天津高質(zhì)量發(fā)展視角下城市更新投融資模式研究

◎文/胡曉瑩 楊 博 岳 琳 高淑玲 李海泉 李嘉垚

一、城市更新投融資理論

目前， 我國尚沒有城市更新的明確定義。 根據(jù)各地出臺的城市更新辦法及相關(guān)規(guī)定， 城市更新是指將城市中不適應(yīng)現(xiàn)代化城市發(fā)展和居民生活需求的地區(qū)作必要的、 有計劃的修繕、 改建活動。 20 世紀(jì)以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展， 城市更新行動也在不斷加快進(jìn)程， 多種經(jīng)濟(jì)因素如城鎮(zhèn)化、 住房供應(yīng)等不斷制約和推動著城市發(fā)展的同時， 也逐漸成為我國開展新一輪城市更新行動的源動力。

（一）國外城市更新投融資理論

1.美國稅收增量融資模式（TIF）

稅收增量融資模式（簡稱TIF） 是指借助存量土地產(chǎn)生的收益實施政府性公共項目，提供資金支持。 該模式優(yōu)勢在于：在基本保持原有地方政府稅收體制不變的前提下，完成投融資活動，賦予地方政府自主權(quán)和靈活性，有效完善公私合作機(jī)制，降低社會資本承擔(dān)的風(fēng)險。

2.美國社區(qū)發(fā)展撥款計劃（CDBG）

社區(qū)發(fā)展撥款計劃 （簡稱CDBG） 的主要內(nèi)容是為了解決貧困問題， 促進(jìn)社區(qū)發(fā)展而實施的保障性住房建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 受資助的州或地方政府擁有對資金分配和使用的更大自主權(quán)。 目前，CDBG 已經(jīng)成為全美的政府資助體系， 并逐漸成為建設(shè)貧困人群保障性住房的主要資金來源。

3.日本住宅公團(tuán)制度

日本住宅公團(tuán)制度主要是通過設(shè)立都市再生機(jī)構(gòu)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、 高密度街區(qū)治理整頓項目實施過程中，與民間企業(yè)、地方公共團(tuán)體合作， 一同推進(jìn)城市建設(shè)。 公團(tuán)住宅制度的建設(shè)資金來源，除了財政支持外，主要是以期限較長的銀行信貸、住宅債券為主，其他方式還包括保險、信托等。

（二）國內(nèi)城市更新投融資模式

1.地方政府利用財政基金直接投資

對于具備良好的財政基礎(chǔ)的地方政府， 針對非營利性項目的建設(shè)與維護(hù)， 將其納入政府投資預(yù)算體系，按照相關(guān)政府投資要求進(jìn)行投資， 建設(shè)資金來源主要為政府財政直接出資。

2.地方政府配套資金同時發(fā)行城市更新專項債

以政府為主導(dǎo)， 政府配套部分資金， 其余缺口資金發(fā)行專項債。

3.地方政府授權(quán)地方國企為主體進(jìn)行投融資

該方式主要由地方政府授權(quán)的地方國企作為運營主體， 通過銀行貸款或資本市場融資的方式獲得城市更新的建設(shè)資金。

4.“投資人+EPC”模式

該模式是由地方政府授權(quán)的地方國企作為城市更新業(yè)主方， 與合作方按照比例成立項目公司， 以項目公司作為城市更新項目的投融資建設(shè)管理實施方， 并由地方國資與項目公司簽訂開發(fā)投資協(xié)議。 該模式下投資項目資本金全部來源于股東出資， 其他資金來源主要為市場化融資。

5.政府和社會資本合作模式（PPP 模式）

PPP 項目的回報機(jī)制有政府付費、 使用者付費和可行性缺口補(bǔ)助三種方式。

二、面向高質(zhì)量發(fā)展的天津城市更新投融資模式研究

（一）天津市城市更新進(jìn)展

自2019年以來，天津市陸續(xù)出臺多項城市更新政策， 指導(dǎo)天津市城市更新。目前天津市確定了天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)和天津泰達(dá)投資控股有限公司兩個城市更新實施主體。 通過對現(xiàn)有政策的梳理，天津市城市更新特別是濱海新區(qū)創(chuàng)新突破點較多，例如：改變傳統(tǒng)的利用政府財政資金開展房屋征收模式，利用社會資本完成房屋拆遷補(bǔ)償；改變傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的規(guī)劃編制模式，充分發(fā)揮規(guī)劃第一生產(chǎn)力和土地最大生產(chǎn)要素作用；改變傳統(tǒng)的土地招拍掛方式，通過協(xié)議方式將經(jīng)營性土地出讓給實施主體，實現(xiàn)土地招拍掛環(huán)節(jié)前移；改變傳統(tǒng)土地出讓單一競地價模式，采取多條件綜合比選的方式。

