對(duì)華投資限制令：美對(duì)華科技“脫鉤”又一步

劉曉偉

8月9日，美國總統(tǒng)拜登簽署《關(guān)于解決美國對(duì)受關(guān)注國家的特定國家安全技術(shù)和產(chǎn)品投資的行政令》（Addressing United States Investments In Certain National Security Technologies And Products In Countries Of Concern）。該行政令以“國家安全”為由，授權(quán)財(cái)政部審查美國投資者對(duì)華特定領(lǐng)域投資活動(dòng)。同日，美國財(cái)政部發(fā)布《擬議規(guī)則的預(yù)先通知》（Advance Notice of Proposed Rulemaking），就行政令的實(shí)施細(xì)則征求公眾意見。對(duì)外投資限制令已在美國國內(nèi)醞釀近兩年之久，美國財(cái)長耶倫和商務(wù)部長雷蒙多曾多次放風(fēng)試探各方反應(yīng)。對(duì)中美兩國經(jīng)濟(jì)界而言，此番“靴子落地”并不在意料之外。該行政令的發(fā)布意味著美國對(duì)華科技防御與打壓的“小院高墻”事實(shí)上已經(jīng)建立，是美國執(zhí)意將科技問題“泛安全化”、在投資領(lǐng)域以“去風(fēng)險(xiǎn)”為名行科技“脫鉤斷鏈”之實(shí)的又一表現(xiàn)。美國這一行徑將進(jìn)一步惡化中美經(jīng)貿(mào)投資氛圍，既不利于中美關(guān)系的止跌回穩(wěn)，也有損于全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定。美國在堵別人路的同時(shí)，終將堵死自己的路。

行政令的主要內(nèi)容

根據(jù)行政令和《擬議規(guī)則的預(yù)先通知》，美國將設(shè)立對(duì)外投資審查機(jī)制，嚴(yán)格限制或直接禁止美國投資中國半導(dǎo)體和微電子、量子信息技術(shù)和人工智能三大科技前沿領(lǐng)域。

拜登政府認(rèn)為，中國利用美國對(duì)華投資加速推進(jìn)對(duì)軍事、情報(bào)、監(jiān)控或網(wǎng)絡(luò)能力等至關(guān)重要的敏感技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)，意在取得對(duì)美國的軍事優(yōu)勢，威脅美國的國家安全。因此，美國必須限制本國投資主體在上述三大“國家關(guān)鍵能力”領(lǐng)域的對(duì)華投資。其中，在半導(dǎo)體和微電子、量子信息技術(shù)領(lǐng)域，美國將直接禁止本國企業(yè)以私募股權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)投資和合資企業(yè)的形式開展對(duì)華投資。具體涉及的領(lǐng)域包括電子設(shè)計(jì)自動(dòng)化軟件或半導(dǎo)體制造設(shè)備研發(fā)，先進(jìn)集成電路設(shè)計(jì)、制造或包裝，超級(jí)計(jì)算機(jī)安裝銷售，量子計(jì)算機(jī)制造和部分零部件生產(chǎn)，部分量子傳感器研發(fā)，量子網(wǎng)絡(luò)與量子通信系統(tǒng)研發(fā)。此外，美國財(cái)政部還要求在不太先進(jìn)的集成電路設(shè)計(jì)、制造和包裝領(lǐng)域的對(duì)華投資，須嚴(yán)格履行向財(cái)政部報(bào)備手續(xù)。在人工智能領(lǐng)域，美國考慮禁止涉及軍事監(jiān)控等特定人工智能領(lǐng)域的對(duì)華投資，若美企投資領(lǐng)域涉及配備人工智能系統(tǒng)的軟件，且軟件可用于軍事或情報(bào)工作，也須向財(cái)政部報(bào)備。

行政令明確要求財(cái)政部長應(yīng)履行審查機(jī)制進(jìn)展、向總統(tǒng)和國會(huì)報(bào)告的職責(zé)，以及在評(píng)估機(jī)制有效性的基礎(chǔ)上提出修訂建議。具體包括：是否應(yīng)該調(diào)整行政令，增加或刪除已確定的關(guān)注部門或國家；是否需要調(diào)整“涉國家安全技術(shù)和產(chǎn)品”的定義；是否需要建立配套行動(dòng)應(yīng)對(duì)安全威脅等。此外，行政令還明確規(guī)定，所提出的對(duì)外投資審查不具備追溯效力，須待一年后美財(cái)政部發(fā)布的實(shí)施細(xì)則生效后，方開始針對(duì)受限交易進(jìn)行審查。若美國投資主體違背該行政令，則可能被宣告交易無效或被要求強(qiáng)制撤資，甚至受到一定的聯(lián)邦處罰。

