云南省土地違法的變化特征及其影響因素研究

申曦，郭麗琴，王恒玉，韓碧瑩

摘? 要：維護自然資源保護和開發(fā)利用秩序是云南省乃至全國當前自然資源領域的重中之重，為深入研究土地違法變化規(guī)律，以云南省2010—2020年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中的違法用地數(shù)據(jù)，采用土地違法變化分析和線性回歸分析方法分析其違法數(shù)量和空間變化特征，揭示土地違法的影響因素。結果表明：（1）土地違法總體趨勢波動上升。企事業(yè)單位、省重點工程以及交通運輸用地違法占比較高，村組集體和個人、國家重點項目以及住宅用地等違法呈加速增長態(tài)勢。（2）昆明市、臨滄市、紅河州、玉溪市等違法用地位居云南省前列，官渡區(qū)、蒙自市、臨翔區(qū)、文山市、彌勒市和隆陽區(qū)等是土地違法的重點地區(qū)；保山市、臨滄市、峨山縣、鎮(zhèn)沅縣等是土地管理工作的熱點地區(qū)。（3）土地違法行為影響程度由高到低依次是城鎮(zhèn)化水平、經濟增長、產業(yè)結構；與違法涉及耕地面積的相關程度，在2013年達到峰值；土地違法宗數(shù)與經濟增長和城鎮(zhèn)化水平因素的年均相關程度較高。研究結果以期為云南省乃至全國土地執(zhí)法工作提供決策參考。

關鍵詞：土地違法；時空變化；影響因素；衛(wèi)片執(zhí)法；云南省

中圖分類號：F293.2? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：1672-5603（2023）03-14-10

Study on the Changing Characteristics and Influencing Factors of Land Violation in Yunnan Province

Shen Xi， Guo Liqin， Wang Hengyu， Han Biying

（Yunnan Provincial Mapping Institute， Kunming Yunan 650034）

Abstract： Maintaining the order of natural resource protection and development is currently a top priority in the field of natural resources in Yunnan Province and even the whole country. In order to conduct in-depth research on the law of illegal land use changes， the illegal land use data from the law enforcement inspection of land satellite photos in Yunnan Province from 2010 to 2020 were used to analyze the illegal quantity and spatial change characteristics using land illegal change analysis and linear regression analysis methods， revealing the influencing factors of land illegal activities. The results indicate that： （1） the overall trend of illegal land use fluctuates and increases. The proportion of illegal activities in enterprises and institutions， provincial key projects， and transportation land is relatively high， and the illegal activities in village groups， collective and individual， national key projects， and residential land are accelerating. （2） Kunming ， Lincang， Honghe prefecture， Yuxi and other illegal uses rank among the top in Yunnan province， and Guandu district， Mengzi city， Linxiang district， Wenshan city， Mile city and Longyang district are key areas of land violations; Baoshan city， Lincang， Eshan county and Zhenyuan county are the hot spots of land management. （3） The degree of impact of illegal land activities is ranked from high to low in terms of urbanization level， economic growth， and industrial structure; The degree of correlation with illegal land use reached its peak in 2013; The annual correlation between the number of illegal land cases and economic growth and urbanization level is relatively high. The research results are expected to provide decision-making references for land law enforcement work in Yunnan Province and even the whole country.

Keywords： illegal land use; temporal and spatial changes; influencing factors; enforcement using satellite photos; Yunnan province

0 引言

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。全國自然資源執(zhí)法工作自2000年開展以來，制度建設和工作機制得到進一步完善和改進，監(jiān)測效率和精度也有了很大提高，有力維護了自然資源開發(fā)利用和保護秩序。隨著中國工業(yè)化的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加速推進，建設用地需求大規(guī)模增加，土地違法行為也大量出現(xiàn)[1]。學者們從不同視角對中國土地違法行為的產生機理進行解釋，如地方政府的利益追求[2-5]、經濟發(fā)展的需求驅動[6-7]、執(zhí)法不嚴與違法效仿[8-9]，但這些因素都不是孤立地存在的，而是相互緊密聯(lián)系的。一些地方政府一味追求經濟增長目標，完成政府政績考核任務，很可能會實施違法用地行為或對企業(yè)和個人的違法行為視而不見[10-11]。梁若冰[2]指出土地違法面積與地方人均GDP呈顯著正相關。陳志剛等[7]發(fā)現(xiàn)隨著經濟增長速度的加快，各級政府和企事業(yè)單位的土地違法面積均顯著增加。龍獻忠等[12]指出經濟增長、城市化、產業(yè)結構和土地出讓方式都對地方違法行為產生重要影響，其中，城市化率對土地違法案件宗數(shù)和土地違法面積的影響都是最高的。龍開勝等[6]指出經濟增長、土地財政收入和非農產業(yè)比重總體上與土地違法宗數(shù)和面積的關系都十分顯著。王青等[13]認為欠發(fā)達地區(qū)內部經濟發(fā)展差異的擴大對土地違法的影響主要表現(xiàn)在違法案件數(shù)上。由此可見，土地違法行為與經濟快速增長和城鎮(zhèn)快速擴張存在直接的聯(lián)系。

