現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政挑戰(zhàn)及對(duì)策

劉俊杰

（山東省即墨區(qū)總工會(huì)，山東 青島 266200）

現(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)現(xiàn)代財(cái)政制度框架已基本建立。但與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求相比，財(cái)政體制仍面臨一些挑戰(zhàn)。

一、財(cái)政運(yùn)行的挑戰(zhàn)

（一）財(cái)政體制的機(jī)制保障不夠有力

法律框架還不健全，法律體系不完備、位階不高，與其他法律的配套協(xié)調(diào)性不夠。

（二）有些中央屬性事權(quán)上移未完成

這些年中央財(cái)政支出占全國(guó)支出比重僅為15%，中央直接事權(quán)內(nèi)容偏小。

（三）實(shí)際支出下移壓力沒(méi)有根本消除

縱向來(lái)看，中央和地方職能重合度比較高。橫向來(lái)看，不同部門(mén)之間的職能?chē)?yán)格切塊管理，各個(gè)任務(wù)目標(biāo)缺乏統(tǒng)籌，造成支出責(zé)任下移。上級(jí)通過(guò)政策、問(wèn)責(zé)，而基層負(fù)責(zé)統(tǒng)籌資金辦事、財(cái)政結(jié)構(gòu)性失衡壓力向基層集聚。

（四）財(cái)政均等化程度需要提升

基本公共服務(wù)均等化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的基本要求，這就要求財(cái)政支出均等化。

二、財(cái)政保障高質(zhì)量發(fā)展對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化逆周期跨周期調(diào)節(jié)提升財(cái)政宏觀經(jīng)濟(jì)治理能力

完善財(cái)政調(diào)控要注重供給與需求、總量與結(jié)構(gòu)、長(zhǎng)期與短期的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，運(yùn)用稅收、赤字、債務(wù)、支出等工具，以跨周期的穩(wěn)定性對(duì)沖逆周期的不確定性，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障、政策支持和制度環(huán)境支持。

1．財(cái)政調(diào)控將同時(shí)進(jìn)行逆周期、跨周期調(diào)節(jié)。以總量調(diào)節(jié)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化相結(jié)合，主動(dòng)預(yù)調(diào)微調(diào)，在保持政策連續(xù)、穩(wěn)定同時(shí)，提高其針對(duì)性、前瞻性。發(fā)揮總量調(diào)控功能，統(tǒng)籌收入、債券、赤字工具，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力。

2．進(jìn)一步完善跨年預(yù)算平衡機(jī)制，統(tǒng)籌跨周期設(shè)計(jì)與逆周期調(diào)節(jié)要求。要給將來(lái)預(yù)留政策空間，從跨周期角度做好準(zhǔn)備，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的平衡。要加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)年度預(yù)算編制的指導(dǎo)和約束，完善預(yù)算平衡及中期財(cái)政規(guī)劃管理。

3．進(jìn)一步完善稅收制度體系，做好跨周期與逆周期宏觀調(diào)控。既要發(fā)揮籌集財(cái)政收入作用，又要發(fā)揮好收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)作用，完善穩(wěn)定籌資、調(diào)控的財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。繼續(xù)實(shí)行減稅政策，優(yōu)化稅制，健全地方稅，提高直接稅比重，完善個(gè)人所得稅制度，將優(yōu)惠政策向科技、中小微等重點(diǎn)企業(yè)傾斜，健全科學(xué)發(fā)展公平的稅收制度。

4．發(fā)揮政府債務(wù)補(bǔ)充調(diào)節(jié)作用。進(jìn)一步完善財(cái)政調(diào)控的跨周期調(diào)節(jié)，完善政府債務(wù)管理體制，健全地方政府融資機(jī)制，完善專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額等機(jī)制，完善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)，形成市場(chǎng)化融資約束機(jī)制。

（二）以促進(jìn)供需升級(jí)加大財(cái)政支持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略力度

當(dāng)前，我國(guó)內(nèi)需存在短板，影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，要大力實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，暢通國(guó)內(nèi)循環(huán)、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

1．加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼拉動(dòng)供給質(zhì)量提升

我國(guó)當(dāng)前處于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提高供給質(zhì)量關(guān)鍵期，加強(qiáng)補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)和規(guī)劃，利于適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需要。

