高校預(yù)算績效管理問題及對策探究

岳丹琪

摘要：高校財務(wù)預(yù)算管理是其管理活動的重要組成部分，為提升單位資金使用效率，優(yōu)化事業(yè)不斷發(fā)展，高校應(yīng)當(dāng)建立起符合其發(fā)展的績效管理體系。從預(yù)算管理精細化著手，形成預(yù)算績效的精細化管理，進而有效控制財務(wù)收支，發(fā)揮預(yù)算績效管理的管控作用。文章基于高校財務(wù)預(yù)算管理情況，對預(yù)算績效管理的有效方法進行嘗試和分析，從而能夠提出有效建議，幫助高校有效將相關(guān)管理方式和制度進行完善和提升，能夠?qū)ω斦再Y金進行更有效的配置使用，最大程度發(fā)揮其作用，助力高校高水平、高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高校；預(yù)算績效管理

一、引言

2003年是我國預(yù)算績效管理改革的開局之年，中共十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”的要求。政府部門為了解決財政資金分配不均、資金浪費嚴(yán)重等問題，經(jīng)歷十余年的探索與實踐，逐步制定、實施了績效考核、預(yù)算績效目標(biāo)評價等重大改革工作。黨的十九大提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的工作內(nèi)容，旨在深化改革政府部門的財政管理以及財政治理效能。高校作為財政預(yù)算收支管理的重要領(lǐng)域之一，高校預(yù)算管理改革必須要關(guān)注和重點探討合理利用財政資金的方法。因此，高校需要通過精細化的預(yù)算績效管理來提高財政預(yù)算資金的有效性，做到花多少錢實現(xiàn)多少預(yù)期效果變得尤為重要。

當(dāng)前我國的教育普及度日漸增強，這很大程度上得益于“科教興國”政策的推動。進入新時期階段，高校仍需以內(nèi)涵式發(fā)展與外延式發(fā)展相結(jié)合的發(fā)展理念為目標(biāo)，在發(fā)展中不斷發(fā)現(xiàn)和修正存在的教學(xué)資源分配不合理、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、教育教學(xué)質(zhì)量有待提升等問題。面對這些亟待解決的問題，財政部門給予了充分的財政支持，經(jīng)費投入逐漸增加，使得高校教育教學(xué)無后顧之憂。但是，高校在使用財政資金時，仍存在諸多問題。這些問題的產(chǎn)生主要是由于高校在預(yù)算編制時管控不到位，使得資金在項目開始的源頭就出現(xiàn)浪費的現(xiàn)象，暴露出預(yù)算項目績效目標(biāo)不明確、“粗放式”編制預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行率低、預(yù)算項目監(jiān)督評價反饋不及時等問題。

二、高校預(yù)算績效管理的重要意義

（一）理論意義

在我國，圍繞預(yù)算管理及預(yù)算績效管理的研究多數(shù)都是關(guān)注的企業(yè)和行政事業(yè)單位的相關(guān)應(yīng)用。而高等院校也可以算作行政事業(yè)單位，屬于特殊形式，高?？梢詫π姓聵I(yè)單位的預(yù)算管理相關(guān)的研究進行參考，但是需要注意必須要進行一定的針對性調(diào)整，不能完全照搬，那樣并不適用。預(yù)算績效管理永遠是指向結(jié)果的，以實現(xiàn)年初預(yù)算績效目標(biāo)為目的的經(jīng)濟活動事項，對總體的責(zé)任進行明確和強調(diào)。預(yù)算管理和預(yù)算績效管理必須要明確清晰、科學(xué)合理，做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”，從而實現(xiàn)提升預(yù)算的經(jīng)濟、社會效益的管理活動。

