德國土耳其裔政策與國家安全的耦合發(fā)展及啟示

王子立，閻 旭

中國人民警察大學(xué)（廣州） 移民管理學(xué)院，廣東 廣州 510663

土耳其裔（下文簡稱“土裔”①本文對“土裔”的定義是有土耳其背景的德國常住人口，包括在德土耳其人、歸化的土耳其人及其后代。）被認為是居住在德國的最強大和最大的外來移民族群，在德國現(xiàn)約有320萬土耳其移民背景的常住人口［1］。除“數(shù)量之最”外，與其他族群相比，因以穆斯林社區(qū)為單位的宗教化身份認同與文化價值紐帶維系等多重原因，土裔融合程度最低，人口比重大及社會生活方式獨特使土裔在德國外來移民族群政策探究過程中十分具有典型性［2］。土裔不只是德國最大的外來移民族群，也是德國最具代表性的穆斯林群體，呈現(xiàn)出與德國主體民族（德意志人）距離最大、母國持續(xù)性干預(yù)最強等特點，其在德國面臨的困境縱然不具普遍性，卻十分具有代表性。本文通過評估不同歷史時期德國土裔政策對國家安全（經(jīng)濟、文化、社會、政治）的主要影響，分析不同歷史時期土裔政策與國家安全的耦合發(fā)展關(guān)系，作為參考框架對我國移民政策完善提出建議。

一、研究框架：移民與國家安全的耦合

（一）國際移民的政治分析框架

許多關(guān)于國際移民遷徙的當(dāng)代文獻都集中于研究全球經(jīng)濟條件作為人口流動的關(guān)鍵決定因素。新古典經(jīng)濟學(xué)移民理論（Neoclassical Economics）［3］、新經(jīng)濟學(xué)移民理論（the New Economics of Migration）［4］、雙重勞動力市場理論（Dual Labor Market）［5］等經(jīng)濟學(xué)視角的國際移民遷徙理論在很大程度上解釋了大量的國際人口流動。但梅倫·魏納（Myron Weiner）指出，上述研究忽略了兩個關(guān)鍵的政治因素。首先，國際移民遷徙往往受到政府或政治力量的推動、鼓勵或阻止，而這些原因可能與經(jīng)濟因素?zé)o關(guān)。其次，即使經(jīng)濟因素促使人們離開一個國家，來源國政府會決定是否允許本國公民離開，目的地國政府也會決定是否允許移民進入，他們的決定往往基于非經(jīng)濟角度的考慮。因此，構(gòu)建國際移民跨國流動分析框架必須考慮政治方面的決定因素和限制因素［6］。當(dāng)然，研究政治因素對國際移民遷徙的影響，是通過關(guān)注一國移民領(lǐng)域的政治行為作為政治背景，以補充經(jīng)濟因素對國際移民遷徙影響的研究，而不是取而代之。梅倫·魏納認為一國移民政策制定的政治決定因素和限制因素主要包括國內(nèi)穩(wěn)定和國際安全兩個方面，二者綜合起來即為國家安全因素。

（二）國家安全的基本組成

國家安全是國家生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，指的是國家利益、特別是重大國家利益免受威脅或危害的狀態(tài)［7］。隨著時代的發(fā)展，國家安全的內(nèi)涵不斷豐富，其構(gòu)成也隨之拓展。目前，學(xué)術(shù)界和政府部門取得的比較一致的共識是，國家安全的概念既包括傳統(tǒng)的政治安全和軍事安全，也包括非傳統(tǒng)的、非軍事領(lǐng)域的經(jīng)濟安全、社會安全、科技安全和資源環(huán)境安全等［8］。真正的國家安全不僅指沒有軍事威脅，而且涉及國家及其民眾關(guān)于政治、經(jīng)濟和社會福祉的各種風(fēng)險［9］。當(dāng)今全球化進程為國家增加了新的安全職能，其保障領(lǐng)土和政治獨立的傳統(tǒng)安全職能被擴展到確保經(jīng)濟獨立、文化特性和社會穩(wěn)定職能上來。

