從“碎片化運作”到“協(xié)同治理”：數字技術賦能跨域危機治理的創(chuàng)新路徑研究

楊文萍

摘要：跨域危機治理作為我國國家治理模式創(chuàng)新的重要內容，能否破解跨域危機治理中碎片化問題成為解決公共危機治理困境的突破口。數字技術作為推動我國國家治理體系和治理能力現代化的重要引擎，在賦能視角下，數字技術與跨域危機治理協(xié)同治理需求具有天然的契合性。通過數字技術賦能構建起主體協(xié)同、信息協(xié)同、資源協(xié)同、流程協(xié)同的路徑來破解跨域危機碎片化困境，為實現跨域危機治理協(xié)同聯(lián)動的治理目標提供了新思路。

關鍵詞：跨域危機；數字技術賦能；碎片化；協(xié)同治理

中圖分類號：D630? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2023）04-0019-09

一、問題的提出與文獻回顧

如今，公共危機成為威脅城市健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的重要因素。隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，城市之間的聯(lián)系越來越緊密，公共危機除了自身的“突發(fā)性、不確定性和破壞性”之外，還演變出跨界的新特點，在地方政府危機治理中存在著“碎片化、條塊分割、職責同構、協(xié)同困難”等困境，國家應急管理體系受到了嚴峻的考驗［ 1 ］?？缬蛭C治理碎片化嚴重制約著應急管理效力的發(fā)揮，地方政府應急管理碎片化產生的根源在于科層組織結構的體制性問題，科層制政府以勞動分工為主要邏輯，不同行政轄區(qū)和職能部門職權分割，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調制度，面對跨域問題時各自為政，應急行動不協(xié)調。如何整合應急管理資源，實現從“碎片化運作”到“協(xié)同治理”的應急管理模式是地方政府關心的話題。隨著信息時代的到來，大數據、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新興數字技術廣泛應用到政府治理過程中，政府開始走向以數據為核心的“智慧應急”模式［ 2 ］?！坝脭祿芾怼⒂脭祿Q策、用數據服務”的治理理念，成為政府從傳統(tǒng)應急模式向數字化應急模式轉變的切入口。習近平總書記在全面深化改革委員會第十二次會議上強調：“鼓勵運用大數據、人工智能等數字技術，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治，資源調配等方面發(fā)揮支撐作用，依靠科技提高應急管理的科學化、專業(yè)化、智能化、精細化水平?！保?3 ］因此，運用大數據、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等數字技術為跨域危機治理賦能，充分發(fā)揮數字技術的潛能，將區(qū)域物理空間映射到數字空間，在數字空間超越時間、距離的限制，在虛擬空間的互動最大限度地實現跨域危機治理的整體性、協(xié)同性，最大限度地消除碎片化困境，以期更好地實現跨域危機協(xié)同治理目標。

地方政府的微觀治理行為是區(qū)域治理破解碎片化難題的基礎，破解跨域危機治理碎片化難題需要地方政府與其所在的區(qū)域治理結構之間相互作用［ 4 ］。數字技術加速了地方政府推動區(qū)域一體化的發(fā)展進程，一方面，大數據、大平臺、大系統(tǒng)、大集成的構建加速了各類生產要素和數據傳輸的效率，為危機治理的信息傳輸、共享、開放提供技術支撐，從而降低跨域危機治理的成本［ 5 ］。另一方面，數字技術跨越了時間范圍和空間范圍等治理邊界，將危機治理從現實場域擴展到虛擬空間，為區(qū)域危機治理提供了更多的可能。因此，在理論上，如何理解跨域危機治理中數字化傾向、跨域危機中的碎片化困境以及數字技術如何實現跨域危機從“碎片化運作”到“協(xié)同治理”這一系列問題成為跨域危機治理研究可能突破的新方向。