云南省作為城市化進程中迅速發(fā)展的中西部省份之一，雖土地執(zhí)法力度不斷加強，自然資源違法違規(guī)勢頭也不斷被打壓，但由于政策制度和經濟發(fā)展等多方面原因，用地需求量仍很大，違法用地現(xiàn)象反彈壓力大，違法形勢仍然十分嚴峻，大量土地尤其是耕地資源被浪費（或占用），土地違法行為的管控和治理依然任重道遠。為此，本研究選取2010—2020年云南省土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中的違法用地數(shù)據(jù)，采用變化分析和相關性分析方法，分析11年來土地違法的數(shù)量和空間變化特征，揭示土地違法的影響因素，提出相應的土地執(zhí)法監(jiān)管建議，以期為地方土地衛(wèi)片執(zhí)法工作的順利開展提供參考依據(jù)，進而有效遏制違法用地，提高土地執(zhí)法工作效率，強化農地和耕地保護，更有利于土地違法政策和措施的科學制定。

1 研究區(qū)概況

云南省地處中國西南邊陲，位于97°31′～106°11′E、21°8′～29°15′N，土地總面積39.41萬km2。東與貴州、廣西為鄰，北與四川相連，西北緊依西藏，西與緬甸接壤，南和老撾、越南毗鄰，下轄16個地級行政區(qū)和129個縣級區(qū)劃。

參考2020年統(tǒng)計年鑒，全省總人口（常住人口）4 721萬人。其中，人口居前三位的昆明市、曲靖市、昭通市合計人口占全省總人口的比重為40.92%；居住在城鎮(zhèn)的人口2 363萬人，占總人口的50.05%，實現(xiàn)地區(qū)生產總值（GDP）24 521.90億元，人均地區(qū)生產總值為50 299元。

2 數(shù)據(jù)來源及分析方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

基于2010—2020年云南省土地衛(wèi)片執(zhí)法資料，選取16個州（市）、129個縣（市、區(qū)）土地衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違法宗數(shù)和違法占用耕地面積兩個指標進行時空變化特征分析，采用統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)進行影響因素分析。

2.2 分析方法

2.2.1 土地違法變化分析

土地違法變化率和相對變化率可直觀反映研究期內土地違法變化強度，計算公式如下：

C=（S2020－S2010）/S2010×100%? ? ? ? ? ? ? （式1）

式中：C為土地違法變化率，S2010、S2020分別為初期2010年、末期2020年違法宗數(shù)（或違法占用耕地面積）。

Cr=Cm/Cw? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? （式2）

式中：Cr為土地違法相對變化率，Cm為某一違法主體（或項目類型，或實際用途）的土地違法變化率，Cw為土地違法變化率。若相對變化率大于1，表明增長速度大于云南省增長速度；相對變化率小于1，表明增長速度小于云南省增長速度。

2.2.2 線性回歸分析

線性回歸分析以R2值大小表示，R2是介于0和1之間的數(shù)字，當R2值為1或者接近1時，回歸分析越可靠，相關程度越大。R2值的計算公式如下，其中SSE和SST利用最小二乘法原理計算。

R2=1-SSE/SST? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（式3）

[whereSSE=（Yi－Yi）2]? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（式4）

[andSST=（Yi2）] －[（Yi）2n]? ? ? ? ? （式5）

最小二乘法是一種數(shù)學優(yōu)化技術。它通過最小化誤差的平方和尋找數(shù)據(jù)的最佳函數(shù)匹配，可簡便求得未知數(shù)據(jù)，使求得的數(shù)據(jù)與實際數(shù)據(jù)之間誤差的平方和最小，此方法還可用于曲線擬合等其他優(yōu)化問題。計算由公式（6）代表的具有最小方差的直線：

y=mx+b? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（式6）

其中，m代表斜率，b代表截距。

3云南省土地違法的變化特征分析

2010—2020年云南省土地違法用地75 408宗，涉及耕地面積27 514.85 hm2。其中2020年最為突出，違法用地34 206宗，涉及耕地面積7 078.89 hm2。

