事業(yè)單位財政資金績效評價現(xiàn)狀及改進(jìn)對策探究

郭金紅

（北京市北運河管理處，北京 101100）

《預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等有關(guān)文件以及按照中央績效預(yù)算管理總體要求的出臺，對事業(yè)單位財政資金績效評價工作的開展提出了更高的要求。受傳統(tǒng)管理理念、模式等的制約，多數(shù)事業(yè)單位財政資金績效評價往往側(cè)重于事后監(jiān)督、評估，未能深入事前、事中階段，因而績效評價應(yīng)用效果不夠顯著。探究如何更好地提升財政資金績效評價工作質(zhì)量和效率，對事業(yè)單位實現(xiàn)財政資金的高效利用有著積極的現(xiàn)實意義。

一、財政資金績效評價工作相關(guān)概述

財政資金績效評價是基于設(shè)定的績效目標(biāo)，利用合理、適宜的績效評價指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法等，對財政資金支出的效率性、經(jīng)濟(jì)性和效益性進(jìn)行客觀評估?；诳冃гu價結(jié)果，可以有效判斷單位財政資金配置是否科學(xué)、合理、有效。我國財政資金具有支出范圍廣、涉及金額數(shù)目大等特征，且財政資金管理也關(guān)系著國計民生。因此，針對財政資金開展績效評價于單位本身、于社會都具有十分重要的作用。

具體來看，加強(qiáng)財政資金績效評價的重要意義主要體現(xiàn)在：第一，幫助單位更好地了解財政資金支出情況，發(fā)現(xiàn)財政資金使用中存在的問題，深挖財政資金利用低效的關(guān)鍵原因，合理制定整改措施，防控資金管理風(fēng)險。

第二，開展財政績效評價，可以為財政部門衡量財政資金支出范圍和支出額度等提供信息依據(jù)，財政部門也可以有針對性地對單位或項目采取增加預(yù)算撥款、削減預(yù)算撥款的方式，有利于提升財政資金支出效率，實現(xiàn)財政資源合理配置，更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用。

第三，開展財政資金績效評價有利于提升財政資金的透明度，使得社會公眾能夠監(jiān)督了解財政資金使用情況，防止出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問題；同時，讓民眾對政府更有信心，對政府工作給予積極的支持與合作。

第四，財政資金一般用于民生工程，尤其是一些重點設(shè)施項目，通過財政資金績效評價可以反映財政資金在重點工程項目中的投入與產(chǎn)出效果，對于社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完善發(fā)揮著重要作用。

第五，財政資金管理通常與事業(yè)單位下一年度的預(yù)算編制掛鉤，通過財政資金績效評價可以為預(yù)算編制提供更充分的數(shù)據(jù)依據(jù)，提高預(yù)算方案的科學(xué)性與合理性，也能夠為推動事業(yè)單位財政資金管理體系進(jìn)一步完善奠定環(huán)境基礎(chǔ)。

二、事業(yè)單位財政資金績效評價現(xiàn)狀

（一）對財政績效工作缺乏重視度

要想做好財政資金績效評價工作，應(yīng)先從思想上強(qiáng)化單位各人員對其的重視，營造人人懂績效、人人執(zhí)行績效的氛圍，主動推進(jìn)和配合財政資金績效評價工作的開展。但實踐中，雖然基本上各事業(yè)單位都在開展財政資金績效評價工作，但單位的一些領(lǐng)導(dǎo)、多數(shù)部門人員對財政資金績效評價的認(rèn)知還不夠全面，主要領(lǐng)導(dǎo)人未親自規(guī)劃設(shè)計、督導(dǎo)具體評價工作的落實；單位未設(shè)立專職、獨立的績效評價小組，財政績效評價工作由財務(wù)部門兼任負(fù)責(zé)，多是下達(dá)到各部門主任，自行評價，導(dǎo)致評價缺乏客觀性，專業(yè)性不足；對于反饋的財政資金績效評價報告，也缺乏重視，對評價報告的真實性、準(zhǔn)確性缺乏深入分析，容易誤導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)決策。另外，部分單位也未落實對財政資金績效評價的全過程監(jiān)督，年中財政資金績效評價常是流于形式，整體評價仍然以事后為主，考評效果受限。