第一，研究并運(yùn)用國(guó)際補(bǔ)貼通行規(guī)則，用好規(guī)則空間和彈性。加大對(duì)科技研發(fā)、人力資本積累、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等領(lǐng)域補(bǔ)貼力度；完善可訴性補(bǔ)貼，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈關(guān)聯(lián)研究，擴(kuò)大補(bǔ)貼覆蓋面，弱化專(zhuān)向性補(bǔ)貼；用好補(bǔ)貼規(guī)則的“微量許可”，將補(bǔ)貼政策聚焦于不易產(chǎn)生糾紛領(lǐng)域，清理不可訴性補(bǔ)貼。

第二，創(chuàng)新補(bǔ)貼政策手段，對(duì)不同主體分類(lèi)施策。一方面，中小企業(yè)是發(fā)展的生力軍，關(guān)乎就業(yè)、稅收等多項(xiàng)指標(biāo)，并且難以對(duì)其他國(guó)家同類(lèi)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成嚴(yán)重威脅、易于規(guī)避?chē)?guó)際違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)補(bǔ)貼政策支持中小企業(yè)發(fā)展。另一方面，針對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)研究，堅(jiān)持有所為有所不為、一般性與特殊性相結(jié)合原則，采取合規(guī)有效方式在合適領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)貼。

第三，進(jìn)一步完善財(cái)政補(bǔ)貼管理制度。健全合規(guī)審查和通報(bào)機(jī)制，提升補(bǔ)貼規(guī)范透明性；進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼常態(tài)化綜合分析，采取分類(lèi)管理和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)；同時(shí)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼的退出機(jī)制，防止形成政策依賴(lài)，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效改革，建立財(cái)政補(bǔ)貼評(píng)估機(jī)制，與政策中止掛鉤。

2．加強(qiáng)供給側(cè)改革拉動(dòng)內(nèi)需

第一，鼓勵(lì)適應(yīng)消費(fèi)升級(jí)的供給體系建設(shè)。加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改變供給與消費(fèi)不匹配問(wèn)題，提高供給對(duì)國(guó)內(nèi)需求適配性。支持流通領(lǐng)域下沉供應(yīng)鏈，向農(nóng)村延伸引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)商品和服務(wù)。[1]

第二，打造消費(fèi)友好、激勵(lì)有效的環(huán)境。打破地區(qū)壁壘，清除歧視性市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，加快建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)。實(shí)行守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制，完善現(xiàn)代監(jiān)管體系。

第三，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資。支持新基建布局，鼓勵(lì)新技術(shù)融合建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，探索政府、市場(chǎng)多元投資模式。加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)支持，提升縣區(qū)公共設(shè)施和服務(wù)能力。加大城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造力度，提高水電氣路信等配套設(shè)施。加大數(shù)字公共平臺(tái)的投資，促進(jìn)消費(fèi)新業(yè)態(tài)普及，促進(jìn)投資和消費(fèi)雙增長(zhǎng)。

3．強(qiáng)化政策協(xié)同帶動(dòng)內(nèi)需和防范風(fēng)險(xiǎn)

第一，做好國(guó)債現(xiàn)代化治理，發(fā)揮國(guó)債基準(zhǔn)性金融資產(chǎn)作用。建設(shè)高度廣度、深度及流動(dòng)性國(guó)債市場(chǎng)，深度發(fā)展二級(jí)市場(chǎng)，加大非商業(yè)銀行的持有比例，提高流動(dòng)性，進(jìn)一步完善利率傳導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化國(guó)債基準(zhǔn)性金融資產(chǎn)及“準(zhǔn)貨幣”功能。

第二，加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步完善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警及防控，完善隱性債務(wù)監(jiān)控，化解隱性債務(wù)存量，強(qiáng)化違規(guī)舉債責(zé)任追究。完善市場(chǎng)化、法治化債務(wù)違約處置機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督問(wèn)責(zé)，整治舉債亂象。[2]

第三，完善宏觀審慎金融監(jiān)管，發(fā)揮財(cái)政金融職能。財(cái)政深度參與宏觀金融監(jiān)管，加強(qiáng)財(cái)政部在國(guó)債、地方債務(wù)、國(guó)際金融穩(wěn)定合作等的優(yōu)勢(shì)，與國(guó)內(nèi)其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作，推動(dòng)資源整合，預(yù)判、防范區(qū)域性及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，完善宏觀審慎金融監(jiān)管制度，強(qiáng)化財(cái)政金融職能。[3]