（三）移民與國家安全的耦合

移民與國家安全的關(guān)系十分復(fù)雜：一方面，移民是經(jīng)濟、政治與社會不安全的結(jié)果；另一方面，移民又是一種引發(fā)不安全的因素［10］。梅倫·魏納將移民對其來源國、目的地國引發(fā)的安全問題歸結(jié)為五類：一是移民被視為來源國和目的地國之間關(guān)系的威脅，或者至少是一個棘手的問題；二是移民被視為對目的地國政權(quán)的政治威脅或安全威脅；三是移民被視為文化威脅；四是移民在目的地國社會引發(fā)社會和經(jīng)濟問題；五是目的地國利用移民作為威脅移民來源國的工具［6］。移民問題衍生出經(jīng)濟發(fā)展需求、社會治安、恐怖主義、右翼勢力抬頭等問題，移民在促進目的地國經(jīng)濟發(fā)展的同時，也衍生出社會安全和文化安全威脅，甚至升級為政治安全威脅。在移民被視為目的地國的政治風(fēng)險或文化威脅，在目的地國造成社會和經(jīng)濟壓力情況下，移民對國家安全帶來多維度影響。移民對國家安全的影響主要包括：失業(yè)、非正規(guī)經(jīng)濟興起、福利國家危機和城市環(huán)境惡化引發(fā)的經(jīng)濟影響；主權(quán)侵蝕、邊境失控以及內(nèi)外安全秩序受沖擊的社會影響；威脅目的地國社會的民族特性和文化統(tǒng)一性的文化影響；由于反移民、種族主義和仇外言論而產(chǎn)生的政治影響［11］。由此可見，移民對國家安全的影響涉及面非常廣泛，包括政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個方面。

第一，在政治安全方面，政府要充分履行對國家生存的維持功能，最基本的條件就是要建立一種穩(wěn)定的政治秩序。如果移民給目的地國社會帶來紛爭和動蕩，不僅擾亂社會的生產(chǎn)生活秩序，而且會嚴重消耗社會內(nèi)部力量，弱化防范外部勢力侵犯和參與國際競爭的能力，從而影響到目的地國政治秩序的穩(wěn)定。第二，在經(jīng)濟安全方面，如果一個國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)遭到破壞，國家安全的物質(zhì)基礎(chǔ)也就失去了保障，因此經(jīng)濟安全是保障國家安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)［12］。如果移民使目的地國的經(jīng)濟體系造成紊亂，不能保證經(jīng)濟健康發(fā)展，國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)就會日益薄弱，國家的力量源泉隨之逐漸枯竭，國家安全也就無法保障。第三，在文化安全方面，移民對于文化安全的影響主要集中在對國家身份的認同層面。所謂的國家身份，簡單說就是基于國際社會承認至上的國家形象與特征的自我設(shè)定［13］。國家身份涉及一個國家區(qū)別于其他國家的根本性特征，是國家的個體成員對本國文化和身份集體認同的重要基礎(chǔ)和前提。一般來講，在國家身份中，最具有代表性的是語言和文化這兩個標(biāo)志性特征。如果移民沒有融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，特別是如果他們來自完全不同的文化環(huán)境，那么宗教和種族沖突的潛在風(fēng)險往往會更高，這需要移民在社區(qū)作出新的融合努力［14］。第四，在社會安全方面，社會秩序的穩(wěn)定性是社會安全的主要價值內(nèi)涵，是從社會層面界定國家安全利益的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是確保國家安全核心價值不受侵犯的重要前提和保障［12］。防止移民邊緣化、被歧視、社區(qū)隔離和社會混亂，對于確保社會穩(wěn)定至關(guān)重要。

二、階段勾勒：德國土裔政策演進的時代背景與移民原因

（一）客工移民時期（1961-1973 年）：客工來到德國并發(fā)展壯大

由于第二次世界大戰(zhàn)后重建及“馬歇爾計劃”的實施，德國經(jīng)濟快速增長，導(dǎo)致勞動力市場需求旺盛，而二戰(zhàn)導(dǎo)致大量適齡勞動力死亡，本土勞動力難以滿足需求。為保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長，德國政府與歐洲和非歐洲國家簽署了一系列國際協(xié)議以方便招聘外國勞務(wù)移民來德國務(wù)工彌補其勞動力短缺。這些依據(jù)協(xié)議從外國招聘來的勞工被稱為客籍勞工，簡稱客工。1961 年，德國與土耳其簽訂第一份招聘協(xié)議，土耳其勞工雖然到達德國時間晚，但逐漸發(fā)展成為客工中的最大群體。由于20 世紀(jì)70 年代初的石油危機和經(jīng)濟衰退，1973年11月23日德國政府對客工實施招聘禁令，標(biāo)志著德國招聘外籍勞工時代正式結(jié)束。

（二）家庭團聚和庇護移民時期（1973-2000年）：以家庭團聚和庇護移民為主

客工招聘停止后，大多數(shù)土耳其勞工不僅自己留在德國定居，還從國內(nèi)帶來數(shù)量龐大的家屬。1974 年起，德國政府向客工家屬開放了家庭團聚簽證，上百萬土耳其家屬來到德國定居并在此生兒育女，德國的土耳其人總數(shù)在移民帶來的機械增長外，也出現(xiàn)生育帶來的自然增長。除家庭團聚外，20 世紀(jì)80 年代土耳其國內(nèi)政治局勢的動蕩導(dǎo)致很多土耳其人到德國尋求庇護，這股難民潮一直延續(xù)到20世紀(jì)90年代。

