產(chǎn)糧大縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題及對(duì)策探析
——以河南省正陽(yáng)縣為例

陳偉康

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

農(nóng)地流轉(zhuǎn)即農(nóng)村土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移，其本質(zhì)是土地資源在不同主體之間的再配置。如何優(yōu)化土地資源配置、充分發(fā)揮其生產(chǎn)功能，進(jìn)而提高生產(chǎn)效率、推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，一直是農(nóng)地政策的重要內(nèi)容。2023 年中央一號(hào)文件指出，要引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，總結(jié)地方“小田變大田”等經(jīng)驗(yàn)，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細(xì)碎化問(wèn)題。完善社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引，加強(qiáng)資本下鄉(xiāng)引入、使用、退出的全過(guò)程監(jiān)管。

一、我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與主體多元化

據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020 年公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)53218.92 萬(wàn)畝，同比增長(zhǎng)4.30%，我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模化正在有序發(fā)展。從耕地流轉(zhuǎn)的去向來(lái)看，參加農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體有農(nóng)戶、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)以及其他經(jīng)營(yíng)主體。農(nóng)地流轉(zhuǎn)從最初的農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)，發(fā)展到由村社參與的統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，同時(shí)隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度的提高、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)深入實(shí)施，一些工商企業(yè)紛紛投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中。一些掌握種植技術(shù)和具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的種田能手也紛紛成立合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)，參與到流轉(zhuǎn)土地的環(huán)節(jié)中，逐步成為規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)不確定因素增多

2022 年我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩方面的影響。2022 年2 月爆發(fā)俄烏沖突，烏克蘭作為全球最大的糧食生產(chǎn)國(guó)，戰(zhàn)火的侵?jǐn)_使烏克蘭糧食生產(chǎn)和出口量急劇減少，在全球范圍內(nèi)，糧食供應(yīng)量出現(xiàn)不足，壓力增加，糧食價(jià)格同步增長(zhǎng)，從2022 年2 月到9 月，小麥每斤收購(gòu)價(jià)格從1.395 元上漲到1.625元。同年6 月，我國(guó)小麥迎來(lái)歷史性大豐收，全國(guó)小麥產(chǎn)量達(dá)13772.34 萬(wàn)噸，增產(chǎn)0.6%。小麥產(chǎn)量高的同時(shí)，價(jià)格也達(dá)到歷史新高，同2021 年9 月相比，收購(gòu)價(jià)每斤從1.305 元上漲到1.625 元，每斤增加0.32元，農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入提高，回鄉(xiāng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶增多。受雙重因素影響，2023 年推行農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)規(guī)模化發(fā)展的道路上，地方開(kāi)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作壓力倍增。

二、正陽(yáng)縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)案例分析

正陽(yáng)縣位于河南省南部，地處淮河之濱，縣域總面積1903 平方公里，轄2 個(gè)街道，8 個(gè)鎮(zhèn)，10 個(gè)鄉(xiāng)，耕地總面積512746.18 畝。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，截至2020 年11 月1 日零時(shí)，正陽(yáng)縣常住人口為625123 人。2022 年正陽(yáng)縣生產(chǎn)總值完成288 億元，同比增長(zhǎng)5.2%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值完成70.60億元，同比增長(zhǎng)4.6%；第二產(chǎn)業(yè)增加值完成106.83億元，同比增長(zhǎng)5.9%；第三產(chǎn)業(yè)增加值完成110.56億元，同比增長(zhǎng)4.8%。

（一）正陽(yáng)縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景

正陽(yáng)縣作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，是全國(guó)重要的花生產(chǎn)地之一。但近些年由于其配套設(shè)施、生產(chǎn)技術(shù)有所滯后，產(chǎn)業(yè)鏈仍不夠長(zhǎng)，花生產(chǎn)業(yè)亟須做大做強(qiáng)。因此，正陽(yáng)縣積極吸納工商資本投入本縣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式，來(lái)吸引工商資本下鄉(xiāng)投入人才、技術(shù)、設(shè)施等，以此帶動(dòng)本地農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)，正陽(yáng)縣利用自身土地資源稟賦，通過(guò)資本下鄉(xiāng)投入農(nóng)業(yè)發(fā)展，來(lái)增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