（二）績效評價方法與指標(biāo)不規(guī)范

在事業(yè)單位開展財政支出績效評價期間，存在選用方法不合理、選用指標(biāo)不規(guī)范的問題，導(dǎo)致財政支出績效評價結(jié)果不客觀。通過分析發(fā)現(xiàn)：其一，在評價方法方面，大部分事業(yè)單位沒有結(jié)合自身的工作職責(zé)、項目情況等采取差異化的評價手段，包括重視長期評價、忽視短期評價；重視內(nèi)部評價、忽視第三方評價等，無法保證評價結(jié)果的公正性；其二，在評價指標(biāo)方面，部分事業(yè)單位不了解項目法專項指標(biāo)和因素分配法專項指標(biāo)構(gòu)建方式，指標(biāo)內(nèi)容未平衡經(jīng)濟(jì)效益與社會效益，且指標(biāo)權(quán)重設(shè)置過于主觀，造成績效評價指標(biāo)可操作性不強(qiáng)，影響績效評價對財政資金使用情況的準(zhǔn)確評估。

（三）評價結(jié)果應(yīng)用程度低

受政策導(dǎo)向，大部分事業(yè)單位都針對財政支出績效評價制定了基本的操作流程，但績效評價僅停留在評價信息存檔、評價結(jié)果反饋環(huán)節(jié)，而且對于財政資金的績效評價也往往是事后展開，且也沒有針對評價報告開展全面分析，及時性和真實性都有所欠缺，評價結(jié)果也無法為財政資金管理提供導(dǎo)向作用。具體來說，一方面，財政資金績效評價與單位下一年度的預(yù)算編制聯(lián)動性不足，事業(yè)單位在編制下年度資金預(yù)算計劃時，基本是以上年度數(shù)據(jù)基數(shù)作為參考，較少考慮績效評價報告反饋的內(nèi)容，影響了單位資金配置科學(xué)性，也使得績效評價工作流于形式；另一方面，財政資金績效評價對部門和員工約束力不足。由于問責(zé)機(jī)制不完善，單位部門人員對績效評價結(jié)果的反饋并不重視，對于提出的整改要求也落實得不夠徹底、及時，經(jīng)常存在評價部門整改不到位的情況，績效評價作用在財政資金管理中未得到有效發(fā)揮。

（四）信息溝通渠道不暢

績效評價工作需要多個部門共同參與，在信息對稱的情況下發(fā)揮部門協(xié)同作用。但目前，大部分事業(yè)單位內(nèi)外信息溝通渠道不暢，信息傳遞與共享難度大，影響了財政資金績效評價的效率與質(zhì)量。

其一，財政部門與主管部門、預(yù)算單位之間信息不暢。通常情況下，主管部門是財政資金管理責(zé)任主體，而預(yù)算單位是財政資金使用主體，財政部門在這一過程中發(fā)揮著指導(dǎo)和監(jiān)督作用。以轉(zhuǎn)移支付績效評價為例，很多縣區(qū)的財政部門與資金使用單位之間信息溝通不暢，財政部門沒有發(fā)揮好統(tǒng)籌指導(dǎo)作用；同時，受思想觀念、能力等多方面因素的影響下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用較為混亂，上級單位對下級單位資金使用的了解主要依靠各類報表，信息交互不夠及時，也缺乏準(zhǔn)確性。

其二，事業(yè)單位各部門之間信息溝通渠道不暢。在開展財政專項資金績效評價的過程中，部門各自為政、缺乏溝通，僅通過報表提供了財政專項資金收支數(shù)據(jù)，難免存在信息不對稱問題，導(dǎo)致評價效果良莠不齊。

其三，事業(yè)單位尚未建立預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，信息技術(shù)支撐力度不足，既不利于上級部門對專項資金開展動態(tài)監(jiān)管，也會影響到績效評價工作的效率。

