建設(shè)用地集約節(jié)約利用評價研究進(jìn)展及啟示

魏含津

河海大學(xué)

引言

在我國的現(xiàn)代化進(jìn)程中，土地問題始終具有全局性、根本性、戰(zhàn)略性的意義。近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國各地方、各行業(yè)對于土地資源的需求量不斷增加。與之形成鮮明反差的是我國土地資源盡管絕對數(shù)量較多，但是人均土地資源的占有量相對較少，開發(fā)和保護(hù)問題突出。據(jù)第三次國土土地調(diào)查顯示，我國人均耕地面積僅1.36畝，人地矛盾突出。同時，隨著現(xiàn)代化建設(shè)的深入推進(jìn)、水利工程項目的不斷建設(shè)，原本匱乏的土地資源將呈現(xiàn)進(jìn)一步減少的趨勢。對此，國家高度重視，強(qiáng)法治、嚴(yán)管控，通過逐步修正各行業(yè)土地配額和限制標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的硬性土地利用約束，積極推進(jìn)土地的集約性、節(jié)約性利用，嚴(yán)守耕地紅線。本文立足于這一形勢，梳理與總結(jié)了國內(nèi)外學(xué)者有關(guān)土地集約節(jié)約利用的內(nèi)涵、路徑與評價的相關(guān)討論。

一、土地集約節(jié)約利用的概念與內(nèi)涵

要開展土地集約節(jié)約利用相關(guān)研究，首先應(yīng)明晰其概念與內(nèi)涵。土地集約利用的理念最早由大衛(wèi)·里卡多（David Ricardo）等古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出。研究方向主要集中在農(nóng)業(yè)集約利用和控制城市擴(kuò)散等方面。理查德.T部分學(xué)者從土地的投入程度、產(chǎn)出效益及利用強(qiáng)度等方面入手進(jìn)行研究。也有一些學(xué)者依據(jù)土地報酬遞減的規(guī)律進(jìn)行研究，認(rèn)為土地集約利用應(yīng)該是在加大投入生產(chǎn)資本的同時，必須要能獲得一定比例的生產(chǎn)產(chǎn)出。[1]

在此基礎(chǔ)上，各國學(xué)者提出了一些相對比較成熟的理論研究，主要包括精明增長理論、地租地價論、土地地域論和土地利用可持續(xù)發(fā)展論等。其中，1997年，美國馬里蘭州州長格蘭鄧寧所提出的“精明增長”（Smart Growth）一詞，于2000 年進(jìn)一步由“美國精明增長聯(lián)盟”（Smart Growth America）確定其核心內(nèi)涵，并指導(dǎo)城市規(guī)劃建設(shè)。英國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家李嘉圖等人發(fā)現(xiàn)并證明了土地集約耕作中的酬勞遞減現(xiàn)象，即級差地租產(chǎn)生是因為土地的集約節(jié)約利用，因此誕生了土地地租理論。[2]

國內(nèi)關(guān)于土地集約節(jié)約利用的研究展開相對較晚，主要集中在建設(shè)用地和開發(fā)用地方面，從土地節(jié)約與集約兩個層面展開。根據(jù)國土資源部相關(guān)規(guī)定與近年來學(xué)者們的研究表明，節(jié)約即最大限度地充分利用有限的資源，本質(zhì)是控制非農(nóng)建設(shè)用地的增加，建立更加合理的用地理念、用地方式。[3]

土地集約利用是一種有效的土地開發(fā)經(jīng)營模式，其在優(yōu)化土地空間布局、合理化土地利用結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過增加單位面積土地的投入、加強(qiáng)存量土地的價值發(fā)掘，以及改善經(jīng)營管理方式等途徑，最終實現(xiàn)土地的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的綜合最大化。從土地集約利用的成效來看，我們認(rèn)為其應(yīng)涵蓋土地產(chǎn)出的高效、土地布局和結(jié)構(gòu)的合理性以及土地利用效益和諧統(tǒng)一三個層面的意義。若從空間尺度來看，土地集約利用的含義又可以分為宏觀、中觀、微觀三個層次[4]。

雖然學(xué)者們對土地集約節(jié)約利用概念與內(nèi)涵界定不完全相同，但是精明增長理論與我國建設(shè)用地集約節(jié)約利用理念具有相似性，并且眾多學(xué)者普遍認(rèn)為，通過節(jié)約集約的方式運用土地，可以提高土地的利用效率，更好地實現(xiàn)土地資源的利用效益，并確保不同方面的發(fā)展得到全面、有效的推進(jìn)。保障土地的經(jīng)濟(jì)、社會及生態(tài)環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，是節(jié)約集約利用土地的根本目的。