（二）實踐意義

為增強預(yù)算管理的科學(xué)性，不斷提升高校預(yù)算資金的使用效率，對高校預(yù)算績效管理予以研究，從而使其更加符合實際，對于現(xiàn)實更加具有參考和借鑒意義。通過推動預(yù)算績效管理水平的提升，對高校預(yù)算管理現(xiàn)階段存在的問題進行發(fā)掘和分析，分析方面包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評價等，發(fā)現(xiàn)問題，從而針對性解決問題，更加高效合理地利用預(yù)算資金，同時也更加高水平地管理預(yù)算。預(yù)算管理和預(yù)算績效管理二者是相輔相成、互相促進的作用，預(yù)算績效考核結(jié)果是一個重要參考資料，幫助了解預(yù)算管理水平高低，也為預(yù)算編制及優(yōu)化提供重要指導(dǎo)，提升預(yù)算編制水平，完善高校內(nèi)部控制，規(guī)范高校財務(wù)管理。

三、高校預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算績效管理水平整體較低

預(yù)算績效管理為高校財務(wù)管理工作帶來巨大變革，不僅要求在管理模式上的變化，還要求管理人員要轉(zhuǎn)變管理理念。但是，由于高校管理人員在創(chuàng)新方面欠缺主動性和思維意識，導(dǎo)致相關(guān)創(chuàng)新工作難以推動，許多管理人員對預(yù)算績效管理仍以一種“觀眾”的態(tài)度觀望，認為這項工作與自己關(guān)聯(lián)性不強，為財務(wù)預(yù)算管理的改革發(fā)展制造了諸多障礙。高校財務(wù)管理變革不到位，將影響高校事業(yè)健康發(fā)展，不利于預(yù)算績效管理的實施。另由于高校其特定的預(yù)算編制方式，通常以上年度財政預(yù)算批復(fù)數(shù)為依據(jù)，根據(jù)高校實際發(fā)展需求增加預(yù)算項目，是增量預(yù)算的編制方法。采取增基預(yù)算方法容易使得無效項目不能及時剔除，對于高校預(yù)算資金的有效配置產(chǎn)生不利影響。財務(wù)精細化預(yù)算編制不到位將影響高校的發(fā)展，造成財務(wù)預(yù)算編制和高校發(fā)展情況相分離，財務(wù)編制的預(yù)算項目無法滿足高校發(fā)展。

（二）預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)

首先，預(yù)算績效目標(biāo)值設(shè)定邏輯性不強。在設(shè)定預(yù)算績效指標(biāo)值時存在邏輯關(guān)系不強的情況。一方面，預(yù)算項目與預(yù)算績效指標(biāo)值不匹配，預(yù)算項目為專項業(yè)務(wù)費類，預(yù)算績效指標(biāo)值填報的卻是購置設(shè)備的臺件數(shù)，資金使用方向與預(yù)算績效目標(biāo)不匹配，不符合預(yù)算績效管理要求；另一方面，預(yù)算資金規(guī)模與績效目標(biāo)的工作量適配程度較低，在一定預(yù)算資金規(guī)模下，出現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)工作量過低或者過高的情況。其次，預(yù)算績效目標(biāo)可行性不佳。在設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)時，許多高校對預(yù)算項目的使用方向不了解、不明確，事前資金使用論證不完善等情況。此時容易出現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)與實際支出不符，執(zhí)行時造成預(yù)算績效目標(biāo)可行性不佳或無法執(zhí)行的情況。最后，預(yù)算績效目標(biāo)精細化程度不足。除了預(yù)算績效目標(biāo)邏輯性和可行性不科學(xué)以外，預(yù)算績效目標(biāo)在設(shè)定時還存在績效目標(biāo)精細化程度不足的情況。對于預(yù)算項目設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)值沒有按照財政部門設(shè)定的一級指標(biāo)（產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)）、二級指標(biāo)（數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)、成本指標(biāo)、經(jīng)濟效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)）等進行逐條逐項細化績效目標(biāo)內(nèi)容。