跨域危機治理和數字技術治理的相關研究為數字技術賦能跨域危機協(xié)同治理的討論提供了充足的文獻支撐。關于跨域危機治理國內學者是在2003年“非典”后才開始研究，主要聚焦于跨域危機合作機制和具體案例研究。關于應急管理合作機制，張成福首次提出“全面整合”的應急管理模式［ 6 ］。但囿于“行政區(qū)行政”的慣性和“部門利益”的梗阻，應急管理合作受到多重阻礙。王薇提出搭建起應急聯(lián)動信息共享和行動整合平臺是構建應急管理合作機制的基本要件［ 7 ］；關于跨域危機治理的案例研究，學者將研究對象聚焦于國內幾大城市群如長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域或影響重大的突發(fā)公共事件。魏玖長根據該跨域危機的總體特征，分析在跨域危機協(xié)同治理中存在的問題，并設計出一般的應急合作流程［ 8 ］。王宏偉通過對京津冀地區(qū)應急聯(lián)動制約因素的分析，提出應急聯(lián)動機制的四大關鍵環(huán)節(jié)［ 9 ］。2020年爆發(fā)的新冠肺炎疫情再度引起了學者對于跨域危機治理的重視，張晶晶結合新冠肺炎疫情防控中的具體案例，充分分析了跨域危機合作機制在應急管理中的具體運用和實效，研究發(fā)現多區(qū)域多主體參與的應急管理機制在最大程度上發(fā)揮了資源整合的效用，提升了應急管理效能［ 10 ］。

隨著新興技術的發(fā)展，學者們也關注到了數字技術對危機治理的影響，出現了“賦能論”［ 11-12 ］ “驅動論”［ 2，13 ］和“重構論”［ 14 ］等觀點。“賦能論”從宏觀和微觀兩個方面進行了探討，在宏觀上，將應急管理、危機治理、突發(fā)公共事件作為研究對象，使用大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等數字化技術為提高應急管理能力提供了新的思路；在微觀上，構建了公共危機生命周期理論和管理周期理論的雙曲線理論模型，探討了數字化在不同階段的重要作用［ 15 ］?！膀寗诱摗闭J為大數據驅動的本質在于改變了政府危機治理的流程和方式，為危機治理提供了更精細化的方案［ 16 ］；“重構論”提出大數據重構著社會治理結構和社會治理體系，改變了政府危機治理的實踐路徑和價值取向［ 17 ］。這些研究表明，數字技術為危機治理提供了新的解決方案，是新時代國家長期防范和化解公共危機的關鍵。

從現有研究來看，學者們關注到了危機治理協(xié)同機制的構建和具體的實踐樣態(tài)，同時也識別出區(qū)域一體化治理過程中數字技術的重要作用。但是數字技術如何實現跨域危機治理從“碎片化運作”到“協(xié)同治理”轉變沒有得到關注，尤其在跨域危機協(xié)同治理過程中，數字化特征如何與協(xié)同治理的要求相契合研究較少?；诖?，本文將基于協(xié)同治理理論，詳細探討數字技術賦能跨域危機治理從“碎片化運作”到“協(xié)同治理”的理論邏輯，為構建“協(xié)同治理”的智慧應急模式提供理論指導。

二、解釋框架：數字技術賦能跨域危機治理的理論邏輯

協(xié)同治理是尋求有效治理結構的過程，是提高跨域危機治理能力和治理效率的關鍵［ 18 ］，其實質要求多元治理主體之間的資源交換與整合、知識經驗共享、信息溝通［ 19 ］。隨著信息技術的發(fā)展，人類已經進入了以數字化為表征的新時代［ 20 ］。以數據泛在、萬物互聯(lián)、虛性孿生為特征的數字技術將顛覆性地重構區(qū)域治理體系、經濟運行方式和物理空間界限［ 21 ］。以大數據、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等為代表的新興技術，其集成性、鏈接性、共享性、智能性特征滿足了協(xié)同治理的需要（見圖1）。數字技術賦能跨域危機治理的理論邏輯就是數字技術作為實現跨域危機協(xié)同治理的手段，打破條塊式碎片化應急管理方式，建立起信息技術賦能下的主體、信息、資源、流程的協(xié)同應急管理模式。