（三）雙向移民時期（2000 年至今）：向土耳其反向移民漸增

與前兩個時期土耳其向德國的單向移民不同，這一時期的移民模式凸顯雙向移民的特征。直到20世紀(jì)90 年代，土耳其與德國之間的移民主要是從土耳其到德國的單向移民，最初是客工移民，后來是家庭團聚移民和庇護移民①1980年軍事政變后，在20世紀(jì)90年代土耳其政府與庫爾德工人黨之間的沖突中，以及2016年7月15日土耳其未遂政變后，導(dǎo)致很多土耳其人到德國尋求庇護。。但從2005 年開始，移民方向發(fā)生變化，越來越多的土裔年輕人被吸引回土耳其。因此，自2005 年以來，從土耳其到德國的移民數(shù)量大幅放緩，相反，從德國到土耳其的移民人數(shù)保持相對穩(wěn)定增長。從2015 年起，由于政治、經(jīng)濟等原因，移民方向再次出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，移民到德國人數(shù)又開始多于移民到土耳其人數(shù)，并持續(xù)至今。

三、影響評估：德國土裔對德國國家安全的影響

（一）客工移民時期：經(jīng)濟安全正影響為主導(dǎo)

1. 經(jīng)濟安全正影響為主導(dǎo)

一是填補勞動力短缺。1961年第一份德土招聘協(xié)議簽署，大規(guī)模土耳其客工的持續(xù)到來使德國勞動力短缺狀況大為緩解。二是降低企業(yè)用工和培訓(xùn)成本。大規(guī)模外籍勞工進入勞動力市場，成功平抑了勞動力成本的上升趨勢，使得雇主擁有更雄厚的資金去擴大生產(chǎn)，進一步促進經(jīng)濟發(fā)展。三是促進德國人的職位上升和養(yǎng)老保險金的充盈。由于有足夠的客工填補低技能崗位的勞動力需求，在1960 年至1970 年間，有大約230 萬德國人成功地由藍領(lǐng)職位晉升到白領(lǐng)職位，這主要得益于客工就業(yè)產(chǎn)生的“電梯效應(yīng)”［15］。同時，客工的高儲蓄率有助于對抗通貨膨脹，并有力地保障了德國養(yǎng)老保險金的充盈。

2. 政治安全為次要正影響

德國政府之所以如此積極地招聘土裔客工，并不僅僅是因為保障經(jīng)濟安全，維護政治安全也是這一時期土裔政策的重要影響因素。當(dāng)時的土耳其不但是德國的重要貿(mào)易伙伴，并且作為北約成員國，位于冷戰(zhàn)時期東西方兩大陣營交鋒前沿地帶，是東南歐具有重要地緣戰(zhàn)略意義的國家。通過實施客工招聘計劃促進土耳其經(jīng)濟發(fā)展，有利于增進其國內(nèi)政治穩(wěn)定性，當(dāng)好冷戰(zhàn)對抗的“馬前卒”，以實現(xiàn)北約的地緣戰(zhàn)略利益。

3. 雙向經(jīng)濟安全加深正影響

客工計劃實施帶來雙贏局面，德、土雙方國家經(jīng)濟安全都從中受益。對德國來說，通過大規(guī)模地從土耳其招聘勞工來彌補勞動力短缺，從而確保德國的長期經(jīng)濟福利。1961年簽訂德土招聘協(xié)議的倡議其實來自土耳其。那時的土耳其還是一個農(nóng)業(yè)國，工業(yè)不發(fā)達、失業(yè)率高、人口增長迅速、國內(nèi)政局混亂，使該國陷入長期的政治和經(jīng)濟動蕩。在這樣的背景下，前往德國務(wù)工對于社會中下階層的土耳其人是極具吸引力的選擇。除減輕本國勞動力市場壓力外，土耳其政府還希望通過輸出勞工獲得急需的外匯收入。

