 年的， 至少在年中開展一次績效監(jiān)控， 由各歸口管理部門具體組織實(shí)施。 績效監(jiān)控的主要內(nèi)容包括：績效目標(biāo)完成情況，預(yù)計(jì)績效指標(biāo)、 項(xiàng)目效果的完成進(jìn)度及趨勢(shì)； 預(yù)算資金執(zhí)行情況， 包括收入預(yù)算實(shí)現(xiàn)情況、 支出預(yù)算執(zhí)行情況及預(yù)計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況等， 必要時(shí)可對(duì)其他相關(guān)管理情況進(jìn)行延伸監(jiān)控。 歸口管理部門對(duì)績效監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、 績效目標(biāo)執(zhí)行偏差等問題， 應(yīng)及時(shí)反饋督促相關(guān)單位采取措施予以糾正；對(duì)于問題嚴(yán)重或者整改不到位的，應(yīng)報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)小組，采取暫緩或者停止預(yù)算撥款等措施，確保預(yù)算資金安全高效，促進(jìn)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（六）建立績效評(píng)價(jià)管理機(jī)制

學(xué)校按照教育部要求，通過自評(píng)、外部評(píng)價(jià)等方式，定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況、 項(xiàng)目實(shí)施效果和單位整體績效情況開展績效評(píng)價(jià)。 歸口管理部門、 二級(jí)單位按要求具體實(shí)施預(yù)算績效自評(píng)工作，主要對(duì)項(xiàng)目績效目標(biāo)完成情況及預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并形成自評(píng)報(bào)告。其中，未完成績效目標(biāo)或嚴(yán)重偏離績效目標(biāo)的，要分析原因，提出整改措施， 針對(duì)績效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)反饋相關(guān)單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人， 建立相關(guān)單位與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人聯(lián)動(dòng)責(zé)任制，按要求及時(shí)地、 逐項(xiàng)地落實(shí)整改。

（七）建立評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排預(yù)算、 完善政策和改進(jìn)管理的重要依據(jù)，原則上，對(duì)績效好的項(xiàng)目優(yōu)先保障， 對(duì)績效一般的項(xiàng)目督促改進(jìn)， 對(duì)交叉重復(fù)、 碎片化的項(xiàng)目予以調(diào)整， 對(duì)低效無效的項(xiàng)目調(diào)減預(yù)算或暫緩安排。 組織部門、人事部門、各單位應(yīng)將預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果納入單位人員和績效考核體系， 作為人員選用、 業(yè)績考核的重要參考， 充分調(diào)動(dòng)教職工干事創(chuàng)業(yè)的積極性。