（一）數字技術滿足跨域危機治理主體協(xié)同需求

治理主體是治理過程的基本要素之一，是治理過程中的利益相關者。協(xié)同治理倡導多元治理主體在信息和資源相互依賴的基礎上共同參與決策制定，并協(xié)同解決公共問題。在治理實踐中，協(xié)同治理因為能產生協(xié)同效應，被認為是治理主體間最能產生合力和最穩(wěn)定的關系［ 22 ］。治理主體多元化是跨域危機協(xié)同治理的基本要求，地方政府在危機治理中只是作為一個主體，還需要企業(yè)、社會組織、個體等多元主體的參與。之所以要求治理主體多元化，是因為政府本身無法取代市場和社會的功能，政府不掌握提供跨域危機需要的所有資源［ 23 ］。因此跨域公共危機的治理區(qū)別于傳統(tǒng)危機治理模式，不再強調權威和控制，而是主張分權式、整體性治理的模式［ 24 ］。協(xié)同治理的主導理念是將多元主體整合到一個治理框架內，運用現代科學技術建立跨域行政邊界的治理結構，以達到從分散到集中、從部分到整體、從碎片到整合的目的［ 25 ］。整合性作為數字技術最大特征之一，通過對海量信息進行搜集、整合、分析加快了危機治理主體協(xié)同聯(lián)動的效率，為跨層級、跨部門的整合提供基礎。在跨域公共危機治理過程中僅靠政府組織的力量是不夠的，大數據為跨域危機治理多主體參與搭建平臺，形成政府主導，多個社會主體參與的協(xié)同治理。

（二）數字技術滿足跨域危機治理信息共享需求

我國應急管理強調“條塊分割”的屬地化管理導致不同行政轄區(qū)和不同部門之間缺乏信息共享機制，信息溝通不暢造成治理成本上升和治理效率降低。傳統(tǒng)危機管理模式下，地方政府所掌握的信息是封閉的、內向的、個體的［ 26 ］，這與數字危機治理模式下信息是開放、連接和多元的特點相悖。數字治理下地方政府從簡單的獲取、上報信息轉變?yōu)橥ㄟ^數據共享中心或數據共享平臺與其他主體進行共享和交換。數字技術的鏈接性體現在信息的采集、儲存、分析、運用等各個環(huán)節(jié)的自動化和及時化水平，提高了危機信息處理的速率。數字技術最大的特征就是協(xié)同工作，將網絡上的資源構建成一個IT資源共享池［ 27 ］，提供可靠的軟硬件設備，實現搭建線上平臺的統(tǒng)一，有效整合網絡資源［ 28 ］。最大程度上是實現危機治理過程中的信息共享。當發(fā)生跨域公共危機時，一方面，數字技術會自動對所搜集的信息進行識別，將識別到的信息與信息庫已儲存的信息進行對比，通過統(tǒng)計分析、關聯(lián)分析和可視化管理實現危機信息在系統(tǒng)內共享［ 29 ］。另一方面將危機事件以往累計數據進行時間、空間、屬性維度等數據的關聯(lián)性分析，揭示事件發(fā)生的規(guī)律，對其未來發(fā)展趨勢進行預測，從而防止次生災害和衍生災害的發(fā)生，將危機發(fā)生的范圍控制在可控范圍內。

（三）數字技術滿足跨域危機治理資源整合需求

在協(xié)同治理中，協(xié)同的本質就是系統(tǒng)內資源要素的整合，使系統(tǒng)內部的協(xié)同作用不斷集聚，從而產生“1+1>2”的整體效應?？缬蚬参C因其發(fā)生突然，在爆發(fā)期間會對資源產生巨大需求，亟需對區(qū)域內應急資源進行整合。傳統(tǒng)危機治理模式應急資源掌握在不同治理主體手中，資源調度難度較大，資源難以整合。數字技術的運用實現了對致災因子的識別與定位，同時還可以對危機產生所導致的社會脆弱性和物理脆弱性進行評估，通過數字技術對公共危機多種維度評估所得數據和信息，能夠實現危機治理所需資源的生產、調度、儲備、分布、選址、整合以及處置等最優(yōu)化［ 30 ］。合理有效的整合、調度資源是實現危機治理的基本要求。以“區(qū)塊鏈”為代表的數字技術在跨域危機治理資源整合方面的功能尤為突出，區(qū)塊鏈的分布式賬本、智能合約、可追溯等功能天然契合跨域公共危機治理主體高效協(xié)同、資源有效整合、信息及時共享等基本要求［ 31 ］。其中分布式賬本作為區(qū)塊鏈的核心，其采用共享式多主體共同記賬模式，形成了以資源調度單位、接收單位、運輸單位等多主體為核心的資源供給平臺，并共同記賬。區(qū)塊鏈保障數據安全的前提下，數據資源高度共享，區(qū)塊鏈中的每一個節(jié)點都能看到整個系統(tǒng)的所有數據，使得數據資源透明化、公開化［ 32 ］。區(qū)塊鏈不僅為資源整合和使用提供了載體，而且還實現了資源整合過程公開透明。