H 公司從事房地產(chǎn)領(lǐng)域，資金雄厚，在房地產(chǎn)行業(yè)的“深度調(diào)整階段”積極投入鄉(xiāng)村振興的熱潮中。在正陽(yáng)縣招商引資過(guò)程中，H 公司脫穎而出，經(jīng)雙方多次考察后決定在X 鎮(zhèn)6 村建立30000 畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)，打造“亮點(diǎn)工程”，并計(jì)劃通過(guò)該地區(qū)的試點(diǎn)，打造出一條具有可復(fù)制性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)道路，為全縣其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供借鑒。

（二）正陽(yáng)縣X 鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式

正陽(yáng)縣于2022 年6 月在X 鎮(zhèn)6 村開(kāi)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，6 村耕地總面積為40960.5 畝，X 鎮(zhèn)采取6 村整村流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)前期，H 公司主要將本公司所流入土地畝數(shù)、地塊遠(yuǎn)近、土壤質(zhì)量等要求與X 鎮(zhèn)進(jìn)行對(duì)接，但在涉及流轉(zhuǎn)價(jià)格時(shí)含糊不清，并且未能及時(shí)提供相應(yīng)完整的流轉(zhuǎn)合同，因此，X 鎮(zhèn)工作人員在挨家挨戶開(kāi)展工作過(guò)程中一些流轉(zhuǎn)信息不能有效傳遞，造成一些群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)的不信任。8 月份是農(nóng)地流轉(zhuǎn)最為艱難的時(shí)期，外出務(wù)工農(nóng)戶基本流轉(zhuǎn)完成，剩余未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶多數(shù)為種地大戶、農(nóng)資商和大齡農(nóng)戶。為了推動(dòng)這部分農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地，H 公司實(shí)行“合作種植戶”模式，在村中挑選一些影響力較大的農(nóng)戶，通過(guò)協(xié)商的方式讓這部分農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，同時(shí)公司選擇這些農(nóng)戶擔(dān)任公司流入土地的“管理員”，負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)地日常維護(hù)工作，并根據(jù)所管理土地畝數(shù)多少來(lái)交付酬勞。該模式的目的是讓這部分“管理員”利用自身在村里的影響力，來(lái)帶動(dòng)周?chē)后w參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)度。在9 月份流轉(zhuǎn)尾期，X 鎮(zhèn)工作人員主要圍繞“插花地”農(nóng)戶來(lái)做思想工作，提出“公司+村委會(huì)”模式，由公司運(yùn)作流轉(zhuǎn)的大塊耕地，村委會(huì)負(fù)責(zé)小地塊，公司對(duì)村委會(huì)進(jìn)行資金補(bǔ)助和技術(shù)支持；公司還承諾在成功流轉(zhuǎn)30000 畝以后投資建廠優(yōu)先使用已流轉(zhuǎn)農(nóng)地的農(nóng)戶。

（三）正陽(yáng)縣X 鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)結(jié)果

2022 年8 月底X 鎮(zhèn)結(jié)束農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，為期4個(gè)月的農(nóng)地流轉(zhuǎn)共流轉(zhuǎn)了19000 畝地。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中X 鎮(zhèn)工作人員采取“挨家挨戶做工作，推動(dòng)整村土地流轉(zhuǎn)”的方式，但最后由于流轉(zhuǎn)面積不到6 村總耕地面積的50%，加之“插花地”“插杠地”問(wèn)題，為了確保公司自身利益，H 公司只接受其中1266 畝相對(duì)連塊地塊進(jìn)行生產(chǎn)。

三、正陽(yáng)縣X 鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)戶與企業(yè)利益存在沖突

農(nóng)戶與企業(yè)的利益沖突是長(zhǎng)期存在的，農(nóng)戶期望獲得更高的租金，企業(yè)希望付出更少的成本來(lái)完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。H 公司將租金設(shè)置為800 元/年，結(jié)合2022 糧食價(jià)格及產(chǎn)量來(lái)看，每年800 元租金無(wú)法令農(nóng)戶滿意，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿不高。農(nóng)戶身份的特殊性也是利益沖突的重要因素，X 鎮(zhèn)6 村下設(shè)共94 個(gè)自然村民組，村民組長(zhǎng)一般由本自然村內(nèi)威望較高的人員擔(dān)任，負(fù)責(zé)本自然村內(nèi)事務(wù)，由于長(zhǎng)期居住在村且身份特殊，通常會(huì)將外出務(wù)工人員土地?zé)o償或以較低價(jià)格租來(lái)耕種，外來(lái)公司流轉(zhuǎn)土地在一定程度上侵犯了這部分群體的利益，該群體為維護(hù)自身利益，會(huì)在一定程度上阻礙流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