（三）預(yù)算績效評價指標(biāo)體系不完善

高校在編制預(yù)算過程中缺乏中長期規(guī)劃，由于對事業(yè)發(fā)展的預(yù)期規(guī)劃不足，未能建立預(yù)算項目庫管理思想，項目儲備匱乏。財政部門下達預(yù)算資金后再準(zhǔn)備項目，容易造成項目的短期行為，設(shè)立的項目無法明確完成目標(biāo)、完成期限以及工作任務(wù)，預(yù)算資金沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用和效益，實際上存在浪費。

經(jīng)過多年的發(fā)展和積累，高校財務(wù)人員應(yīng)該已經(jīng)比較熟悉和了解預(yù)算績效管理的重要性。財政部門和教育部門共同推動之下，各級財政部門均針對預(yù)算績效管理出臺了一些政策文件，但是當(dāng)前多數(shù)高校在此方面并未建設(shè)完善，沒有全面建設(shè)相關(guān)體系；對上級財政部門下發(fā)的預(yù)算績效管理文件理解存在偏差，沒有嚴(yán)格落實文件；預(yù)算績效評價指標(biāo)體系不健全、不規(guī)范、不統(tǒng)一，在一些重要指標(biāo)上存在漏洞；也沒有對指標(biāo)進行合理的權(quán)重配置，沒有建立預(yù)算績效指標(biāo)庫等問題。另外，全面預(yù)算績效管理的覆蓋范圍理解存在偏差，從預(yù)算資金管理的角度，預(yù)算績效管理的范圍不僅是財政性資金，還應(yīng)該包含高校自己籌集的資金。但是實際管理當(dāng)中，由于理解不到位或存在問題，一個普遍存在的現(xiàn)象就是沒有在績效管理范圍當(dāng)中加入高校自籌資金。

（四）預(yù)算績效監(jiān)控和自評價不到位

高校在完成預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定后，在預(yù)算執(zhí)行過程中以及預(yù)算執(zhí)行完成后涉及預(yù)算績效的監(jiān)控和自評價工作?？冃ПO(jiān)控是全過程預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，同時也是確保預(yù)算目標(biāo)實現(xiàn)的重要措施。根據(jù)財政部的要求，在每年的8月財政部門對1-7月的預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度開展績效監(jiān)控，并對年度預(yù)算績效目標(biāo)完成情況進行預(yù)估。由于高校開展教育教學(xué)工作的特點，通常在上半年統(tǒng)籌實施工作，下半年集中進行資金支付。在8月開展績效監(jiān)控時，預(yù)算資金支出與實際績效目標(biāo)情況不符，即績效目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)，但預(yù)算資金卻沒有支出。在填報預(yù)算績效目標(biāo)監(jiān)控時，容易出現(xiàn)預(yù)算支出與績效目標(biāo)實現(xiàn)的邏輯矛盾以及對年度預(yù)算績效目標(biāo)完成情況預(yù)估不準(zhǔn)確、不到位。預(yù)算績效監(jiān)控的結(jié)果不能有效起到指導(dǎo)年度預(yù)算執(zhí)行的作用。

年度預(yù)算執(zhí)行后，高校應(yīng)當(dāng)及時對預(yù)算資金的使用情況、產(chǎn)出和效果進行及時的績效評價，關(guān)注績效目標(biāo)的資金成效。績效評價分為單位自評價、部門評價和財政評價。高校在績效評價方面主要關(guān)注單位自評價，由資金使用部門按照“誰支出、誰自評”的原則，完成績效自評價工作。高校在實施預(yù)算績效自評價時，仍存在許多問題。首先，自評價工作多數(shù)是由財務(wù)部門完成，資金使用部門普遍認為實現(xiàn)資金支付即完成任務(wù)，僅關(guān)注資金的支出情況，對資金支出的效果、是否達到資金使用效力不甚關(guān)注。其次，自評價賦值評分不科學(xué)，由于自評價工作是有財務(wù)部門完成的，因此對各三級指標(biāo)賦值評分時沒有按照其指標(biāo)重要程度賦值，隨意性較大，不能很好地評價項目實施效果。最后，高校對于自評價的結(jié)果并不重視，項目自評價的結(jié)果未能起到完善政策、改進管理的目的，僅將預(yù)算績效自評價作為預(yù)算績效管理工作的終點而沒有從中發(fā)現(xiàn)高校管理中的不足。