3.1 時間變化特征分析

從違法主體性質、項目類型、實際用途等方面，分析該省2010—2020年土地違法的時序演變特征，梳理土地違法的重點及熱點對象，掌握相關違法用地的增長態(tài)勢，為揭示土地違法變化規(guī)律奠定基礎。

3.1.1 土地違法波動上升，總體形勢較為嚴峻

云南省土地違法宗數(shù)和違法涉及耕地面積總體呈波動上升態(tài)勢。違法宗數(shù)在2014年和2018年處于中間波動高值，而違法涉及耕地面積在2011年和2014年處于中間波動高值。在2014—2015年、2018—2019年間違法用地數(shù)量明顯減少，而在2011—2012年和2014—2015年間違法涉及耕地面積出現(xiàn)減少（圖1）。

3.1.2 單位違法占比較高，村組集體和個人違法呈加速增長態(tài)勢

結合歷年土地衛(wèi)片執(zhí)法工作實際，依違法主體性質，將其分為企事業(yè)單位、村組集體、個人和省市縣鄉(xiāng)級機關（表1）。不同違法主體涉及宗數(shù)存在差異，其中，個人>企事業(yè)單位>村組集體>各級機關。從變化率來看，分布特征是：個人>村組集體>各級機關>企事業(yè)單位。從相對變化率來看，個人違法宗數(shù)增長速度大于全省范圍增長速度；村組集體、各級機關和企事業(yè)單位違法宗數(shù)增長速度小于全省范圍增長速度，是云南省土地違法的重點對象。

不同違法主體涉及耕地面積存在差異，其中，企事業(yè)單位>個人>各級機關>村組集體。從變化率來看，分布特征是：個人>村組集體>企事業(yè)單位>各級機關。從相對變化率來看，各級機關和企事業(yè)單位違法涉及耕地面積增長速度小于全省范圍增長速度；村組集體和個人違法涉及耕地面積增長速度大于全省范圍增長速度，呈現(xiàn)加速增長態(tài)勢，是云南省土地違法的熱點對象。

3.1.3 省重點工程違法占比較高，國家重點項目違法呈加速增長態(tài)勢

依項目類型，可分為國家重點項目、省重點工程和其他項目三類（表2）。不同項目類型涉及宗數(shù)存在差異，其中，其他項目>省重點工程>國家重點項目。從變化率來看，分布特征是：國家重點項目>其他項目>省重點工程。從相對變化率來看，國家重點項目和其他項目違法宗數(shù)增長速度大于全省增長速度；省重點工程違法宗數(shù)增長速度小于全省增長速度，是云南省土地違法的重點對象。

不同項目類型涉及耕地面積存在差異，其中，其他項目>省重點工程>國家重點項目。從變化率來看，分布特征是：國家重點項目>省重點工程>其他項目。從相對變化率來看，其他項目違法涉及耕地面積增長速度小于全省范圍；國家重點項目和省重點工程違法涉及耕地面積增長速度大于全省范圍，特別是國家重點項目，呈現(xiàn)加速增長態(tài)勢，是云南省土地違法的熱點對象。

3.1.4 交通運輸用地違法占比高，住宅用地等呈加速增長態(tài)勢

依土地利用現(xiàn)狀分類標準，可將土地違法用途分為八類（表3）。不同實際用途涉及違法宗數(shù)存在差異，其中，住宅用地>其他土地>工礦倉儲用地>商服用地>交通運輸用地>公共管理與公共

服務用地>特殊用地>水域及水利設施用地。從變化率來看，分布特征是其他土地、住宅用地、交通運輸用地較高，工礦倉儲用地最低。從相對變化率來看，其他土地、住宅用地、交通運輸用地和特殊用地違法宗數(shù)增長速度大于全省增長速度；其余違法宗數(shù)增長速度小于全省增長速度。