二、土地集約節(jié)約利用路徑有關(guān)研究

為了實現(xiàn)土地的集約和節(jié)約利用，各國采取了多種措施優(yōu)化土地利用方案，以提高土地的利用效率?？紤]到大多數(shù)發(fā)達(dá)國家土地資源相對人口稀少，人地矛盾不太明顯，所以國外學(xué)者的研究多集中于城市規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展、耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境等方面。[5]

在美國，區(qū)劃制和城市精明增長理論的制定與實施是推動土地集約節(jié)約利用的主要措施。為應(yīng)對城市邊界快速擴(kuò)張對土地和生態(tài)資源的危害，20 世紀(jì)60 年代，美國提出城市精明增長理論，最終制定了規(guī)范保護(hù)公共空間、農(nóng)業(yè)用地、自然景觀等方方面面的城市精明增長原則，并引入?yún)^(qū)劃制，從規(guī)劃城市發(fā)展、實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用等方面加以實施。此外，美國還開發(fā)了三種規(guī)劃和管理工具，即控制、引導(dǎo)和配套，以實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用并保護(hù)土地和生態(tài)環(huán)境。

日本制訂了明確的法規(guī)和深入的技術(shù)措施，以促進(jìn)農(nóng)田、農(nóng)業(yè)區(qū)、城市周邊地區(qū)和林地的高效集約利用。舉例而言，城市的立體化發(fā)展方式是延用日本一種典型的方法，可有效控制城市擴(kuò)張的速度，更好地利用城市土地；此外，日本也正在籌建技術(shù)性的小型地下城市，以增進(jìn)土地的有效利用，節(jié)省城市的土地資源。

英國的集約和節(jié)約用地政策是建立在相關(guān)法規(guī)和制度基礎(chǔ)上的，具體措施包括土地使用控制和政府審批制度，此外，公眾參與監(jiān)督也起到了至關(guān)重要的作用，最終目的是實現(xiàn)用地的集約和節(jié)約。值得一提的是，英國公眾參與監(jiān)督制度要求大多數(shù)城市開發(fā)用地都必須經(jīng)過政府審批并獲得公眾的同意。這樣的制度大大保護(hù)了公眾利益，同時也保護(hù)了礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境及能源系統(tǒng)，極大程度促進(jìn)土地集約節(jié)約利用。[6]

我國學(xué)者多以建設(shè)用地、開發(fā)區(qū)用地和農(nóng)用地的典型節(jié)地案例作為基礎(chǔ)，總結(jié)出較多具體的節(jié)地模式。湖北省對工業(yè)梯田、遷村騰地、非生產(chǎn)性設(shè)施共享、二次開發(fā)等模式開展試點；譚俊以北京市為例總結(jié)了農(nóng)村居民點節(jié)地方案[7]；董國良基于緊縮城市理論提出JD 模式，改變城市平面擴(kuò)張的趨勢，將土地進(jìn)行立體開發(fā)，實現(xiàn)人車分流[8]；廣東省的“三舊改造”模式，通過出臺各種政策，有效緩解了“舊城、舊廠、舊村”用地低效粗放的現(xiàn)象。

三、土地集約節(jié)約利用評價內(nèi)容、指標(biāo)體系有關(guān)研究

集約節(jié)約用地評價是土地績效監(jiān)測的重要內(nèi)容，構(gòu)建評價指標(biāo)體系更是開展土地集約節(jié)約利用評價中的重要環(huán)節(jié)。

國外學(xué)者們對于土地集約節(jié)約利用評價的研究對象從最初單一的農(nóng)用地逐步拓展到城鎮(zhèn)用地、工業(yè)用地、旅游用地等。研究的內(nèi)容涵蓋土地利用模式的內(nèi)涵、功能、結(jié)構(gòu)，土地產(chǎn)權(quán)，土地配置效益以及相關(guān)法律法規(guī)等方面。

土地集約節(jié)約利用評價的指標(biāo)方面，西方發(fā)達(dá)國家在評價土地利用效率時，往往牽涉到更為復(fù)雜的利益關(guān)系，土地利用評價往往選擇總體評價和多指標(biāo)體系的折中。對土地利用程度及利用方式是否合理就由土地利用的某種“有效性”來判斷，集約就意味著“最有效”。[9]如Davidson D Aetal 曾使用地理信息系統(tǒng)并以農(nóng)作物生長、污水接受等為指標(biāo)評估希臘的農(nóng)用地[10]。

國內(nèi)現(xiàn)有的評價體系，主要包括土地利用結(jié)構(gòu)、程度、效益和可持續(xù)性指標(biāo)四個方面，針對不同應(yīng)用目的和研究區(qū)域，學(xué)者們構(gòu)建了不同的土地集約利用評價指標(biāo)體系。