（二）家庭團聚和庇護移民時期：整體上負影響逐漸超過正影響

1. 對土裔的排外和歧視的意識及行動興起，破壞社會秩序穩(wěn)定

以穆斯林為主的土耳其人既不像同樣來自基督教文化圈的歐洲勞工那樣容易融入德國社會，也不像北非勞工那樣因為人數(shù)較少難以結(jié)成社群，他們形成了相對獨立和較為封閉的土耳其人小社會。如果移民流入導(dǎo)致目的地國人口增加，減少目的地國人均經(jīng)濟和自然資源的分配份額，加劇資源分配的競爭，那么在目的地國占主體的本國國民就會通過膚色、語言、穿著及行為方式等物理性差異對移民群體進行消極的種族化界定，這種社會關(guān)系的種族化傾向更容易演化為普遍的社會排外和歧視［16］。德國人日漸興起的排外和歧視促使土裔群體更加強化自身的身份認同和文化特性，以對抗排外和歧視，從而反過來進一步激化德國人對土裔的排外和歧視。日益增長的排外和歧視，經(jīng)常會轉(zhuǎn)化為純粹的暴力行為，部分右翼極端分子時常對土裔實施暴力襲擊，嚴重危害德國的社會秩序穩(wěn)定。

2. 土裔普遍開始家庭生活，加重社會福利體系負擔(dān)

家庭團聚使得大規(guī)模的土耳其婦女和兒童移民到德國，并逐漸定居。土裔移民的主要社會需求亦隨之發(fā)生變化，之前客工主要時間在企業(yè)里工作和聚居，對社會福利需求較少卻貢獻較多，在客工時期為德國養(yǎng)老保險金的充盈作出巨大貢獻。這一時期，隨著大量土耳其婦女和兒童的到來，以及高生育率導(dǎo)致大量土裔移民二代的出生，兒童保育、學(xué)校教育和醫(yī)療保健的社會福利需求變得更加突出。同時，絕大多數(shù)土裔勞工都在低薪崗位就業(yè)，收入不高，甚至很多土裔勞工因為招聘禁令失去工作，此時享受社會福利的土裔超過了為社會福利作貢獻的土裔，給德國福利體系帶來的負擔(dān)越來越重，危及德國經(jīng)濟安全。

（三）雙向移民時期：政治負影響為主導(dǎo)

1. 德國土裔與土耳其關(guān)系緊密，影響德國政治安全

當(dāng)移民中具有選舉權(quán)的人口達到一定規(guī)模，并具有較強的政治化程度時，移民作為一個群體就可以根據(jù)本群體的利益和意志在不同政黨間進行選擇，就會對目的地國政治產(chǎn)生一定影響［17］。德國土裔是德國最大的少數(shù)族群，也是世界上第二大土耳其人族群。無論是在德國還是在土耳其，他們手中的選票都相當(dāng)有影響力，是兩國各黨派積極爭取的“票倉”。2018 年土耳其總統(tǒng)大選時，在土耳其以外的300 萬海外注冊選民中，居住在德國的土耳其公民是最大的海外群體——占總選民的5%，并且他們把近三分之二的選票投給了埃爾多安，這超過他在土耳其的平均支持率［18］?？梢姡柖喟布巴炼湔诘聡烈嶂械挠绊懞艽?。德國不得不接受這樣一個事實，即生活在德國的300 多萬土裔在經(jīng)濟和社會層面忠于德國，但在政治和意識形態(tài)層面忠于埃爾多安［19］。在2021 年的德國聯(lián)邦議會選舉中，聯(lián)盟黨候選人拉舍特特意去爭取德國土裔的選票，部分原因是埃爾多安對他的支持。雖然最終拉舍特因為自身原因落敗大選，但足以認為埃爾多安憑借其在德國土裔中舉足輕重的影響力以及土裔手中的大量選票，對德國的大選以及政局走向有影響力并且已經(jīng)開始施加影響力，此舉無疑會破壞德國政治力量的結(jié)構(gòu)和平衡，干擾德國內(nèi)政和外交決策的獨立和自主，對德國政治安全造成破壞。

2. 土裔入籍率低，身份認同模糊，對德國忠誠分裂

自2000 年以來，在土裔移民背景的總?cè)丝谥?，每年的入籍率一直在下降。德國《國籍法》只允許歐盟公民保留雙重國籍，非德國出生、成長的土裔移民只有在退出土耳其國籍后才能申請加入德國國籍，這是很多土裔不入籍的一個關(guān)鍵原因。很多土裔在德國本來就長期遭受歧視和排斥，并沒有從內(nèi)心認為自己是德國人，于是一直保留著對母國土耳其的認同與密切聯(lián)系，既然不能做真正的德國人，那就更不能輕易放棄自己的土耳其身份。提供入籍途徑被視為鼓勵移民融入社會的一種方式，土裔入籍率和入籍積極性持續(xù)走低，導(dǎo)致他們對德國的認同和忠誠度分裂，影響德國的政治穩(wěn)定。