不同實際用途涉及耕地面積存在差異，其中，交通運輸用地>住宅用地>工礦倉儲用地>其他土地>公共管理與公共服務用地>商服用地>水域及水利設施用地>特殊用地。從變化率來看，分布特征是其他土地、水域及水利設施用地、住宅用地較高，工礦倉儲用地最低。從相對變化率來看，公共管理與公共服務用地、商服用地和工礦倉儲用地違法涉及土地面積增長速度小于全省增長速度；其余違法涉及土地面積增長速度大于全省增長速度，特別是水域及水利設施用地、住宅用地呈加速增長態(tài)勢，是云南省土地違法的熱點對象。

3.2 空間變化特征分析

3.2.1 違法宗數(shù)的空間變化特征

違法宗數(shù)7 000宗以上的州（市）有昆明市、臨滄市，其中昆明市10 698宗；1 500宗以下的有麗江市、迪慶州、怒江州，其中怒江州516宗（圖2）。違法宗數(shù)1 150宗以上的縣（市、區(qū)）有官渡區(qū)、蒙自市、臨翔區(qū)等13個，其中官渡區(qū)最多為? 2 613宗；250宗以下的有石林縣、富民縣、彌渡縣等30個，其中金平縣最少為48宗（圖3）。違法宗數(shù)相對變化率最大州（市）、縣（市、區(qū)）分別是臨滄市、耿馬市；相對變化率大于0且小于1%有普洱市等6個州（市）以及個舊市等48個縣（市、區(qū)），表明這些地區(qū)土地違法宗數(shù)增長速度低于全省增長速度（圖4、圖5）。

3.2.2 違法涉及耕地面積的空間變化特征

違法占用耕地2 480 hm2以上的州（市）有昆明市、紅河州、玉溪市，其中昆明市3 742.03 hm2；其次曲靖市、文山州、保山市、臨滄市違法占用耕地面積較大；違法占用耕地面積650 hm2以下的有西雙版納州、麗江市、迪慶州、怒江州，其中怒江州156.98 hm2（圖6）。違法占用耕地面積620 hm2以上的縣（市、區(qū)）有文山市、彌勒市、隆陽區(qū)、瀘西市、麒麟?yún)^(qū)、祿豐市、官渡區(qū)，其中文山市941.36 hm2；違法占用耕地160 hm2以下有70個縣，其中面積最小是河口縣，為3.83 hm2（圖7）。違法占用耕地面積相對變化率最大州（市）、縣（市、區(qū)）分別是保山市、峨山縣；大于0且小于1%有曲靖市、昆明市以及蒙自縣等30個縣（市、區(qū)），表明這些地區(qū)違法占耕地面積增長速度低于全省增長速度（圖8、圖9）。

4 土地違法變化的影響因素分析

土地違法行為是在經濟增長、產業(yè)結構、城鎮(zhèn)化水平、政府干預等綜合因素作用下的結果，以下從定量方面進行成因分析。

4.1 經濟增長

選取人均生產總值（人均GDP）作為經濟增長的觀測指標，反映的是經濟增長情況[2，14]，分析2010—2020年云南省違法用地宗數(shù)、涉及耕地面積與人均GDP的相關程度。如表4所示，土地違法與人均GDP相關程度總體呈先增加、后下降的態(tài)勢；違法宗數(shù)的相關程度總體高于違法涉及耕地面積的，二者均在2013年達到最高值。

4.2 產業(yè)結構

產業(yè)結構調整對土地需求和土地價格具有雙向作用，從而對土地違法也可能具有雙向作用[14]。選取地區(qū)生產總值中非農產業(yè)（第二、三產業(yè)）比重、第三產業(yè)產值與第二產業(yè)產值的比值來反映產業(yè)結構，分析2010—2020年云南省違法用地宗數(shù)、涉及耕地面積與產業(yè)結構的相關程度。

選取地區(qū)生產總值中非農產業(yè)（第二、三產業(yè)）比重作為產業(yè)結構的觀測指標，反映的是工業(yè)化水平[6，14]。如表5所示，土地違法與非農產業(yè)（第二、三產業(yè)）比重相關程度總體呈波動先增加、后下降的態(tài)勢；違法宗數(shù)的相關程度總體高于違法涉及耕地面積的，二者總體在2013年達到最高值。

選取第三產業(yè)產值與第二產業(yè)產值比值作為產業(yè)結構的觀測指標，反映產業(yè)結構的優(yōu)化升級[14]。如表6所示，土地違法與第三、二產業(yè)比值相關程度總體呈周期性波動變化的態(tài)勢；違法涉及耕地面積的相關程度總體高于違法宗數(shù)的，其中違法涉及耕地面積在2011年達到最高值。