（二）流轉(zhuǎn)土地細(xì)碎化

土地細(xì)碎化問(wèn)題一直是阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的核心問(wèn)題。X 鎮(zhèn)希望通過(guò)整村流轉(zhuǎn)來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，但其效果不盡理想。H 公司由項(xiàng)目流轉(zhuǎn)前定下的建設(shè)30000 畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)，到流轉(zhuǎn)結(jié)束后成為承包1266 畝地的包地大戶，這與其預(yù)想相差甚遠(yuǎn)。流轉(zhuǎn)結(jié)束后X 鎮(zhèn)雖流轉(zhuǎn)了19000 畝耕地，但由于其“插花地”“插杠地”較多，流轉(zhuǎn)地塊分散，不僅給規(guī)模生產(chǎn)帶來(lái)了一定困難，也增加了公司的投入成本，H 公司為了自身發(fā)展考慮，只接受了1266 畝相對(duì)連片的地塊。因此，如何解決土地細(xì)碎化問(wèn)題所造成的影響，成為X 鎮(zhèn)今后流轉(zhuǎn)工作的重點(diǎn)。

（三）流轉(zhuǎn)保障體系不夠完善

土地是保障農(nóng)民生活的最后一道防線。受2022年全球經(jīng)濟(jì)低迷影響，X 鎮(zhèn)農(nóng)戶外出打工人員減少，土地的保障屬性就更加顯現(xiàn)出來(lái)。X 鎮(zhèn)屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)，總?cè)丝?0623 人，擁有耕地75166 畝，工業(yè)企業(yè)17 家，其中規(guī)模以上4 家，有營(yíng)業(yè)面積超過(guò)50平方米以上的綜合商店和超市44 家，這些企業(yè)所提供的稅收難以支撐X 鎮(zhèn)構(gòu)建高質(zhì)量的社會(huì)保障體系，而且所提供的工作崗位無(wú)法滿足X 鎮(zhèn)農(nóng)戶完全脫離農(nóng)業(yè)投入到二、三產(chǎn)業(yè)，因此，在面對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，大多數(shù)農(nóng)戶不愿意將自身最后的一份保障流轉(zhuǎn)出去。同時(shí)，流轉(zhuǎn)過(guò)程中并未構(gòu)建完善的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)退出機(jī)制，農(nóng)戶擔(dān)心流轉(zhuǎn)過(guò)后退出時(shí)找不到自己地塊而引起糾紛，存在流轉(zhuǎn)顧慮。

四、推動(dòng)正陽(yáng)縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的優(yōu)化建議

（一）發(fā)展農(nóng)業(yè)托管，以服務(wù)促流轉(zhuǎn)

農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展并非一定要通過(guò)流轉(zhuǎn)土地的方式才能實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管因其具有較高的規(guī)?；?zhuān)業(yè)化、現(xiàn)代化水平，成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的重要方式。農(nóng)業(yè)托管從大的方面可涵蓋農(nóng)業(yè)的耕種管收，從小的方面可涵蓋種子、農(nóng)藥、化肥的共同使用，作為承包大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)，可以利用自身所具備的設(shè)備優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)及議價(jià)能力，為周邊群眾提供物美價(jià)廉的托管服務(wù)，在自身獲取收益的同時(shí)，擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面，提高與農(nóng)資廠商議價(jià)能力，做到節(jié)本增效，達(dá)到規(guī)模效應(yīng)。農(nóng)業(yè)托管模式具有緩沖作用，托管模式會(huì)在一定程度上減少企業(yè)與農(nóng)戶間的利益摩擦。通過(guò)提供高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)服務(wù)，農(nóng)戶會(huì)增強(qiáng)對(duì)企業(yè)的信任感，緩解雙方矛盾；托管服務(wù)會(huì)讓農(nóng)戶逐漸遠(yuǎn)離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，減少農(nóng)戶對(duì)土地的依賴，為流轉(zhuǎn)提供助力。