（五）預(yù)算績效管理信息化水平不足

高校信息化建設(shè)飛速發(fā)展，信息技術(shù)水平為滿足業(yè)務(wù)需求產(chǎn)生重大影響。大部分高校的職能部門只關(guān)注部門本身的業(yè)務(wù)，而缺乏與外部的連接與溝通，各職能部門之間的信息是割裂的，各自獨立存在，無法共享。高校財務(wù)部門信息化建設(shè)日趨成熟，逐漸形成了涵蓋智能報賬平臺、預(yù)算填報平臺、網(wǎng)上收費平臺等信息化系統(tǒng)，預(yù)算績效管理系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)并沒有完善，預(yù)算績效的填報多數(shù)仍是線下填報，填報的規(guī)范程度不高。建立預(yù)算績效管理系統(tǒng)的高校也未能實現(xiàn)與財務(wù)系統(tǒng)及其他各部門的互聯(lián)互通，信息的共建共享，不利于預(yù)算績效管理工作的推進，系統(tǒng)的實用性及融合性均需加強。因此，預(yù)算績效管理信息化平臺的建設(shè)已經(jīng)迫在眉睫，信息化平臺的建設(shè)將從根本上提升預(yù)算績效管理效率，優(yōu)化高校資源配置水平。

四、高校預(yù)算績效管理解決對策

（一）明確高校發(fā)展目標(biāo)，加強財務(wù)預(yù)算管理

為了保證相關(guān)管理實施的順利，首要工作是明確高校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)其發(fā)展目標(biāo)的要求，對財務(wù)管理的各項內(nèi)容和細則進行明確和細化，從而能夠?qū)⒄麄€體系制度搭建起來并且不斷完善，從內(nèi)部控制角度規(guī)范預(yù)算管理、預(yù)算績效管理的水平。財務(wù)部門依職權(quán)對預(yù)算管理工作制定管理內(nèi)容和考核體系，在各個資金使用部門進行預(yù)算績效管理工作的具體分配。具體實施過程中，一方面，要完善高校預(yù)算管理制度，綜合利用上級財政部門及職能部門發(fā)布的政策，保障部門預(yù)算的權(quán)威性；另一方面，對預(yù)算績效管理的作用進行宣傳，各職能部門及工作人員是具體推動落實的負責(zé)人，需要主動承擔(dān)起責(zé)任，需要其充分重視與配合。在實施預(yù)算績效管理過程中，不斷發(fā)現(xiàn)管理中的不足，針對這些不足和工作管理中面臨的困難，要以積極的態(tài)度予以解決。預(yù)算管理績效的前提和基礎(chǔ)就是財務(wù)預(yù)算編制的精準(zhǔn)完成，結(jié)合高校發(fā)展的實際情況，形成符合高校發(fā)展水平的財務(wù)預(yù)算，確保高校教職工可以充分利用財政資金，不斷提升高校教育發(fā)展水平。做好教育資金的監(jiān)管與反饋工作，嚴(yán)格控制各部門的預(yù)算執(zhí)行情況，避免教育資源的浪費。