（三）優(yōu)化支出分配結(jié)構(gòu)提升財(cái)政效率與公平

1．加大支出保障重點(diǎn)戰(zhàn)略及任務(wù)實(shí)施

第一，加大財(cái)政對(duì)戰(zhàn)略科技力量的支持。完善新型舉國(guó)體制保障重大科技任務(wù)、核心技術(shù)攻堅(jiān)等支出；推動(dòng)重點(diǎn)項(xiàng)目、基地、人才、資金一體化；完善政府為主、社會(huì)多渠道投入機(jī)制加大基礎(chǔ)研究投入，建立促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化支持機(jī)制。

第二，提高企業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新能力。用財(cái)稅政策、引導(dǎo)基金拉動(dòng)企業(yè)加強(qiáng)研發(fā)投入，完善以企業(yè)為主的創(chuàng)新體系，促進(jìn)創(chuàng)新要素向企業(yè)聚集，促進(jìn)科技在企業(yè)的轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化。

第三，支持科技創(chuàng)新人力資本積累。完善創(chuàng)新激勵(lì)，建設(shè)體現(xiàn)知識(shí)、技術(shù)等要素的收益分配制度。完善科研人員發(fā)明成果權(quán)益分享機(jī)制，健全以創(chuàng)新能力、質(zhì)量為導(dǎo)向的人才評(píng)價(jià)體系。

2．優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)提升財(cái)政投入產(chǎn)出效益

實(shí)行預(yù)算支出審查，把支出結(jié)構(gòu)改革分為可操作任務(wù)板塊，先中央后地方，由淺入深、有序推進(jìn)，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金效率，增強(qiáng)財(cái)政持續(xù)性。要建立有效預(yù)算支出審查工作制度。高層推動(dòng)是先決條件，部門(mén)合作是重要條件，預(yù)算審查納入預(yù)算流程常態(tài)化、審查程序科學(xué)化、后續(xù)調(diào)整機(jī)制化是技術(shù)條件。

面對(duì)當(dāng)前形勢(shì)，財(cái)政應(yīng)創(chuàng)造條件建立與發(fā)展相適應(yīng)的預(yù)算支出審查制度，在國(guó)家預(yù)算支出審查領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，建立由財(cái)政牽頭、支出部門(mén)參與的部際聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制，開(kāi)展預(yù)算支出審查，深化預(yù)算管理制度改革，提高資金使用效益，強(qiáng)化預(yù)算約束，對(duì)于地方參與積極性不足的問(wèn)題，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，突出預(yù)算執(zhí)行實(shí)效性。

在此基礎(chǔ)上，采用以縱向?yàn)橹?、橫向?yàn)檩o方式確保政策實(shí)施。其中，縱向?yàn)橹魇歉邔诱柚鷶?shù)字技術(shù)，建立規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方預(yù)算管理執(zhí)行過(guò)程的管理。橫向?yàn)檩o是發(fā)揮地方人代會(huì)作用，建立更透明的預(yù)算管理制度。

3．加大預(yù)算管理制度改革

第一，加強(qiáng)重大決策財(cái)力保障。預(yù)算要將落實(shí)中央重大決策為首要任務(wù)，做好財(cái)力保障。

第二，增強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌能力。加大收入統(tǒng)籌力度，發(fā)掘閑置資源潛力。加強(qiáng)管理，將行政、國(guó)有資產(chǎn)及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收入納入預(yù)算，強(qiáng)化部門(mén)收入管理，將其收入納入部門(mén)預(yù)算，未納入預(yù)算的收入不安排支出。加大支出統(tǒng)籌力度及存量資金盤(pán)活力度，建立預(yù)算與存量掛鉤機(jī)制。

第三，加強(qiáng)預(yù)算約束和風(fēng)險(xiǎn)防控。實(shí)施項(xiàng)目全周期管理，預(yù)算支出全部納入預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，未入庫(kù)項(xiàng)目一律不安排預(yù)算。加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算約束，做好財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控，加強(qiáng)重大政策及項(xiàng)目的評(píng)估，健全地方適度舉債制度。

第四，做好數(shù)字財(cái)政建設(shè)。推動(dòng)財(cái)政預(yù)算信息一體化建設(shè)，梳理財(cái)政歷史數(shù)據(jù)及微觀數(shù)據(jù)，提高預(yù)算管理信息化，完善轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)控制度，推動(dòng)信息共享共用。

（四）深化財(cái)政體制改革，加快建設(shè)新發(fā)展格局

1．完善財(cái)政體制促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)