3. 土裔移民的土耳其及伊斯蘭文化擴張性明顯，對德國文化安全形成威脅

移民流入造成的對目的地國語言、文化、宗教信仰、價值觀念等的沖擊，將使目的地國原有國家身份特征發(fā)生一定程度的變化，而這種變化不僅有可能削弱目的地國型塑國家身份、強化本國認同的能力，而且也可能導(dǎo)致目的地國身份特征失去重要的界定標(biāo)志［12］。德國土裔與德國其他外國人群體相比，其與母國的聯(lián)系尤為密切，土裔融合差固然有德國政府融合工作欠缺的外因，但是多數(shù)土裔希望保持自己的土耳其文化身份才是內(nèi)因。一方面土裔確實豐富了德國文化的多樣性，但另一方面土裔對德國的文化統(tǒng)一性形成了威脅甚至造成破壞。

四、反向發(fā)展：國家安全與德國土裔政策的耦合

回溯德國土裔政策與國家安全的耦合發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)德國土裔政策對國家安全的主要影響從正影響轉(zhuǎn)變?yōu)樨撚绊懀撚绊懹缮僮兌?，呈消極發(fā)展趨勢。土裔政策雖然整體上呈現(xiàn)保守傾向，但從無到有，基本呈現(xiàn)積極發(fā)展趨勢。因此，可以認為德國土裔政策與國家安全的耦合發(fā)展呈反向發(fā)展關(guān)系，國家安全影響越消極，土裔政策則越積極。一方面，說明土裔政策調(diào)整圍繞國家安全這一核心利益指向；另一方面，也說明德國土裔政策具有滯后性，缺乏前瞻性的整體規(guī)劃和政策準(zhǔn)備。

（一）客工移民時期：經(jīng)濟安全正影響為國家安全主導(dǎo)態(tài)勢，土裔政策初創(chuàng)

客工招聘之前，土裔在德國只呈零星分布，人口規(guī)模很小，直到1961 年第一份德土招聘協(xié)議簽訂，第一波大規(guī)模的土耳其勞工到來，才開啟土裔在德國大規(guī)模生存發(fā)展的篇章。無論1961 年第一份招聘協(xié)議簽訂，還是1973 年招聘終止，這一時期土耳其人的大規(guī)模到來和停止輸出，均是保障德國經(jīng)濟安全的需要。

可以據(jù)此認為，客工的到來、停止招聘和離去雖然受德國的政治、文化、社會等領(lǐng)域國家安全因素的一定影響，但起決定性作用的依然是勞動力需求因素。德國政府認為勞動力市場會自動調(diào)節(jié)客工需求，當(dāng)勞動力需求減緩時，客工就會自愿返回本國，因此德國政府并未對客工長期居留或社會融合作政策或法律準(zhǔn)備，對他們的管理依據(jù)1938 年《外國人警察條例》。1964 年在德客工超過100 萬人，面對越來越多甚至是當(dāng)時歐洲最多的外國人群體，德國政府再也不能無視，于1965 年制定《外國人法》取代《外國人警察條例》。雖然法律規(guī)定客工能以暫時延簽的方式繼續(xù)居留德國，但無論是《外國人法》還是德國當(dāng)時的土裔政策，對于土裔客工并沒有居留和融合的整體概念和規(guī)劃，僅有的少量關(guān)于居留和融合的內(nèi)容也是為了配合并從屬于勞動力市場政策目標(biāo)。總而言之，客工招聘時期的德國土裔政策主要是勞動力市場政策，是針對短暫停留的“客人”，而不是針對長久居留的“移民”。土裔政策制定主體主要是企業(yè)和雇主，政府機構(gòu)也只是配合企業(yè)管理外籍勞工。

（二）家庭團聚和庇護移民時期：國家安全負影響逐漸超過正影響，土裔政策緩慢建構(gòu)

這一時期大量土耳其客工家屬團聚移民、庇護移民的到來，給德國社會及經(jīng)濟安全帶來一系列負影響，包括政治動蕩、移民融合問題以及德國民眾的排外和歧視。部分德國民眾開始認為土耳其移民是他們工資下降的原因，并認為土耳其移民搶占了他們應(yīng)有的工作機會［20］。德國民眾越來越擔(dān)心土耳其移民人數(shù)的增加會導(dǎo)致新的社會和經(jīng)濟問題，相對于將土裔群體視為勞動力市場的重要組成部分，更多政客和公眾輿論對土裔人數(shù)增加所可能帶來的國家安全問題表示擔(dān)憂［21］。針對這些社會問題，雖然當(dāng)時德國政府已經(jīng)默認外國人在德國的長期存在，認為需要認真考慮“客人”變成“移民”后的移民政策轉(zhuǎn)型，并在20世紀(jì)70年代末開始針對土裔為代表的移民群體制定正式的移民融合政策，但土裔政策整體上依然是限制性和排斥性的，并在后續(xù)發(fā)展中持續(xù)受到保守傾向的影響。這一時期土裔政策的決定性因素不再是客工時期的經(jīng)濟因素，而是“假設(shè)大多數(shù)土耳其移民因為伊斯蘭教的宗教信仰而無法融入基督教文化主導(dǎo)的德國”［22］。直到20 世紀(jì)末，德國的土裔政策非但沒有從“外國人”政策向“移民”政策成功轉(zhuǎn)型，反而繼續(xù)把土裔當(dāng)作非本國國民的外國人看待，土裔政策愈發(fā)傾向讓土裔在返回土耳其和被德國同化之間作出明確選擇。