（二）提升預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定的準(zhǔn)確性

提升預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定的準(zhǔn)確性，首先，增強預(yù)算績效目標(biāo)的邏輯性、相關(guān)性，績效目標(biāo)值的設(shè)定必須與預(yù)算項目設(shè)定的年度目標(biāo)相匹配，在確定年度預(yù)算績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，將預(yù)算績效目標(biāo)進行細化、量化，形成可量化評價的單項指標(biāo)。其次，需要科學(xué)合理地制訂預(yù)算績效目標(biāo)，不能過于夸大也不能過于保守，需要做到工作量與資金量相匹配，“做多少事，申請多少錢”，強調(diào)項目的產(chǎn)出和效果，使得資金最大程度發(fā)揮作用。最后，讓預(yù)算績效的目標(biāo)更加切實可行。職能部門需要依托高校發(fā)展?fàn)顩r，組織院內(nèi)專家對申報項目進行充分論證和合理測算，確保設(shè)定的預(yù)算績效目標(biāo)切實可行并綜合考慮項目的預(yù)期成本效益水平，最大程度發(fā)揮資金使用效力。

（三）構(gòu)建科學(xué)完善的績效指標(biāo)體系

戰(zhàn)略目標(biāo)是最高層面的引導(dǎo)和指示，把握了高校發(fā)展及所有工作的總體方向，同時結(jié)合實際情況及工作需要，完善預(yù)算績效管理體系，建立一套完善的指標(biāo)。一方面，應(yīng)該從中長期對項目進行規(guī)劃設(shè)計。2015年國務(wù)院頒布了《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，其中提到三年滾動的方法來進行中期財政規(guī)劃的編制，并且需要結(jié)合具體各個短期時間點的具體目標(biāo)、各項工作制定具體標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)。高校開展具體規(guī)劃工作時，可以結(jié)合學(xué)校的實際情況、發(fā)展需要等，按照優(yōu)先性對項目進行排序，排在前面的優(yōu)先獲得資金。另一方面，需要完善相關(guān)指標(biāo)體系。財政部2019年編制的相關(guān)文件當(dāng)中劃分了兩個重要組成部分，共同溝通績效指標(biāo)體系，分別是共性項目績效指標(biāo)體系、分行業(yè)分領(lǐng)域績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系?；谶@一指導(dǎo)文件，需要對預(yù)算績效指標(biāo)庫進行建立，并且劃分為三個級別，對指標(biāo)進行細化和明確。三級指標(biāo)的設(shè)定需滿足高校未來3～5年的發(fā)展需求，盡量做到指標(biāo)庫的標(biāo)準(zhǔn)化，指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化，為后續(xù)的預(yù)算績效自評價評分打下基礎(chǔ)。

（四）強化結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算績效監(jiān)控和自評價

在實施預(yù)算績效監(jiān)控和自評價時，高校需要強調(diào)項目的結(jié)果導(dǎo)向作用。從預(yù)算績效監(jiān)控方面看，高校財務(wù)需要針對性地分析預(yù)算績效目標(biāo)執(zhí)行情況，如果發(fā)現(xiàn)有些項目與預(yù)算績效目標(biāo)存在較大偏差，高校要及時采取措施予以糾正；對于無法完成的預(yù)算績效目標(biāo)，及時調(diào)整年度財務(wù)預(yù)算并重新調(diào)整預(yù)算績效目標(biāo)，避免造成重大風(fēng)險的可能。從預(yù)算績效自評價方面看，本著“誰支出、誰自評”的原則，強調(diào)預(yù)算績效自評價的重要性，從預(yù)算績效自評價的結(jié)果中，發(fā)現(xiàn)高校在管理中的管理不足。在預(yù)算績效自評價賦值方面，根據(jù)預(yù)算項目內(nèi)容，原則上涉及大型修繕、基本建設(shè)、設(shè)備購置的項目需設(shè)置成本指標(biāo)，一級指標(biāo)權(quán)重按照預(yù)算執(zhí)行10%，成本指標(biāo)20%，產(chǎn)出指標(biāo)40%，效益指標(biāo)20%，服務(wù)對象滿意度指標(biāo)10%賦分三級指標(biāo)并予以自評；其他專項業(yè)務(wù)類可不涉及成本指標(biāo)，按照預(yù)算執(zhí)行10%，產(chǎn)出指標(biāo)50%，效益指標(biāo)30%，服務(wù)對象滿意度指標(biāo)10%設(shè)置，預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)定時強調(diào)產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)的重要作用及具體指標(biāo)的代表性。高校在實施預(yù)算績效監(jiān)控和自評價時，應(yīng)當(dāng)突出結(jié)果導(dǎo)向，加強對自評結(jié)果的審核與應(yīng)用，對于資金使用效率不高的、實施效果不好的項目，積極落實項目整改意見，不斷加強預(yù)算支出管理，合理配置預(yù)算資金，提高預(yù)算績效管理水平。