（四）數字技術滿足跨域危機治理流程協(xié)同需求

跨域公共危機流程協(xié)同通常情況下是要求按照危機發(fā)生的時間對危機進行監(jiān)測、預警、處置、救援、恢復等流程，相應地形成預防準備階段、監(jiān)測預警階段、處置救援階段和善后恢復階段。四個階段是一個完整連續(xù)的動態(tài)鏈條，在每一階段都存在數據的加工重組［ 21 ］，整個流程既沒有忽視危機爆發(fā)前的預防和預警，同時對爆發(fā)后的救援和善后工作也進行積極應對。在這一過程中凸顯的是數字技術支撐下的跨域公共危機流程的智慧協(xié)同。數字技術的智能性特征體現為在從海量、復雜、實時的大數據中風險源，提升智能性從而創(chuàng)造價［ 33 ］。以人工智能為例，基于算法和數據對外部環(huán)境生成的信息流和數據流進行搜集、分析和運算，并在此基礎上根據外部環(huán)境的動態(tài)變化對全樣本數據進行分析［ 34 ］，區(qū)別于傳統(tǒng)被動的治理流程，人工智能賦能下的危機治理流程通過自動采集應急信息，并將數據進行清洗、歸類、整合等過程，對危機治理的發(fā)展趨勢進行智能性研判，提升決策者的決策水平，從而滿足每個治理流程精準決策的需要。

三、碎片化：跨域危機協(xié)同治理的困境與根源

“碎片化”是指政府間或政府系統(tǒng)內各部門在應對公共危機時作為理性經濟人出于追求自身利益在組織結構﹑價值取向等方面不同而導致的“各自為政”現象［ 35 ］。長期以來，我國公共危機是在高度中央集權的模式下進行治理，在具體的地方應急層面，實際管轄權和決策權被高度分配給屬地政府，對于跨域危機治理而言，管理權的屬地化往往會帶來行政區(qū)域的分割和碎片化，不利于危機應對所需要的協(xié)同聯(lián)動［ 36 ］。因此，為了應對跨域公共危機，提高地方政府公共危機應對能力，必須突破碎片化帶來的協(xié)同困境?？缬蛭C治理的碎片化具體表現在以下四個方面：

（一）跨域危機治理主體碎片化

我國應急管理強調“條塊分割”的屬地化管理，地方政府將危機治理的責任歸屬到各個職能部門和層級政府，并沒有考慮到跨域危機治理的權責明晰的復雜性［ 37 ］，導致危機治理的主體高度分裂，使得跨域危機協(xié)同治理難以為繼。加上地方政府的晉升績效設計對地方政府行為的激勵作用［ 38 ］，政府間或部門間的資源配置為驅動和擴大部門利益而重復，嚴重影響社會物資資源的配置效率，造成大量資源的閑置和浪費［ 39 ］。另外，政府出于管控的需要，在應對跨域危機時，地方政府往往會形成單一的精英治理，對社會組織、企業(yè)、公民以及其他的社會力量不信任，造成政府和其他社會主體之間的割裂。比如，2021年在鄭州7·20特大暴雨應急過程中，暴雨防汛應急管理涉及的應急主體在銜接責任制度、應急響應標準不統(tǒng)一和行動不統(tǒng)一導致應急行動滯后，缺乏協(xié)同聯(lián)動，最后釀成悲劇。

（二）跨域危機治理信息碎片化

危機治理信息碎片化是指我國條塊分割和屬地化管理所帶來的應急信息掌握在不同主體手中，導致信息溝通協(xié)調不暢，形成“信息壁壘”和“信息孤島”的現象。屬地管理的原則與跨域公共危機的跨界性特征相沖突，一般情況下，公共危機發(fā)生在一定區(qū)域內，地方政府通過行政轄區(qū)劃分來承擔責任，但是因為公共危機的爆發(fā)不受人為設定的限制，不會因為行政轄區(qū)的劃分而停止，因此不同地域之間信息得不到很好的協(xié)同。信息資源的稀缺性和封閉性特征，地方政府往往會基于本地利益的考慮，傾向于隱瞞特定危機信息［ 40 ］。地方政府通常根據所獲得的信息進行決策和制定應急方案，掌握較多信息的地方政府優(yōu)先制定出應急方案，掌握較少信息的地方政府應急方案制定較緩。地方政府之間在跨域危機治理過程中除了合作關系還存在競爭關系，因此地方政府整體上對跨域危機治理的信息共享內在驅動力不強，不可避免地造成“信息孤島”［ 26 ］。在疫情防控初期，湖北和貴州曾出現健康碼無法跨省互認的案例，跨省之間防控信息不統(tǒng)一，從而阻礙了跨省之間的自由流動。