（三）雙向移民時期：政治安全負影響為國家安全主導(dǎo)態(tài)勢，土裔政策漸趨積極

與客工移民時期、家庭團聚和庇護移民時期相比，2000年后，土裔對德國國家安全的負影響明顯大于正影響，并且是全方位的負影響。在經(jīng)濟安全方面，2000年至今是德國移民政策開放階段，開放移民的對象主要是技術(shù)移民，移民政策導(dǎo)向是積極從國外引進人才?，F(xiàn)實狀況卻是在德國受過良好教育、能講德語、熟悉德國文化的土裔人才外流到土耳其，不失為對德國人才安全的嚴重沖擊。在社會安全方面，自20世紀(jì)80年代以來部分德國人對土裔的排外和歧視一直延續(xù)，受因“9·11”事件和歐洲發(fā)生的多起嚴重暴恐事件導(dǎo)致歐洲社會產(chǎn)生的“伊斯蘭恐懼癥”影響，加之2015 年“歐洲難民危機”中大規(guī)模中東難民對德國社會的沖擊，部分德國人將土裔看作穆斯林的代表，排外情緒與行為更加劇烈，對社會秩序的沖擊更加嚴重。結(jié)合前述土裔對政治安全、文化安全的影響，從對國家安全全面負影響的結(jié)果來看，可以認為這一時期的土裔政策無論是制定的內(nèi)容還是執(zhí)行的效果均有失當(dāng)之處。

回溯這一時期的土裔政策，無論是政策導(dǎo)向還是配套法律制度，對比前面兩個時期都已經(jīng)明顯呈現(xiàn)出開放和融合趨勢，是在正視土裔作為德國重要族群基礎(chǔ)上全面推行融合政策。1998 年，大選上臺的“紅綠聯(lián)盟”（社民黨與綠黨聯(lián)盟）政府宣布德國為移民國，德國移民政策開始由保守轉(zhuǎn)向開放，土裔政策則由非公民的外國人政策向長久居留的移民政策轉(zhuǎn)變。隨后，1999 年對《國籍法》進行修訂開放外國人入籍德國的途徑，2004 年制定《移民法》以法律形式首次正式構(gòu)建移民融合的國家框架，后續(xù)又出臺、修改有關(guān)移民、庇護、融合的一系列法律法規(guī)配合移民政策開放化的大方向。那么，為何還是出現(xiàn)土裔入籍率低、在德國歸屬感差等消極現(xiàn)象呢？“正是德國主流社會中隱含的民族歧視與排斥，讓許多土裔選擇擁抱母國的保守主義，以及極端宗教團體的理念，導(dǎo)致如此惡性循環(huán)的沖突與矛盾。”［23］德國這一時期的移民政策依然以勞動力需求為導(dǎo)向，移民政策的開放措施主要針對高技術(shù)移民，其余移民依然以身份、文化予以分類，且被視為經(jīng)濟發(fā)展和社會福利的負擔(dān)。德國國內(nèi)部分政客大肆宣揚排外情緒和民族主義，國外埃爾多安向德國土裔呼吁愛國主義和民族主義，移民政策受層層影響傳導(dǎo)到基層民眾，外化為對社會安全的沖擊。土裔是德國外來移民的代表，同樣土裔政策一直以來都是德國移民政策的代表，隨著土裔對國家安全影響的變化及社會形勢的變遷，未來已不能用移民政策代替土裔政策?？傮w而言，土裔在德國未來將變得更加重要，尤其是隨著入籍人數(shù)和選票數(shù)量的增加，土裔應(yīng)被視為德國公民的“少數(shù)民族”，而不再是長久居留的“移民”，土裔政策的下一步重點工作應(yīng)是加強土裔與德國的聯(lián)系，在“少數(shù)民族”公民認同前提下加強他們對德國的國家和身份認同，深度、平等地進行融合從而避免他們與德國主流社會的分離。移民在本地社會的融合始于結(jié)構(gòu)性融合，經(jīng)過文化融合和社交融合，最后實現(xiàn)身份融合［24］。因此，土裔政策定位應(yīng)由“移民”轉(zhuǎn)向“少數(shù)民族”，土裔政策導(dǎo)向應(yīng)由“經(jīng)濟和社會融合”轉(zhuǎn)向“身份和文化融合”。