（五）積極推進預(yù)算績效信息化建設(shè)

信息化平臺建設(shè)為提升辦公效率、增強辦公標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化提供助力。在進行具體的預(yù)算績效管理時，需要注意根據(jù)工作特點，從預(yù)算績效管理中的目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、預(yù)算績效自評等維度建立信息化平臺，對高校預(yù)算績效管理進行規(guī)范管理，使得績效管理更加標(biāo)準(zhǔn)有序。同時需要對績效管理系統(tǒng)進行完善，在其中加入事前評估、填報系統(tǒng)、管理目標(biāo)、審核監(jiān)督、執(zhí)行落實、動態(tài)監(jiān)控、自評價等，實現(xiàn)全方位、全流程監(jiān)管。充分利用信息技術(shù)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的全方位對接，能夠保證各職能部門及時發(fā)揮績效管理作用，實現(xiàn)信息的及時互通和共享。建立共享數(shù)據(jù)庫后，在各項網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)的支持下，實現(xiàn)高速運轉(zhuǎn)和高效處理，并且更加智能化、自動化，減少人工導(dǎo)致的誤差和風(fēng)險，真正精細化動態(tài)監(jiān)管，使得財務(wù)預(yù)算管理成本進一步得到控制，預(yù)算管理更加科學(xué)有效，整體管理水平得到提升。

預(yù)算績效管理信息化平臺搭建后，平臺維護、系統(tǒng)升級對高校財務(wù)人員提出了更高的要求，財務(wù)人才隊伍建設(shè)是財務(wù)信息化建設(shè)的有效保障。不僅要求財務(wù)人員懂得預(yù)算績效管理的相關(guān)政策要求，還需要具備計算機技術(shù)應(yīng)用能力，條件允許的情況下設(shè)置專門崗位并由專業(yè)具有財務(wù)、計算機技術(shù)的人員進行操作。加強財務(wù)人員素質(zhì)培養(yǎng)，每年開展預(yù)算績效管理方面的培訓(xùn)，提升財務(wù)人員的實操水平和知識儲備，定期進行崗位輪轉(zhuǎn)，不斷培養(yǎng)和選拔綜合素質(zhì)較強的財務(wù)管理人員。

五、結(jié)語

綜上所述，預(yù)算績效管理是國家的一項重大戰(zhàn)略部署，也是一項系統(tǒng)工程。經(jīng)歷十多年的改革發(fā)展，實施財務(wù)預(yù)算績效管理已成為必然。預(yù)算績效管理體系逐步制度化、系統(tǒng)化，為推動高校財務(wù)管理起到重要作用。推動預(yù)算績效指標(biāo)體系的完善和健全，更加準(zhǔn)確全面地設(shè)定預(yù)算目標(biāo)，使其更加合理，推進預(yù)算績效信息化平臺建設(shè)等多項措施，構(gòu)建高校預(yù)算管理的規(guī)范化模式并形成預(yù)算績效管理的動態(tài)監(jiān)控和自評價機制，為提升預(yù)算資金使用效益、支持高校高水平高質(zhì)量發(fā)展提供助力。

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（作者單位：齊齊哈爾醫(yī)學(xué)院）