要加強(qiáng)地方財(cái)稅制度互動(dòng)，推動(dòng)地方財(cái)稅共享共擔(dān)，健全與新發(fā)展格局相適應(yīng)的財(cái)稅體制。

第一，建立跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系，推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局。建立相鄰區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源整合及互補(bǔ)，構(gòu)建跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，在共建全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)基礎(chǔ)上，暢通國(guó)內(nèi)循環(huán)。既能緩解發(fā)達(dá)地區(qū)因資源過(guò)度聚集出現(xiàn)的非協(xié)調(diào)發(fā)展下經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的緊張關(guān)系，也能為欠發(fā)達(dá)和落后地區(qū)補(bǔ)齊短板與優(yōu)化結(jié)構(gòu)創(chuàng)造條件，推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局，助力實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

第二，深化財(cái)稅體制改革。在完善權(quán)責(zé)清晰、區(qū)域均衡、財(cái)力協(xié)調(diào)的中央和地方財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)上，健全省下財(cái)稅體制，推動(dòng)財(cái)源建設(shè)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向破除要素流動(dòng)地方性壁壘、完善公共服務(wù)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。構(gòu)建地方橫向財(cái)政分享機(jī)制，健全地方跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作利益共享模式，推動(dòng)建設(shè)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)體，助力構(gòu)建新發(fā)展格局。

第三，加強(qiáng)地方財(cái)稅體制橫向互動(dòng)。首先，要推動(dòng)跨區(qū)域地方行政管理改革，在構(gòu)建“跨區(qū)域決策部門(mén)——執(zhí)行部門(mén)”的行政管理和運(yùn)行體制基礎(chǔ)上，一方面，轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，促進(jìn)地方財(cái)政收入來(lái)源從生產(chǎn)性稅基轉(zhuǎn)向受益性稅基。另一方面，改革地方績(jī)效考核，以跨區(qū)域合作項(xiàng)目數(shù)量和質(zhì)量作為主要依據(jù)，推動(dòng)跨區(qū)域合作的有效激勵(lì)。

其次，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局同時(shí)協(xié)調(diào)區(qū)域財(cái)政體制差異。圍繞產(chǎn)業(yè)圈層與空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)各類(lèi)要素突破地域約束優(yōu)化配置，形成資源共享的區(qū)域發(fā)展格局。加快事權(quán)與支出責(zé)任匹配的財(cái)政建設(shè)，確保對(duì)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系的市場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的決策與監(jiān)督權(quán)，以及具體的執(zhí)行權(quán)和細(xì)化的財(cái)政支出責(zé)任得以在跨區(qū)域管理部門(mén)及地方間清晰劃分，協(xié)調(diào)各方主體的收益和成本。

最后，在強(qiáng)化財(cái)稅統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，建立增量收益分享機(jī)制。各地按“投入共擔(dān)、利益共享”原則協(xié)同投入，在確保項(xiàng)目的前期投入補(bǔ)償和后續(xù)建設(shè)需要基礎(chǔ)上，對(duì)增量稅收按照各地出資比例分享。

2．推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革

第一，進(jìn)一步明晰事權(quán)劃分。一是本著減少“共享事權(quán)”的原則整理共享事權(quán)，進(jìn)行差異化確定共同財(cái)政事權(quán)支出，通過(guò)上下級(jí)共同負(fù)擔(dān)支出減輕基層壓力，通過(guò)差異化的分擔(dān)更好發(fā)揮共同財(cái)政事權(quán)促進(jìn)公共服務(wù)均等化作用。二是按事權(quán)屬性劃分地方財(cái)政事權(quán)，避免因事權(quán)錯(cuò)配造成職能越位、缺位；對(duì)需要跨區(qū)域協(xié)調(diào)或外部性較強(qiáng)事務(wù)，適當(dāng)強(qiáng)化省級(jí)責(zé)任。三是根據(jù)財(cái)政事權(quán)明確支出責(zé)任，明確地方支出責(zé)任，上級(jí)事權(quán)委托下級(jí)的，要足額安排轉(zhuǎn)移支付資金，不能變相增加下級(jí)支出責(zé)任。

第二，健全地方轉(zhuǎn)移支付體系。增加一般性轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌能力，降低專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例；優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，優(yōu)化橫向、縱向財(cái)力格局，推動(dòng)財(cái)力下沉，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配，增強(qiáng)基層公共服務(wù)能力。