拜登政府還在行政令中特別強(qiáng)調(diào)盟友協(xié)同，指示財(cái)政部長應(yīng)與國務(wù)卿和商務(wù)部長一道，敦促盟友和合作伙伴跟進(jìn)美國對(duì)華投資限制，以此來強(qiáng)化行政令落地效果，分散制裁中國造成的損失和風(fēng)險(xiǎn)。

美國“小院高墻”戰(zhàn)略呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大趨勢

拜登政府將科技能力視為21世紀(jì)地緣政治競爭的關(guān)鍵，認(rèn)為中國的科技創(chuàng)新是對(duì)美國“國家安全”的根本性“威脅”，因此美國必須遏制中國的技術(shù)進(jìn)步來贏得對(duì)華科技競爭。美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文多次強(qiáng)調(diào)，美國科技競爭策略必須放棄以往保持相對(duì)優(yōu)勢的做法，轉(zhuǎn)而尋求通過各種措施獲得盡可能大的領(lǐng)先優(yōu)勢。在美國對(duì)華進(jìn)行科技打壓的工具箱中，外商投資安全審查、技術(shù)出口管制已經(jīng)成為常態(tài)化工具，近年來呈現(xiàn)審查范圍不斷擴(kuò)大、管制力度不斷升級(jí)的顯著趨勢，嚴(yán)重干擾中美間正常的科技交往活動(dòng)，對(duì)中國科技創(chuàng)新與進(jìn)步產(chǎn)生明顯的負(fù)面影響。

正如白宮所言，對(duì)華投資限制行政令是對(duì)美國現(xiàn)有出口管制和入境審查工具的有力補(bǔ)充，是“小院高墻”戰(zhàn)略的組成部分。盡管白宮一再強(qiáng)調(diào)投資限制將是“狹窄的領(lǐng)域”，只有與“國家安全”的相關(guān)技術(shù)才會(huì)被放在“小院”內(nèi)。但美國一貫精于模糊界限、利用灰色地帶擴(kuò)大對(duì)華科技遏壓，對(duì)華投資審查機(jī)制的升級(jí)和盟友協(xié)同恐只是時(shí)間問題。

中國科技研發(fā)和應(yīng)用發(fā)展速度使美國戰(zhàn)略界對(duì)美國能否保持全球科技主導(dǎo)地位深感憂慮，美國的相對(duì)衰落感進(jìn)一步加劇了美國對(duì)中國科技進(jìn)步的敵意。自特朗普時(shí)期開始，阻止中國通過科技發(fā)展迅速提升綜合國力就成為美國政府的當(dāng)務(wù)之急。疫情和烏克蘭危機(jī)進(jìn)一步強(qiáng)化了美國對(duì)華科技“脫鉤”態(tài)勢。為了遏制中國的科技進(jìn)步，拜登政府更是不斷延伸對(duì)華科技打壓鏈條和領(lǐng)域，以更加動(dòng)態(tài)化和細(xì)化的方式，在以半導(dǎo)體、信息通訊技術(shù)、生物技術(shù)為代表的傳統(tǒng)競爭性技術(shù)領(lǐng)域和以人工智能、量子技術(shù)為代表的新興戰(zhàn)略技術(shù)領(lǐng)域，采取更加嚴(yán)苛的措施。鑒于美國將科技競爭作為中美競爭的首要和關(guān)鍵領(lǐng)域，美國對(duì)華科技圍堵、打壓的態(tài)勢在中長期內(nèi)不會(huì)改變。美國對(duì)華科技競爭的“小院高墻”戰(zhàn)略將呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的發(fā)展趨勢。

加劇中美博弈態(tài)勢

美國以“國家安全”為由，限制美國企業(yè)對(duì)華投資，是將經(jīng)貿(mào)、科技問題“泛安全化”“泛政治化”的突出表現(xiàn)，對(duì)中美兩國企業(yè)、中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系和中美關(guān)系大局均將產(chǎn)生不利影響。