總體來看，德國政府的土裔政策主要有兩個邏輯：一是經(jīng)濟和人口發(fā)展的邏輯，它要求德國吸引具有良好教育經(jīng)歷和合格技能的土裔，以促進經(jīng)濟發(fā)展，并間接解決德國生育率下降和人口老化的人口發(fā)展問題。二是政治和身份認同驅(qū)動的邏輯，它要求德國確保土裔真正融入德國社會，入籍成為德國公民，并在政治上效忠德國。關(guān)于第一個邏輯，德國無論是早期的客工移民政策，還是現(xiàn)在的技術(shù)移民政策，始終都圍繞勞動力市場需求，變化的是由低技能勞工需求進化到現(xiàn)在的高技能人才需求，不變的是移民政策始終根據(jù)勞動力需求政策進行調(diào)整。雖然勞動力市場政策對土裔政策的影響日漸衰減，但經(jīng)濟安全一直是德國移民政策和土裔政策的主流價值取向。正是因為德國土裔政策對于經(jīng)濟安全的過度考量，才導(dǎo)致在土裔來德的經(jīng)濟福利效用逐漸減退后，經(jīng)濟安全的正影響逐漸不能壓制國家安全其他領(lǐng)域的負影響，主要影響逐漸由正影響發(fā)展為負影響，并且發(fā)展至今對國家安全沖擊最嚴重的就是政治安全。關(guān)于第二個邏輯，對于來自土耳其這個有著悠久歷史、文化傳統(tǒng)而且在中東地區(qū)影響力日益增強的國家的移民來說，身份認同的矛盾相當(dāng)突出，存在著政治和身份認同混亂。雖然這兩種邏輯并不矛盾，但有輕重緩急之分，出于國家安全的基本需要，德國政府現(xiàn)階段土裔政策應(yīng)優(yōu)先考慮第二個邏輯。

五、宏觀啟示：對我國移民政策構(gòu)建與完善的思考

從制定理念、政策導(dǎo)向、政策演變、實施效果等方面進行整體評估，可以認為德國模糊、混亂、滯后的土裔政策是失敗的，直接導(dǎo)致土裔在德國融合狀況較差進而對德國的國家安全造成多維度影響?；诖耍疚闹饕塾谖〉聡烈嵴呤〉慕逃?xùn)，立足于保障國家安全，為我國移民政策的構(gòu)建與完善提出相應(yīng)的宏觀性政策啟示：

（一）前瞻準(zhǔn)備：吸取德國土裔政策滯后教訓(xùn)，前瞻性地做好我國移民政策整體設(shè)計

客工時期土裔大規(guī)模到來時，德國政府將土裔當(dāng)作臨時務(wù)工后即返回土耳其的“客人”，完全沒有作土裔后續(xù)長期居留的預(yù)案和準(zhǔn)備，只看到亟需土裔補充勞動力的眼前需求。后續(xù)到了家庭團聚時期，隨著土裔在德國大規(guī)模生活引發(fā)社會問題，德國才開始制定整體規(guī)劃欠缺的土裔政策。緩慢而欠缺實效地開展融合工作，錯過了早期政策制定的最佳時機，后續(xù)又不抓緊補救，導(dǎo)致土裔在德國社會的生存發(fā)展問題日積月累，積重難返，直到如今全面性地對國家安全造成負影響。我國現(xiàn)在還屬于移民輸出國家，外國移民總體數(shù)量在總?cè)丝谥姓急容^低，但隨著經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展與對外交往加深，來華移民逐年增加的大趨勢已不可逆轉(zhuǎn)。相信在不遠的將來，外國移民在華也會形成一定規(guī)模，甚至?xí)霈F(xiàn)像德國土裔這樣的單一外國移民大規(guī)模族群。我國不是一個傳統(tǒng)移民國家，與傳統(tǒng)移民國家相比，在移民文化、移民經(jīng)濟、移民政策和移民管理法規(guī)制度等方面存在著不對稱性［25］。我國一定要吸取德國教訓(xùn)，利用近幾年在華移民銳減的戰(zhàn)略空窗期提前做好移民政策準(zhǔn)備工作。建立整體規(guī)劃并穩(wěn)健構(gòu)建移民政策體系，政策設(shè)計要有一定的前瞻性和預(yù)測性，乃至適度的超前性，要為未來的移民形勢發(fā)展留下充足的政策回旋空間，充分儲備政策工具和政策預(yù)案以應(yīng)對將來移民形勢發(fā)展的各種可能性。

