行政裁量與司法審查中合理性的認定及其限度

[摘 要]行政裁量實際上是一種行政權，其執(zhí)行機關包含的自由意志有可能會造成這種權力行使的隱患，在運用的過程中必須要加強立法機關的授權和法律的規(guī)范性約束，才能夠為行政裁量的合法性與合理性提供最終的證明。在這一基礎上，司法審查的意義就是強化對裁量方面的控制，通過行為的控制，或者通過其他司法審查手段的控制，目的都在于限制行政裁量權的過度使用。

[關鍵詞]行政裁量；司法審查；合理性；認定

行政裁量又稱為行政自由裁量，在行政實務過程中，行政訴訟法中所規(guī)定的職權濫用行為或顯失公正的解釋為合法性的標準行為，這一類行為的研究相對較少。隨著當前政府的社會控制功能不斷強化，行政行為過程中的自由裁量行為也不斷擴張，因此，在具體的行政行為過程中，每一個環(huán)節(jié)都或多或少滲透著行政機關可能帶有的自由意志，法院對行政裁量的合理性的司法審查其實是一個值得進行研究的重要課題。在司法實踐的過程中對行政裁量的具體行為里面合理性的審定以及其合理性的限度，其實是行政自由裁量權的一次重要衡量，在具體案例過程中也需要通過對行政裁量的司法審查進一步實現(xiàn)對行政行為的約束，避免行政機關濫用行政裁量權力。因此，行政裁量實際上應該是通過司法實踐進行約束，對行政自由裁量權的司法審查，其實也是督促行政機關依法執(zhí)行法律按照相關規(guī)定執(zhí)行相關的處罰或者是其他的行政行為，這也是當前尤其是基層行政裁量權力不斷增大的情況下所需要強化的司法實踐范疇。

一、司法審查行政裁量的重要意義

在現(xiàn)代的行政法體系之中，行政權力是來自法律的授權，法律制定的目的就是借助行政權才能夠得以實現(xiàn)。因此，行政權力跟法律是互相結(jié)合的，從現(xiàn)代的行政法治理論或者價值的歸宿角度上看，當代行政法的觀念和制度的演變其實也是法律跟行政之間的互相結(jié)合[1]。對于資本主義社會所制定的行政法體系而言，其本身是為了維護資本主義社會制度，但是在社會主義的行政法體系中，應該是多考慮如何對社會事務的繁雜或復雜性的協(xié)調(diào)作用，特別是社會現(xiàn)代化程度更高，對于行政管理行為提出了更多的依附性要求，政府在管理的過程中所形成的經(jīng)驗，也必須按照相關的法律要求才能夠得以執(zhí)行。政府的介入和干預行為實際上是行政權的基礎，行政權有更為積極的特征。從行政裁量權的發(fā)展過程可以看出，由于制度的合理性不能夠完全掩蓋行政權在行使過程中可能存在的危險性，行政裁量實際上是一種行政權，其執(zhí)行機關包含的自由意志有可能會造成這種權力行使的隱患，在運用的過程中必須要加強立法機關的授權和法律的規(guī)范性約束，才能夠為行政裁量的合法性與合法理性提供最終的證明。在這一基礎上，行政法制的意義就是強化對裁量方面的控制，通過立法的控制，或者是通過其他手段的控制，目的是限制行政裁量權的過度使用。

司法機關通過受理行政案件，可以與行政機關進行接觸，這也是為行政裁量的司法審查提供基礎，而且對于行政裁量的源頭控制，其主要還是對個案進行審查，維持社會正義。立法具有高度概括性，強調(diào)了行政行為的原則，在個案的運作過程中也可能存在缺點，因此，加強對行政裁量的監(jiān)督，特別是強化對其司法審查，將有助于行政裁量的準確使用，用科學的控制方式避免出現(xiàn)問題，對出現(xiàn)問題的行政行為及時進行判別和矯正。

二、針對行政行為事實裁量的司法審查

比如，在土地確權類型的行政案件過程中，爭議的焦點往往集中在土地，是否已經(jīng)按照相關要求退回給原告。由于缺乏證據(jù)，區(qū)縣一級政府要進行詳細調(diào)查，而在這種土地的占用行為里，部分人會存在把爭議土地保留，并沒有直接退回給原告的行為，而區(qū)縣政府的執(zhí)法機關采納一部分人員的證言，認為爭議土地尚未退回給原告。在這種案件里面，除了一般情況下的證據(jù)采集和審查之外，也需要對區(qū)縣政府采信相關證據(jù)的行政裁量行為進行司法