（三）跨域危機治理資源碎片化

我國危機治理體系呈現“中央—省—地方—縣—鄉(xiāng)”科層制結構，這種結構體系隨著社會的發(fā)展，逐步形成專業(yè)化、職能化的分工結構，部門之間分工細化。細化分工的結果就是政府規(guī)模擴大，資源掌握在不同部門的手里。但由于突發(fā)公共事件的危害性和緊迫性，對資源的需求量較大，各部門之間沒有形成協(xié)同聯(lián)動系統(tǒng)，不能夠在緊急情況下對其他部門的資源進行調動，無法形成資源共享和資源互補，且在信息傳遞過程中沒有形成信息共享網絡，各部門對其他部門的情況不清楚，往往會出現資源重復使用或者資源短缺的現象［ 41 ］。同時，各部門之間的競爭也會導致資源碎片化，各部門為了本部門的利益，使用行政權力對本部門的資源進行壟斷性使用，但囿于資源的稀缺性，部門之間處于自身利益就會產生競爭，這種競爭會造成資源單一、不協(xié)調的問題，進一步加劇了應急管理的碎片化難題。應急資源碎片化在此次疫情防控過程中也暴露出了很多問題，比如應急管理部、衛(wèi)生防疫管理部門、糧食和物資儲備部門以及發(fā)展改革部門存在多頭領導現象，在具體應急管理過程中無法協(xié)調統(tǒng)籌各部門的資源，在應急物資的籌集、調配、發(fā)放等環(huán)節(jié)遇到部門交叉審批，大大降低了應急救災的效率。

（四）跨域危機治理流程碎片化

跨域公共危機的演化一般經歷了潛伏、發(fā)展、爆發(fā)和消散四個階段，相對應危機治理也需要經歷預防準備、監(jiān)測預警、處置救援和善后恢復四個流程。理論上，對公共危機的有效應對應該從預防準備開始，但在我國現實危機應對過程中卻發(fā)展成為“輕預防重救援”的危機應對模式，對各個流程的重視程度不一，形成“防”和“救”的分割［ 42 ］，并且條塊分割，用于“預防”的部門和“救援”的部門相互獨立，在信息的獲取、傳遞以及應用存在行政壁壘，導致危機治理的流程人為地分為各個部分，危機治理的各個流程信息不明、責任不清，打破了完整的危機治理流程，造成了危機治理碎片化，增加了危機治理的難度。

四、智慧應急：數字技術賦能的“協(xié)同治理”

“賦能”概念最初是運用在社會心理學和組織行動學領域的，主要在自我救助方面涉及，之后弱勢群體用它獲得更多的控制、效率和社會正義［ 43 ］。后來“賦能”的概念被廣泛運用于社會學和管理學，其含義簡單而言就是賦予某一主體能力和力量［ 44 ］。賦能的概念運用于跨域公共危機協(xié)同治理有天然的契合性，從最初“自我救助”視角，對于跨域危機治理機制的構建具有啟發(fā)意義。數字技術集成性、鏈接性、共享性、智能性特征與跨域公共危機協(xié)同治理高度契合，因此數字技術對跨域危機從“碎片化運作”到“協(xié)同聯(lián)動”的創(chuàng)新路徑設計具有協(xié)調性和一致性［ 45 ］。數字技術賦能下跨域危機治理的路徑構建主要包括主體協(xié)同、資源協(xié)同、信息協(xié)同、流程協(xié)同四個方面（見圖2）。

（一）主體協(xié)同：構建多元主體參與的網絡化治理

“協(xié)同”不只是實現跨域危機治理的根本機制和根本內核，也是化解“碎片化”運作的良策。協(xié)同治理理論強調整合與協(xié)同，協(xié)同要求參與跨域危機治理的主體在戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)略實施的時空和管控保持一致，以求通過協(xié)同行為實現資源有效配置、信息高效協(xié)同以及價值整體最大［ 46 ］?？缬蛭C治理主體協(xié)同機制是一項跨層級、跨區(qū)域、跨組織的整體性系統(tǒng)，數字技術為其提供了技術支撐，通過賦能主體行為促進多元主體協(xié)同參與，形成網絡化治理，破解治理主體碎片化困境，從而實現治理主體協(xié)同聯(lián)動。