（二）核心考量：吸取德國土裔對德國國家安全負影響逐步加深的教訓(xùn)，將國家安全作為制定我國移民政策的核心考量因素

縱觀德國土裔政策的發(fā)展變遷，經(jīng)濟安全正影響、社會安全負影響、政治安全與文化安全負影響先后成為不同時期土裔政策對國家安全影響的主題。經(jīng)濟安全是土裔政策形成的首要原因，但是到了雙向移民時期，隨著德國主流社會長期對土裔的排斥和歧視，再加上土耳其的政治召喚和穆斯林在歐洲生存環(huán)境持續(xù)惡化的外部環(huán)境影響，土裔政策對政治安全的負影響成為主流?？梢姡瑖野踩蛩貞?yīng)是德國土裔政策制定和調(diào)整的核心考量因素。國家安全是民族復(fù)興的根基，社會穩(wěn)定是國家強盛的前提。必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程，確保國家安全和社會穩(wěn)定①參見：中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會報告。。吸取德國土裔政策對國家安全負影響逐步加深的教訓(xùn)，維護國家安全，應(yīng)是我國制定移民政策的邏輯起點和核心考量因素。我國移民政策設(shè)計必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，堅決避免移民政策對國家安全造成負影響。

（三）根本要求：吸取德國土裔政策優(yōu)先考慮經(jīng)濟安全的教訓(xùn)，將政治安全作為制定我國移民政策的根本要求

德國土裔政策過于注重經(jīng)濟安全考量，忽略政治安全考量的教訓(xùn)，驗證了本文的分析框架假設(shè)，即主流研究認為經(jīng)濟因素是國際移民流動的關(guān)鍵決定因素，但構(gòu)建國際移民跨國流動分析框架必須考慮國際移民遷徙的政治決定和限制因素。因此，我國的移民政策設(shè)計不能只考慮經(jīng)濟安全需求，需要將政治安全作為移民政策設(shè)計的根本要求。政治安全是最為基本和最高層次的移民政策價值目標(biāo)，經(jīng)濟安全等其他國家安全價值必須在政治安全的價值指引下展開敘述。由于國內(nèi)現(xiàn)階段外國移民數(shù)量較少和本國勞動力相對充足，我國近年來移民政策設(shè)計導(dǎo)向主要圍繞技術(shù)移民，現(xiàn)階段的移民需求也是高技能和有專長的外籍人才，與德國一樣，同樣是以勞動力需求作為移民政策的調(diào)節(jié)導(dǎo)向。但是，引進技術(shù)移民與保障政治安全并不矛盾，在引進外籍人才并促使其長期留在中國貢獻才智的同時，引進前要做好背景審查、風(fēng)險評估，引進后要做好情報、排查、預(yù)警等社會面的基礎(chǔ)預(yù)防工作，謹防境外勢力或移民來源國利用在華移民對我國政治安全造成威脅。

（四）移民融合：吸取德國土裔融合失敗的教訓(xùn)，樹立開放、包容、務(wù)實、靈活的移民融合理念

不只是德國，很多移民接收國的歷史表明，移民完全融入東道國社會有可能實現(xiàn)，但通常是不現(xiàn)實的。移民融合有多種模式，包括多元文化主義、熔爐主義、同化主義等多種模式。成功的移民融合應(yīng)該包括社會、經(jīng)濟等多領(lǐng)域的融合，如果將融合目標(biāo)單一定位為不同文化質(zhì)量的爭論，那么融合就不可能真正實現(xiàn)。吸取德國土裔融合失敗的教訓(xùn)，應(yīng)以構(gòu)建人類命運共同體為移民融合決策出發(fā)點，樹立開放、包容、務(wù)實、靈活的移民融合理念。推動構(gòu)建人類命運共同體，不是以一種文明代替另一種文明，而是不同意識形態(tài)、不同歷史文化的利益共生和權(quán)利共享，形成共建美好世界的最大公約數(shù)。萬物并育而不相害，道并行而不相悖。在允許外來文化融入中華文化的同時，也應(yīng)給予外來文化生存空間［26］。融合不代表同化，更不是要求移民放棄本國文化，而是要實現(xiàn)外國文化與中國文化的和合共生。因此，我國移民融合政策應(yīng)樹立開放、包容、務(wù)實、靈活的理念，著力保障移民享有個人生存、發(fā)展的機會，在保障國家安全的前提下，容許移民保留原有的文化、宗教和種族身份。