三、事業(yè)單位財政資金績效評價改進(jìn)對策

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)人員對財政績效評價的重視度

財政績效評價工作是否能夠順利開展，不僅需要管理層的支持，還需要其他各部門的配合。因此，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員必須高度重視績效評價工作，發(fā)揮責(zé)任主體意識，在領(lǐng)導(dǎo)組織規(guī)劃下逐步推進(jìn)。

具體來說，第一，事業(yè)單位管理層人員應(yīng)結(jié)合各項政策文件制定財政績效評價規(guī)章制度，下發(fā)至執(zhí)行層人員，并開展培訓(xùn)活動，讓執(zhí)行層人員深刻理解財政績效評價的重要性，從思想上提高重視度；第二，由于事業(yè)單位不僅要對市本級財政支出項目進(jìn)行績效評價，還要對中央與省級的轉(zhuǎn)移支付項目做評價，工作體量較大。因此，建議事業(yè)單位成立專門的財政績效評價小組，負(fù)責(zé)指標(biāo)設(shè)置、配套制度完善、評價報告編制等工作，為績效評價工作的順利開展奠定基礎(chǔ)；第三，建立問責(zé)制度，一方面對不重視財政績效管理工作的單位領(lǐng)導(dǎo)層問責(zé)，另一方面對財政專項資金使用不規(guī)范的部門或個人問責(zé)，以此來提升財政績效評價工作的效率和質(zhì)量。

（二）建立與預(yù)算銜接的財政績效評價制度體系

依據(jù)《財政支出績效評價管理暫行辦法》，事業(yè)單位可以進(jìn)一步完善財政績效評價制度，包括績效評價對象、績效評價內(nèi)容、績效評價標(biāo)準(zhǔn)、績效評價方法、績效評價程序、績效評價結(jié)果應(yīng)用等；同時，在財政績效評價與預(yù)算績效評價之間建立內(nèi)在聯(lián)系，充分發(fā)揮財政績效評價的作用，讓財政績效結(jié)果真正服務(wù)于預(yù)算管理工作。以績效評價為抓手，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化對預(yù)算資金全方位績效分析，提升財政資金管理水平，更好地發(fā)揮財政資金在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、保障改善民生、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定中的積極作用。事業(yè)單位作為財政資金使用主體，應(yīng)制定細(xì)化的資金管理方案，完善預(yù)算項目，按照國家和地方財政預(yù)算要求組織開展項目績效評價工作，對評價中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)討論并提出改進(jìn)建議。

具體操作如下：其一，大力開展重點支出評價管理、專項資金績效情況評價和資金監(jiān)控檢查，重點查找和糾正部門在政策執(zhí)行中發(fā)生的問題，強(qiáng)化事前績效約束和事后專項審計監(jiān)督意識；其二，大力開展預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時整改落實；其三，應(yīng)充分利用預(yù)算軟件系統(tǒng)等手段，對各級各部門執(zhí)行財政支出動態(tài)監(jiān)測信息，及時發(fā)現(xiàn)和糾正資金使用中發(fā)生的問題，推動財政支出標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范性制度建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算約束。

（三）設(shè)置量化的財政績效評價指標(biāo)體系

為了促進(jìn)績效評價全面覆蓋事業(yè)單位的日常管理與財政專項，事業(yè)單位有必要分別從產(chǎn)出維度、效益維度、滿意度維度設(shè)置量化的財政績效評價指標(biāo)，從多個角度考核財政支出項目。

但在設(shè)置指標(biāo)時應(yīng)注意以下事項：其一，保證指標(biāo)兼具科學(xué)性與實用性，既要能夠真實反映項目績效，還要保證績效指標(biāo)具有可操作性；其二，采取定性與定量相結(jié)合的方式，通常以定量為主、定性為輔，確保指標(biāo)體系具備可比較性與綜合評價性。此外，以支出項目為例，事業(yè)單位的財政支出應(yīng)當(dāng)包括基本支出和項目支出，不同支出口徑下財政資金的使用途徑、使用效益也存在一定差異性。因此，在設(shè)置指標(biāo)時，事業(yè)單位關(guān)注評價口徑與評價全過程性，從而建立完整的財政資金綜合評價指標(biāo)體系，實現(xiàn)對各項公共資源統(tǒng)籌管理與優(yōu)化配置。