1.縱向協(xié)同

在傳統(tǒng)危機治理中，地方政府遵循“屬地管理”原則，中央政府與地方政府之間屬于指導與被指導的關系，在信息傳遞過程中，無論是“自上而下”信息傳遞還是“自下而上”都是信息報告環(huán)節(jié)，由于層級過多，導致信息傳遞失真，信息傳播效率慢。但數字技術賦能的縱向關系，通過建設數據共享中心和數據共享統(tǒng)一平臺，當危機發(fā)生時，信息可以通過統(tǒng)一平臺直接上報上級政府，跨越了傳統(tǒng)危機治理中信息層層上報，由遲報變?yōu)橹眻螅?47 ］，信息的瞬間可得性和可及性使得信息透明度和信息上報速度極大提高，能夠在危機治理超出地方政府能力和資源時使更高一級的政府參與到治理過程中。

2.橫向協(xié)同

屬地管理作為我國應對公共危機的原則，地方政府根據行政轄區(qū)劃分而確定的責任進行應急管理，在這種原則指導下，地方政府往往只注重本轄區(qū)的內部管理，而忽視與其他區(qū)域的合作關系，應急資源難以有效整合。同時我國條塊分割的行政體制導致各部門“各自為政”，與屬地管理的協(xié)同性不強導致危機治理主體的碎片化，使得我國當前區(qū)域應急管理面臨著協(xié)同困境。數字化時代的到來，通過建立雙邊或者多邊數字化平臺，搭建起溝通協(xié)調的橋梁，推動地方政府之間數據開放、信息共享、流程再造，打破地方政府之間利益壁壘，實現區(qū)域地方政府橫向協(xié)同。通過建立統(tǒng)一的跨區(qū)域公共服務平臺、電子政務平臺等多重服務和資源入口，實現統(tǒng)一界面應對公眾，并在后臺共享數據庫、統(tǒng)一處理信息等方式促進橫向政府間的協(xié)同關系。

3.左右協(xié)同

跨域公共危機可能會通過相互關聯(lián)的介質從原發(fā)領域跨越到其他領域，需要政府內部其他各個職能部門協(xié)同治理。但我國傳統(tǒng)危機治理是分災種、分部門的治理模式，這種過度專業(yè)化的危機治理造成了部門林立和信息煙囪現象，再加上各個職能系統(tǒng)信息儲存標準不一致，數據難以融合。2018年3月我國成立應急管理部，將相關應急管理職能部門進行整合，基本形成大部門制的應急管理制度形態(tài)。但當前應急管理機構和職能部門的整合更多是物理形態(tài)的整合，應通過引入數字技術，建立專業(yè)性的應急協(xié)同平臺，推動應急管理職能部門之間信息公開、數據共享，能夠在發(fā)生公共危機時能夠第一時間向其他職能系統(tǒng)求救，獲得其他智能系統(tǒng)的支持，實現政府內部職能部門的左右協(xié)同。比如區(qū)塊鏈通過分布式賬本“點對點”的信息發(fā)布機制，不僅提高了應急信息傳播效率，還保證了部門之間信息傳播的質量［ 39 ］。

4.內外協(xié)同

我國在應對公共危機時出于管控的需要，地方政府往往會形成單一的精英治理，對社會組織、企業(yè)、公民以及其他的社會力量不信任，造成政府和其他社會主體之間的割［ 28 ］。數字技術的發(fā)展賦予了社會主體參與危機治理的機會，移動定位、智能終端、遙感監(jiān)測等信息技術使得每個主體準確的知道自己所在的位置，可以通過移動設備參與到危機治理過程中。另外數字技術也拓寬了企業(yè)、社會組織參與危機治理的渠道，企業(yè)和社會組織作為應急主體，可在統(tǒng)一平臺上發(fā)布救助信息和獲取資源短缺信息，從而直接參與到危機治理的過程中。通過政務數據的開放共享，完善制度化吸納制度，激發(fā)社會主體參與到應急管理過程，強化對社會輿論、社會參與、出行、支付等半結構和非結構數據的清洗和再處理，依托大數據處理平臺，完善應急管理協(xié)同聯(lián)動平臺。