損人傷己，新規(guī)擾亂中美正常投資關(guān)系。盡管中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)美資依賴度較低，但新規(guī)限制美國風(fēng)險(xiǎn)資本和私募股權(quán)公司進(jìn)入中國科技行業(yè)，意味著短期內(nèi)美資在相關(guān)科技重點(diǎn)領(lǐng)域或?qū)⒊霈F(xiàn)撤資現(xiàn)象。對(duì)于正常在華投資的美資機(jī)構(gòu)，新規(guī)的嚴(yán)格申報(bào)要求和懲罰措施可能使美國投資人直接考慮退出在中國科技行業(yè)的投資。對(duì)于潛在的美國投資機(jī)構(gòu)，新規(guī)“動(dòng)態(tài)調(diào)整”導(dǎo)致的不穩(wěn)定性也將極大增加投資風(fēng)險(xiǎn)，從而使美國投資人不敢對(duì)更廣泛意義上的中國科技行業(yè)進(jìn)行投資。新規(guī)在傷害中國的同時(shí)也在反噬自身。新規(guī)使美國相關(guān)投資機(jī)構(gòu)被迫剝離中國市場，嚴(yán)重壓縮其盈利空間，影響其投入研發(fā)能力，最終不利于其長期競爭力的建立。美國半導(dǎo)體協(xié)會(huì)發(fā)出警告，稱拜登政府的限制政策將削弱美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的競爭力。

強(qiáng)行“脫鉤”，破壞全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定。行政令聚焦半導(dǎo)體、量子技術(shù)和人工智能等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，將以投資“脫鉤”的方式切斷中國高科技企業(yè)上游的供應(yīng)鏈。在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈調(diào)整重組的背景下，美國無視經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展規(guī)律，頻繁鼓噪分裂對(duì)抗，以國內(nèi)補(bǔ)貼、出口管制、投資限制、盟友協(xié)同等方式推動(dòng)半導(dǎo)體等高科技產(chǎn)業(yè)“去中國化”，將科技問題“泛政治化”和“泛安全化”，嚴(yán)重破壞了全球高科技產(chǎn)業(yè)的合作環(huán)境。美國的這一行徑或?qū)⒄T發(fā)歐洲、韓國等半導(dǎo)體大國紛紛推出高科技產(chǎn)業(yè)扶持政策，引發(fā)各國高科技產(chǎn)業(yè)惡性競爭，加劇全球高科技產(chǎn)業(yè)鏈的混亂。拜登重申盟友協(xié)同跟進(jìn)對(duì)華實(shí)施“資本管制”的重要性，預(yù)計(jì)將產(chǎn)生惡劣的示范效應(yīng)。英國、日本等美國主要盟友或?qū)⒏S美國步伐，共同遏制資本流入中國相關(guān)領(lǐng)域，歐盟也可能進(jìn)一步收緊對(duì)華科技投資。這將加劇高科技產(chǎn)業(yè)的全球地緣政治競爭，嚴(yán)重?cái)_亂現(xiàn)有全球高科技產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的安全和穩(wěn)定。

加碼遏制，破壞中美關(guān)系止跌企穩(wěn)大局。6月以來，美國國務(wù)卿布林肯、財(cái)政部長耶倫、總統(tǒng)氣候特使克里相繼訪華，釋放出兩國關(guān)系止跌企穩(wěn)的積極信號(hào)。對(duì)華投資限制令的落地則是給中美關(guān)系緩和潑了一盆冷水，再次表明美國對(duì)華遏制打壓的大戰(zhàn)略沒有調(diào)整，美國以經(jīng)濟(jì)脅迫和強(qiáng)制干預(yù)的方式實(shí)施對(duì)華科技“脫鉤”的思路沒有變化。換言之，中美兩國之間的投資前景將更加不確定。因此，新規(guī)勢必導(dǎo)致處于低谷狀態(tài)的美國對(duì)華投資進(jìn)一步下滑。根據(jù)美國咨詢公司榮鼎集團(tuán)統(tǒng)計(jì)，2022年美國對(duì)華直接投資總額為82億美元，為近20年來新低；對(duì)華風(fēng)險(xiǎn)投資額僅為13億美元，亦創(chuàng)下近十年來低位。盡管新規(guī)對(duì)中國企業(yè)和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接影響較為有限，但恐將影響美國投資主體對(duì)華投資信心和合作預(yù)期，甚至累及三大行業(yè)領(lǐng)域以外的投資活動(dòng)。

對(duì)華投資限制令是美國遏制中國科技進(jìn)步、拉大美國在全球科技前沿領(lǐng)域?qū)χ袊南鄬?duì)優(yōu)勢、護(hù)持自身霸權(quán)的又一“武器”，符合所謂“新華盛共識(shí)”和“拜登經(jīng)濟(jì)學(xué)”重振美國經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的基本思路。中國應(yīng)對(duì)中美科技“脫鉤”的中長期趨勢有清醒的認(rèn)識(shí)，在立足國內(nèi)提升自身科技水平的同時(shí)，加強(qiáng)與美對(duì)話溝通并妥善處理與其他西方國家的關(guān)系，進(jìn)一步推動(dòng)中國與全球科技產(chǎn)業(yè)鏈的深度融合，為我國科技發(fā)展創(chuàng)造新的合作空間。