（二）合力治理土地細(xì)碎化，實(shí)現(xiàn)小田并大田

土地細(xì)碎化治理需要政府、農(nóng)戶和企業(yè)等多方參與才能實(shí)現(xiàn)?；鶎诱鳛檎叩膶?shí)施者與監(jiān)督者，要將土地平整與土地治理政策落到實(shí)處，加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)，扭轉(zhuǎn)農(nóng)戶傳統(tǒng)的一、二、三等地思維。村委會(huì)既是保護(hù)村民利益的代言人，也是政府政策的執(zhí)行者，在面對(duì)土地細(xì)碎化治理時(shí)，可以按當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，劃分流轉(zhuǎn)區(qū)域與未流轉(zhuǎn)區(qū)域，用溫和的方法進(jìn)行合地、并地，在保護(hù)農(nóng)戶利益的同時(shí)，平穩(wěn)推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，增加村集體收入。農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的核心是農(nóng)戶，沒(méi)有農(nóng)戶的支持，流轉(zhuǎn)工作便無(wú)法開(kāi)展，農(nóng)戶應(yīng)樹(shù)立大局觀念，摒棄傳統(tǒng)小農(nóng)思想，積極參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)和村委會(huì)組織調(diào)地工作。企業(yè)應(yīng)樹(shù)立自身良好形象，以更大的誠(chéng)意和社會(huì)責(zé)任感參與到農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中去。

（三）加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提升農(nóng)戶綜合素質(zhì)

農(nóng)戶所受教育程度是影響農(nóng)地正常有序流轉(zhuǎn)的重要因素。提升農(nóng)戶綜合素質(zhì)，使之有一定的職業(yè)技能，推動(dòng)勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，有助于優(yōu)化就業(yè)環(huán)境；提高農(nóng)戶非農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入，有助于減輕農(nóng)戶對(duì)土地的依賴程度。因此，針對(duì)有能力外出務(wù)工的農(nóng)戶，政府應(yīng)定期組織職業(yè)技能培訓(xùn)，提升農(nóng)戶職業(yè)技能，使得農(nóng)戶擁有一技之長(zhǎng)以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。針對(duì)因自身原因不能外出務(wù)工的農(nóng)戶，可以邀請(qǐng)農(nóng)業(yè)高校、農(nóng)技站專(zhuān)家和農(nóng)業(yè)局工作人員定期傳授種植新技術(shù)，講解國(guó)家土地相關(guān)政策，不斷提高其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力和科學(xué)文化素養(yǎng)，了解國(guó)家針對(duì)農(nóng)業(yè)的政策方針，培養(yǎng)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的“新農(nóng)人”。

（四）健全保障體系，消除農(nóng)戶流轉(zhuǎn)顧慮

健全社會(huì)保障體系，是提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿的重要舉措。土地?fù)碛歇?dú)特的保障屬性，被不少農(nóng)戶視為“最后的退路”，若無(wú)完善的保障機(jī)制，農(nóng)戶不會(huì)輕易將其流轉(zhuǎn)出去。因此，要構(gòu)建完善的保障體系，一是完善覆蓋醫(yī)療、教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)等多方面的社會(huì)保障體系，使得農(nóng)戶在參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，特別是年齡較大農(nóng)戶，可以老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。二是構(gòu)建流轉(zhuǎn)后保障體系，運(yùn)用遙感、數(shù)據(jù)庫(kù)等現(xiàn)代技術(shù)，記錄流轉(zhuǎn)前農(nóng)戶所確權(quán)的土地位置、大小，確保農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)地后退出時(shí)，還能找到自己所有地塊，消除農(nóng)戶流轉(zhuǎn)后的顧慮，切實(shí)保障農(nóng)戶權(quán)益。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是我國(guó)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，探尋有效的流轉(zhuǎn)措施依舊是當(dāng)前的重要任務(wù)。通過(guò)分析正陽(yáng)縣X 鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)案例，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前影響流轉(zhuǎn)的主要因素為民企矛盾、土地細(xì)碎化問(wèn)題和社會(huì)保障制度的不足。因此，在今后流轉(zhuǎn)中，政府要加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，制定切實(shí)有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)措施；村委會(huì)應(yīng)勇于承擔(dān)自身職責(zé)，維護(hù)農(nóng)戶與工商企業(yè)利益；企業(yè)應(yīng)樹(shù)立自身形象，服務(wù)農(nóng)戶，團(tuán)結(jié)農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)雙贏；農(nóng)戶應(yīng)提高自身素質(zhì)，提升職業(yè)技術(shù)能力，了解國(guó)家政策，成為符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的“新農(nóng)人”。