（二）天津城市更新投融資模式選擇

目前比較常見的投融資模式主要分為四大類， 以政府授權(quán)平臺公司形式較多（見表1）。

三、應(yīng)用案例

（一）地方政府授權(quán)國企類： 河西區(qū)紅旗西里城市更新項目

河西區(qū)紅旗西里位于河西區(qū)天津市文化中心標(biāo)志區(qū)，項目現(xiàn)狀多為2000 年以前的老舊小區(qū)， 公共服務(wù)設(shè)施存在短板， 社區(qū)商業(yè)品質(zhì)低端，道路通達(dá)性不足，現(xiàn)狀條件與周邊發(fā)展環(huán)境反差較大。 項目實施后能夠有效改善人居環(huán)境，改善民生福祉，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級， 實現(xiàn)存量空間資源提質(zhì)增效， 提升城市活力。 項目實施符合國家和天津市戰(zhàn)略發(fā)展要求，建設(shè)方案、投資規(guī)模合理，建設(shè)資金來源有保障。

河西區(qū)人民政府授權(quán)天津市河西城市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡稱“河西城投”）作為河西區(qū)紅旗西里項目的實施主體，2022 年9月， 順利完成政策性開發(fā)性金融工具的申報工作， 已與國家開發(fā)銀行天津市分行簽訂貸款合同，資金額度4000萬元，期限36 個月，目前此項基金已投入使用；2022 年10 月， 順利完成項目3.2 億元銀行貸款審批， 中國銀行已下達(dá)批復(fù)，期限12 年。

河西區(qū)紅旗西里城市更新項目融資流程見圖1。

（二）“戰(zhàn)投聯(lián)合體+EPC”類： 南開區(qū)西營門城市更新項目

南開區(qū)西營門片區(qū)城市更新項目總占地面積151.8公頃， 總建筑面積約158.3萬平方米，涉及4.5 萬居民。其中老舊工業(yè)廠區(qū)總用地面積約53 公頃，總建筑面積約46.4 萬平方米；老舊小區(qū)片區(qū)總用地面積約100 公頃，總建筑面積約111.1 萬平方米，為1976 年地震后新建的14 片居住區(qū)之一的長江道居住區(qū)，是作為西營門工業(yè)區(qū)生活配套建設(shè)實施的， 現(xiàn)狀包括嘉陵北里、嘉陵南里等共22 個老舊小區(qū)； 老舊房屋片區(qū)總用地面積2 公頃， 總建筑面積0.8 萬平方米， 包括南開區(qū)亟待解決的非成套老舊房屋片區(qū)城中村北草壩棚戶區(qū)等。項目的實施，一方面提升項目區(qū)域形象， 產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。 另一方面也促進(jìn)南開區(qū)在城市進(jìn)程中走上一條高質(zhì)量發(fā)展路線， 有效吸引高質(zhì)量人才和潛在人流量， 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模提升，提高政府稅收收入，提升南開區(qū)整體發(fā)展速度，具有深遠(yuǎn)的綜合效益。

本項目中， 南開區(qū)人民政府委托天津市南開城市建設(shè)投資有限公司（以下簡稱“南開城投”） 與中交第二公路工程局有限公司 （以下簡稱“中交二公局”）成立SPV公司，由SPV 公司負(fù)責(zé)所涉及城市更新項目的投資、建設(shè)及運營管理。

南開區(qū)西營門城市更新項目融資流程見圖2。

圖2 西營門城市更新項目融資流程圖

四、政策建議

目前， 對于我國城市更新的進(jìn)程來說， 市場與政府充分發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時進(jìn)行深度合作， 大部分城市更新項目均表現(xiàn)出短期效益有限但長期回報較為穩(wěn)定的特點，因此，需要在投融資模式上發(fā)揮新意， 預(yù)計未來城市更新將以政府引導(dǎo)、 市場為主的融資方式不斷推進(jìn)，為此， 根據(jù)天津市相關(guān)政策及城市更新現(xiàn)狀， 提出以下三點建議。

（一）積極調(diào)動市場資源

根據(jù)城市更新項目的不同類別選擇適合的融資模式， 解決不同項目融資難的問題。 借助市場力量開展城市更新活動。 支持運營模式從重資產(chǎn)向輕資產(chǎn)轉(zhuǎn)變，如長期租賃型、基金持有型，并輔以稅收、 上市交易等政策配套措施。

（二）積極轉(zhuǎn)變思想

支持以有機(jī)更新為主的城市更新模式，在“投資—建設(shè)—運營”等環(huán)節(jié)，針對不同融資需求選擇不同的融資方式， 為項目提供全生命周期的支持。

（三）支持多種融資方式

積極引導(dǎo)社會資本力量的共同參與， 在現(xiàn)有的融資方式的基礎(chǔ)上， 運用好地方政府專項債、 中央預(yù)算內(nèi)資金、 金融機(jī)構(gòu)貸款等資金籌措方式， 同時積極探索城市更新基金等創(chuàng)新性融資方式， 引導(dǎo)市場力量更多地參與到城市更新的建設(shè)中。