（二）信息協(xié)同：構建數據共享的全過程治理

信息是跨域危機協(xié)同治理的基礎，在危機治理的過程中都離不開對信息的管理。公共危機的預測、應對和善后都需要根據不斷變化的危機信息進行決策，根據公共危機發(fā)展的階段所獲得的各種信息指令進行危機治理。信息協(xié)同就是在跨域危機治理中通過數字技術對應急信息的獲取、共享和服務過程進行賦能，從而突破行政壁壘，實現跨域危機治理的目標。

1.信息獲取

危機信息的獲取可以通過無線通訊網絡和寬帶網絡，依托在各個關卡設置的攝像監(jiān)控、傳感設備、檢測設備完成數據的自動化搜集和智能化分析。將獲取的信息經過智能化轉換、集成，經過元數據自動提取，然后經過關聯(lián)和聚合對所獲取的信息進行分類儲存［ 48 ］。危機治理信息中心匯集來自各個領域、職能部門的數據，通過數字化平臺建立起信息收集系統(tǒng)，為多元主體參與跨域危機治理提供信息支撐。

2.信息共享

數字化技術利用多源數據建立基于云服務的分布式共享技術平臺，改變傳統(tǒng)計算機或電子設備的信息壁壘，使用虛擬化技術開發(fā)的云應用推動對數據共享，比如通過地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）等技術讓跨域危機治理主體之間的信息得到高效共享使用［ 10 ］。對于區(qū)域內的涉及不同地方政府、不同職能部門的信息進行有效整合和交流，提升信息在區(qū)域間、部門間、主體間等各個層面的共享，提高危機治理信息化水平，且政府應在一個合理框架內賦能給各級決策者和社會力量，提升社會活力和快速反應能力。

3.信息服務

數字化產品為數字服務方面提供載體，數字化產品融合了人工智能、云計算等高端技術，通過向終端用戶提供具有價值的服務或內容來促進信息的傳播與共享。比如各種信息平臺、APP或者小程序可以向民眾提供危機治理中需要的服務。另外，當發(fā)生特定危機事件時，該區(qū)域的個體作為危機現場的當事人是該危機事件的信息源，個體還可以通過移動終端向平臺或者信息中心共享信息，政府通過對輿情信息數據的分析可以提供精準服務。

（三）資源協(xié)同：構建內外并舉的整合性治理

協(xié)同具有資源共享的特征［ 49 ］。在實現應急管理目標的過程中，需要參與主體之間共享信息和資源，這是對應急資源優(yōu)化配置的過程。應急資源整合是跨域危機治理的保障，是跨域危機治理中的關鍵環(huán)節(jié)。資源協(xié)同的前提是足夠豐富準確的信息提供需求清單，大數據平臺為協(xié)同載體，從而實現科學有序的資源整合。

1.整合內部資源

我國傳統(tǒng)應急管理是分部門、分災種的應對方式，資源掌握在不同職能部門手中，部門之間得不到整合，形成一個個“資源孤島”。數字技術打破資源碎片化困境，首先，通過分布式賬簿使政府內部各個職能部門都能加入區(qū)塊鏈，實時監(jiān)控供給物資動態(tài)變化，并且區(qū)塊鏈可以精確記錄物資提供方的信息，并設定相應算法對物資提供者進行補償［ 39 ］。其次，利用大數據技術，建立起多層次的物資儲備體系包括資源搜集層、資源處理層和資源應用層，并根據危機信息通過GIS、GPS等技術打造應急物資運輸綠色通道，保障應急物資的及時、準確供應。最后，建立信息協(xié)同的資源整合平臺，實現應急管理參與主體在信息透明的情況下保障應急資源的優(yōu)化配置。

2.吸納外部資源

應急資源的協(xié)同不止要整合政府內部的資源，還需要通過市場化的方式吸納更多的社會資源。依托互聯(lián)網平臺，政府組織將應對危機所需要的物資清單向市場和社會開放，通過與企業(yè)、社會組織簽訂合同、契約或者委托等方式，充分發(fā)揮了市場在應急物資生產和資源調配方面的重要作用。同時，政府還可以針對具體的服務項目開展線上招商引資活動，向企業(yè)和社會組織分配生產和服務任務，吸納政府組織以外的應急資源，打破資源碎片化困境，從而提高公共服務的供給效率［ 50 ］。