曹飛從城鎮(zhèn)土地利用強(qiáng)度、城鎮(zhèn)土地利用效率、城鎮(zhèn)土地利用程度和城鎮(zhèn)土地利用可持續(xù)性4 個維度來衡量城鎮(zhèn)土地集約利用水平，姚成勝等從土地利用強(qiáng)度、投入產(chǎn)出效益、可持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)實力和富裕程度五個層面對長三角16 個城市土地集約利用進(jìn)行了測度，周璟茹等在探究關(guān)中城市群土地集約利用與碳排放關(guān)系時，從土地投入、土地的利用強(qiáng)度、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)3 個方面建立評價指標(biāo)體系。[3]

四、土地集約節(jié)約利用評價方法有關(guān)研究

土地集約節(jié)約利用評價的相關(guān)研究起于20 世紀(jì)30 年代，主要是針對農(nóng)用地而進(jìn)行常規(guī)評價。 1976 年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織正式公布了《土地評價綱要》，并于1993 年進(jìn)行補(bǔ)充和完善，該框架的主要目的是對土地的適宜性和適宜程度進(jìn)行綜合評估，使各國的土地評價更為標(biāo)準(zhǔn)化，推動土地評價研究更為廣泛與成熟地發(fā)展。此后，英國土地資源開發(fā)中心與澳大利亞聯(lián)邦科學(xué)與工業(yè)組織等相關(guān)研究機(jī)構(gòu)積極探索非農(nóng)用地的評價技術(shù)，從而使得該研究領(lǐng)域從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)用地逐漸擴(kuò)展至工業(yè)用地以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地。[11]

為了更好地理解可持續(xù)土地利用變化的過程、機(jī)制和環(huán)境影響，研究人員開發(fā)了一系列來自不同學(xué)科的綜合研究模型，使得評級方式和方法更加科學(xué)化和準(zhǔn)確化，例如綜合了多種衡量指標(biāo)體系的MAGEI 模型、IMPEL模型、日本的LU/GEC 一1 模型、CLUE 模型等。

國內(nèi)學(xué)者則大多采用模糊理論評價法、主成分分析法、TOPSIS 綜合評價方法、層次分析法、特爾菲法、熵值法和多因素綜合評價法等傳統(tǒng)方法。

不過，近年來也有眾多學(xué)者也創(chuàng)新嘗試新評價方法的應(yīng)用，如：曲衍波等人基于“五量”協(xié)同模型對山東省建設(shè)用地集約利用水平進(jìn)行評價[12]；任遠(yuǎn)輝等人基于層次分析法對建設(shè)用地集約利用的效益進(jìn)行研究，同時研究了POI 數(shù)據(jù)挖掘在建設(shè)用地集約利用評價中的應(yīng)用可行性[13]；余光英等人則將遺傳算法的投影尋蹤模型引入到建設(shè)用地的集約利用評價中[14]；呂曉等人則基于內(nèi)容分析法對建設(shè)用地集約利用的政策演進(jìn)進(jìn)行了分析[15]；侯微等人用全排列多邊形綜合圖示指標(biāo)法對沈陽土地集約利用開展評價[16]。

除了模型建立的不斷發(fā)展，采集數(shù)據(jù)的方法也變得豐富。遙感和GIS 技術(shù)的逐步應(yīng)用,為土地測量和評估提供了有效的手段，也為促進(jìn)土地的可持續(xù)和集約利用以及開展評估研究提供了重要的技術(shù)保障。 比如Rodriguez R 等就采用了衛(wèi)星影像技術(shù)對城區(qū)農(nóng)用地分布進(jìn)行了形態(tài)學(xué)的研究；Lee J , Wong D 則利用 GIS 模擬俄亥俄州的土地利用現(xiàn)狀開展節(jié)約集約利用規(guī)劃評估；[17]柯新利等人引入GIS、ESDA 等地理信息模型進(jìn)行建設(shè)用地集約利用評價。這些研究方法和測量模型為土地保護(hù)和土地集約利用的定量研究以及有效測量提供了重要的技術(shù)工具。

五、評述與展望

綜上所述，學(xué)術(shù)界對土地的集約節(jié)約利用相關(guān)理論及其實踐均展開了研究，在理論方面，主要闡釋了土地集約節(jié)約利用的概念與內(nèi)涵與土地節(jié)約集約效益評價的基本框架；在實踐方面，則對具體節(jié)地路徑進(jìn)行總結(jié)歸納，并對具體地區(qū)土地集約節(jié)約利用效益進(jìn)行評價分析，可以為我國進(jìn)一步推進(jìn)土地集約節(jié)約利用提供借鑒。