4.3 城鎮(zhèn)化水平

選取城鎮(zhèn)化率，即城鎮(zhèn)人口占總人口的比值，反映城鎮(zhèn)化水平[12]。如表7所示，土地違法與城鎮(zhèn)化率相關程度總體呈波動下降的態(tài)勢；違法宗數(shù)的相關程度總體高于違法涉及耕地面積的，其中違法宗數(shù)、違法涉及耕地面積相關程度分別在2011年、2013年達到最高值。

5 結論與討論

5.1 討論

本文研究對象為2010—2020年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)，省域范圍內衛(wèi)片執(zhí)法系統(tǒng)填報人員眾多，對違法主體、項目類型、實際用途等歸類存在出入，同時，土地衛(wèi)片填報政策性極強，年度間判定標準也存在差異，如未備案的設施農用地和未取得臨時用地手續(xù)的臨時用地，按照2020年前判定依據(jù)，按其他用地類型分別填報設施農用地和臨時用地，但2020年需按違法用地填報，在一定程度上會影響云南省土地違法時空變化特征的分析結果。另外，土地違法行為的發(fā)生不僅僅

與經濟發(fā)展狀況等有關，還與財政分權、土地財政及土地市場化等制度因素有一定的關系，考慮到政府干預等制度因素無法量化，本文僅選取可量化的經濟增長、產業(yè)結構以及城鎮(zhèn)化水平等經濟指標分析土地違法的影響因素，有一定的局限性。

5.2 結論與建議

（1）2010—2020年云南省土地違法案件宗數(shù)、涉及耕地面積總體趨勢波動上升。云南省單位違法現(xiàn)象越發(fā)突出，特別是企事業(yè)單位占比較高，是云南省土地違法的重點對象；村組集體和個人在違法宗數(shù)、涉及耕地面積均呈現(xiàn)波動增長態(tài)勢。與國家重點項目相比，省重點工程違法比重較高；國家重點項目變化率和相對變化率很高，因土地報批受多方影響，建議地方嚴格按照要求盡早準備相關報批資料，及時與相關部門對接，提高報批效率。交通運輸用地是云南省土地違法的治理重點；水域及水利設施用地和住宅用地等變化率和相對變化率較高，建議地方政府重點關注住宅等用地，特別是要依法保障農民宅基地合法權益。

（2）昆明市、臨滄市、紅河州、玉溪市違法用地位居云南省前列，官渡區(qū)、蒙自市、臨翔區(qū)、文山市、彌勒市和隆陽區(qū)等違法用地形勢嚴峻，是土地違法的重點地區(qū)；保山市和臨滄市等違法占用耕地面積相對變化率非常高，峨山縣和鎮(zhèn)沅縣等違法用地增長速度最快，是今后土地管理和土地衛(wèi)片執(zhí)法工作的熱點地區(qū)。

（3）土地違法影響因素的相關程度由高到低分別是城鎮(zhèn)化水平、經濟增長、產業(yè)結構；其相關性呈波動變化態(tài)勢，其中違法涉及耕地面積總體在2013年達到最高值；土地違法與經濟增長和城鎮(zhèn)化水平多年平均相關程度表現(xiàn)為違法宗數(shù)>涉及耕地面積，而與產業(yè)結構多年平均相關程度則表現(xiàn)為違法宗數(shù)更低。

本文分析2010—2020年云南省土地衛(wèi)片執(zhí)法數(shù)據(jù)，從執(zhí)法末端發(fā)現(xiàn)土地違法的重點和熱點地區(qū)，建議今后地方政府密切關注自然資源管理的審批和監(jiān)管等流程，深入分析前端管理存在的問題。聚焦耕地和礦產資源保護，突出重點，依法嚴肅查處不符合高質量發(fā)展要求的非農化建設違法占用耕地問題，尤其是違反國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”有關規(guī)定，違法占用永久基本農田和生態(tài)保護紅線問題，從源頭上防范和減少違法行為的發(fā)生。同時，嚴格落實“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”，著力健全“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴查處”工作機制，科學評估區(qū)域自然資源管理秩序，推動落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地保護紅線，嚴守資源安全底線，維護資源資產權益，努力提高云南省執(zhí)法效能。

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