（四）流程協(xié)同：構建全鏈條的動態(tài)化治理

跨域危機的發(fā)生一般經歷了潛伏、發(fā)展期、爆發(fā)和消散四個階段，根據發(fā)生的階段跨域危機的治理也經歷了預防、預警、救援和恢復四個階段，數字技術賦能下的跨域危機治理改變了以往“重救援輕預防”的治理模式，通過大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等技術對跨域危機進行動態(tài)管理，形成“全鏈條”式的流程一體化治理模式。

1.預防準備階段

在跨域危機治理的預防準備階段，對以往發(fā)生的危機事件數據進行關聯(lián)分析，實現對潛在的危機預警、研判，并通過在區(qū)域內提前安置人員、設備或者技術準備，以達到精準預防規(guī)避風險的目標。利用GPS、GIS、遙感檢測系統(tǒng)、攝像監(jiān)控系統(tǒng)和紅外線檢測等技術對危機信息進行搜集并持續(xù)追蹤，將獲取的異常信息及時反饋給危機治理中心，為防災減災做預防準備。

2.監(jiān)測預警階段

在跨域危機治理的監(jiān)測預警階段，通過物聯(lián)網、監(jiān)測設備等構建起全時段全天候的實時監(jiān)測平臺，對各項危機指標進行監(jiān)控，將采集到的數據實時傳輸到數據中心進行對比分析，及時發(fā)現危機苗頭，實現自動報警。尤其是對重點區(qū)域、重點災源地進行全天候的實施檢測，當檢測指標達到預先設定的預警線會自動發(fā)出警報。

3.處置救援階段

為破解跨域危機“碎片化運作”，在跨域危機治理的處置救援階段，首先通過遙感技術匯集災情信息，通過對災情信息進行分析評估，立即啟動相應的相應級別，然后通過大數據平臺將災情信息在區(qū)域內共享，并且將所需人、物資源信息在統(tǒng)一平臺上發(fā)布，并通過全球定位系統(tǒng)、遙感技術以及物聯(lián)網與受災地區(qū)相連接；最后災情指揮中心通過大數據對應急物資、應急人員根據需求進行統(tǒng)一調度、分配。

4.善后恢復階段

在跨域危機治理的善后恢復階段，通過大數據、物聯(lián)網對救災物資的使用情況進行統(tǒng)計、分析以及對后續(xù)恢復階段所需物資情況進行估計，并通過大數據的關聯(lián)分析、統(tǒng)計分析及可視化分析功能對危機發(fā)生的原因和在治理過程中所遇到的問題進行分析總結。另外，通過人工智能對恢復重建工作進行預判、估計和管理，以提升災后恢復重建工作的績效。

五、結論與討論

盡管數字技術的發(fā)展與應用在學界褒貶不一，但作為跨域公共危機協(xié)同治理的手段與方法，為理論界和務實界都帶來了全新的視野，通過數字技術的賦能，為公共危機的治理帶來了新的治理模式。本文首先構建了數字技術賦能跨域危機治理的理論邏輯提出數字技術滿足主體協(xié)同、信息共享、資源整合和流程協(xié)同的需要，然后提出 “碎片化”是跨域公共危機協(xié)同治理的困境與根源，主要包括主體碎片化、信息碎片化、資源碎片化、流程碎片化；最后提出通過數字技術賦能下的“協(xié)同治理”的創(chuàng)新路徑即主體協(xié)同、信息協(xié)同、資源協(xié)同、流程協(xié)同，從而實現現代化的智慧應急模式。

本文主要的不足是只從理論層面提出了數字技術賦能下破解跨域危機治理碎片化困境的路徑，在具體實踐方面有待進一步驗證。雖然數字技術的發(fā)展加速了危機治理的步伐，但在實際應用過程中，仍然還面臨著很多難題。如現有的信息數字平臺無法實現跨省通辦，信息和資源等無法在統(tǒng)一平臺上實現調度、現有設備無法完全解決公共信息安全問題等等。在未來的研究中應該注重對數字技術在實際應用的驗證，通過場景構建將數字技術嵌入到實際危機治理場域中，挖掘數字技術在跨域公共危機治理中的應用。

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［責任編輯：陳麗華］