（四）針對資金使用過程開展全面評價

各地財政部門在開展財政績效評價的過程中，應(yīng)從事前、事中和事后開展全方位評價。在事前評價環(huán)節(jié)，財政部門應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)開展事前論證與調(diào)查工作，通過數(shù)據(jù)分析、同類項目對比等方式研究財政支出項目的可行性，避免出現(xiàn)資金浪費問題；在事中評價環(huán)節(jié)，財政部門作為監(jiān)管單位，應(yīng)安排專人對財政資金項目進(jìn)行跟蹤評價，及時發(fā)現(xiàn)不合理的支出事項，在事中做好風(fēng)險防控；在事后評價環(huán)節(jié)，分別開展內(nèi)部評價與外部評價。事業(yè)單位財務(wù)部門應(yīng)參與事后評價工作，從財務(wù)角度分析財政專項經(jīng)濟(jì)效益，為后續(xù)類似的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)提供指引，提高財政資金配置質(zhì)量。

（五）采取科學(xué)有效的財政績效評價方法

在經(jīng)濟(jì)水平不斷提升的過程中，我國政府職能也不斷轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位需要結(jié)合管理需求與實際情況制定科學(xué)有效的財政績效評價方法。一方面，事業(yè)單位應(yīng)堅持長期評價與短期評價相結(jié)合的方式，除了年終績效考核以外，針對重大項目應(yīng)以月度或季度為時間單位開展短期考核，并及時做好項目糾偏工作，避免年終績效考核結(jié)果與初始績效目標(biāo)差距過大。另一方面，事業(yè)單位也可以引進(jìn)信息技術(shù)，搭建績效評價系統(tǒng)，利用系統(tǒng)實現(xiàn)財政專項信息采集、審核、分析等工作，為財政專項績效評價提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

此外，事業(yè)單位還可以邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家或委托第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價環(huán)節(jié)，借助外部評價監(jiān)督來規(guī)范內(nèi)部評價監(jiān)督工作，體現(xiàn)評價工作的客觀性與公正性。

（六）加強(qiáng)對財政資金績效評價工作的監(jiān)督

加大對財政資金評價過程的監(jiān)督，在一定程度上能夠提高事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行率，并保證財政資金能夠合理使用。鑒于此，從財政部門角度來說，避免采取抽樣法僅針對部分金額較大的項目或社會影響力大的項目開展監(jiān)督活動，應(yīng)以全面性為基本原則，對項目分重點、分類型、分批次開展考核與評價；從事業(yè)單位角度來說，事業(yè)單位能夠?qū)⒈O(jiān)督責(zé)任落實到審計部門，在審計對象、審計目標(biāo)和審計方法已定的情況下，針對財政資金績效評價工作編制監(jiān)督審計報告。

一旦發(fā)現(xiàn)存在項目資金使用不合理的情況，應(yīng)及時督促相關(guān)部門進(jìn)行整改。同時還需對具體的整改過程進(jìn)行全面監(jiān)督，分析相關(guān)部門有無認(rèn)真落實整改要求，評價整改效果，并健全追責(zé)機(jī)制，將相關(guān)責(zé)任落實到具體個人，發(fā)現(xiàn)問題時及時追究相關(guān)人員責(zé)任，以此來督促其可以嚴(yán)格執(zhí)行整改要求；從社會監(jiān)督角度來說，為了提升財政資金使用信息的透明度，事業(yè)單位可以發(fā)揮財政信息公開制度的作用，按照規(guī)定的時間、方法等向全社會公開評價結(jié)果（除涉密信息以外），引導(dǎo)社會輿論監(jiān)督，提高財政資金績效評價結(jié)果的透明性，建立“內(nèi)部控制監(jiān)督——外部評價反饋”的良性循環(huán)體系。

（七）建立預(yù)算績效管理系統(tǒng)

預(yù)算績效管理系統(tǒng)一般由財政部門主導(dǎo)建立，即聯(lián)動財政部門與事業(yè)單位，事業(yè)單位可以在該系統(tǒng)中開展預(yù)算申請、預(yù)算信息錄入、預(yù)算績效評價結(jié)果查詢等工作。

首先，事業(yè)單位可以錄入各預(yù)算項目信息，包括專項預(yù)算，由財政部門進(jìn)行線上審批。其次，財政部門將資金撥付到系統(tǒng)中。各級財政部門從中央、省、市、縣對資金項目來源進(jìn)行區(qū)分，并錄入系統(tǒng)當(dāng)中。事業(yè)單位則需要定期反饋績效監(jiān)督報告，為財政部門的監(jiān)管工作提供依據(jù)。最后，事業(yè)單位需要做好事后評價，即編制財政資金績效評價報告，將自我評價結(jié)果錄入系統(tǒng)。同時，在預(yù)算績效評價系統(tǒng)中，事業(yè)單位可以借助該系統(tǒng)及時查詢評價結(jié)果，既可以解決信息渠道不暢的問題，還能夠在事業(yè)單位之間實現(xiàn)績效評價信息共享，及時發(fā)現(xiàn)問題、及時解決，極大地提高了管理時效性。

（八）提高評價結(jié)果應(yīng)用效果

如何利用好財政資金績效評價結(jié)果，是提高財政資金管理成效的重要手段，也是規(guī)范財政收支活動的關(guān)鍵方法。對于財政資金績效考評結(jié)果優(yōu)秀的單位或部門，應(yīng)在下一年度預(yù)算資金安排上予以資源傾斜；對于財政資金績效評價結(jié)果比較差的單位，則應(yīng)當(dāng)采取下一年度適當(dāng)削減預(yù)算資金的方式，予以懲罰。將財政資金績效評價結(jié)果與獎懲措施聯(lián)動，可以調(diào)動各單位對績效評價工作的主動性與積極性，實現(xiàn)對單位人員的約束與控制。

此外，財政資金績效評價結(jié)果的應(yīng)用還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，事業(yè)單位要按照評價結(jié)果，對其財政資金管理中存在的問題進(jìn)行整改，并加強(qiáng)對財政專項資金的管理。事業(yè)單位在編制資金預(yù)算計劃時，應(yīng)嚴(yán)格落實全面預(yù)算管理，在合理利用零基預(yù)算、固定預(yù)算、滾動預(yù)算等的基礎(chǔ)上，結(jié)合上年度資金管理績效評價報告，明確不夠合理的資金使用環(huán)節(jié)，以此為依據(jù)調(diào)整下年度財政資金的計劃安排；第二，財政部門要參照績效評價結(jié)果，對財政專項經(jīng)費進(jìn)行嚴(yán)格審核，避免費用超支。同時，在發(fā)生突發(fā)情況時，單位還可以依據(jù)事中監(jiān)測結(jié)果合理調(diào)整資金預(yù)算，提高預(yù)算調(diào)整的科學(xué)性和合理性，避免預(yù)算隨意調(diào)整，導(dǎo)致財政資金管控失去約束。

四、結(jié)束語

我國政府相關(guān)部門一直以來都十分重視公共財政資金的使用。但是由于事業(yè)單位自身的性質(zhì)所導(dǎo)致相關(guān)管理措施并沒有落實到位，導(dǎo)致預(yù)算資金與實際情況存在較大偏差。為了提高財政資金的實際使用效果，促進(jìn)其發(fā)揮最大作用。要結(jié)合自身特點對各項事業(yè)單位財政轉(zhuǎn)移支付以及預(yù)算實施過程進(jìn)行綜合考慮。根據(jù)實際情況來制定實施方案以及實施計劃，實現(xiàn)各項目標(biāo)的落實。同時還需要根據(jù)相關(guān)目標(biāo)來對考核評價體系進(jìn)行完善，從而推動單位健康有序發(fā)展，促進(jìn)社會和諧。