審查。

在行政案件里面，如果涉及民事權益方面的爭議，針對相同類型證據(jù)的證明效力出現(xiàn)互相對抗的情況下，由行政機關通過行政裁量權力決定證據(jù)是否具有證明力[2]。如果區(qū)縣政府選擇少數(shù)人的證言，也就是這些證言的來源是來自本地集體組織的主要負責人，或者是調(diào)整該爭議土地的主要負責人，如果采信的其他證言也是當時的知情人，但是是原告鄰村的人員，針對這兩組不同證人證言進行對比，結(jié)合爭議土地在長期使用過程中的具體情況，區(qū)縣政府采納少數(shù)人的證言也有一定的合理性。因此，在法院的司法審查過程中，對這一行政行為認定為證據(jù)充足。但是如果自由行政的權力超出了常規(guī)的范疇，也就是如果超越了一般社會常識，對于該問題的判別標準，那么在司法審查的過程中會針對這一行政裁量行為所根據(jù)的相關證據(jù)會認定為不充分。因此，針對具體的行政行為所涉及的事實裁量情況，在司法審查的過程中要充分考慮到合理性審查與合法性審查的問題。合理性審查，就是考察行政行為是否符合一般社會常識所遵守的邏輯遵循的基本證據(jù)的規(guī)則，在采集證據(jù)的過程中采取合法的行為進行采集，最終進行合理性審查和合法性判斷的范圍內(nèi)，都需要考慮到其采集證據(jù)是否有效，而關鍵性證據(jù)并不一定是存在于大多數(shù)人手中，特別是像行政類案件涉及民事權益過程中，選取少數(shù)人證言應符合少數(shù)人具有一定的證明效力，掌握關鍵性的證據(jù)和環(huán)節(jié)，在司法審查的過程中對其合理性與合法性進行審查，從而做出具體的裁決。

三、針對行政行為程序裁量的司法審查

在具體的行政行為做出實施的過程中，行政行為有一定的程序，程序有時候會根據(jù)具體案情的變化進行裁量，這種裁量是否合法也要通過司法審查的方式進行。針對涉及相關權益的行政案件進行分析，有一部分的行政機關所采取的程序是直接調(diào)取相關證據(jù)，而行政機關調(diào)取證據(jù)是否要通過公開質(zhì)證，在程序的問題上行政機關調(diào)取證據(jù)有時以口頭方式告知給原告，又根據(jù)原告所提出來的不同意見進行多次不同的行政調(diào)查，所有的定案的證據(jù)也沒有進行公開質(zhì)證，那么，其行政行為程序是否裁量合法，則需要通過司法審查。

當前中國并沒有形成統(tǒng)一的行政程序，法律行政程序在執(zhí)行的過程中可能存在自由裁量的空間，針對行政程序缺乏具體規(guī)范或者是已有的規(guī)范給予了行政機關較多的選擇權，在司法審查的過程中，針對其程序的合法性審查就會有一定的困境。在司法實踐過程中，行政案件都普遍存在程序性是否合法的爭議，而法院也不能夠避免對行政程序的行政裁量行為進行審查。

假設行政機關所調(diào)取證據(jù)是直接采取口頭證據(jù)的方式，沒有安排公開質(zhì)證的程序，沒有通過公開質(zhì)證對證據(jù)進行辨證，實際上不能夠作為行政案件定案的主要證據(jù)。而且在現(xiàn)實中，政府在處理類似于土地確權的程序依據(jù)的還是傳統(tǒng)的土地確權爭議處理辦法，在辦法的范疇中所規(guī)范的是一種調(diào)查取證的方式，沒有對質(zhì)證的程序進行明確的規(guī)定。行政機關在調(diào)取的證據(jù)分析的過程中，通過什么方式進行辨認和核實其選擇的方式是否合理，或者是是否符合公開質(zhì)證的法律目的，這實際上是程序進行司法審查過程中的重要內(nèi)容。行政機關以口頭方式告知原告政府的調(diào)查在村民集體經(jīng)濟組織中公開進行，也能夠基本符合公開質(zhì)證的目的，因此，如果證據(jù)的載體并不一定是以書面或者具體的物證呈現(xiàn)的情況下，口頭證據(jù)是否具有證明效力，也是需要充分考慮其行政行為在具體落實過程中的程序情況，如果程序的規(guī)定出現(xiàn)空缺，那么對行政裁量在具體程序中的表現(xiàn)應該進行合理性的審查，同時要判斷這一行政程序是否違反相關現(xiàn)行法律法規(guī)的原則。因此，針對行政瑕疵的概念，或者是針對行政程序是否正當?shù)膯栴}，也需要對程序的自由裁量行為進行司法審查。

四、針對行政行為結(jié)果裁量的司法審查

在行政行為的結(jié)果裁量過程中，行政機關根據(jù)相關的行為，根據(jù)相關的證據(jù)做出最終的行政行為結(jié)果，并且對有關問題進行研究之后做出來的裁決，而這種裁決是否是能夠符合相關法律法規(guī)的要求，也是需要進行司法審查的。例如，行政機關以違反土地使用權出讓合同的約定，對原告土地使用權進行無償收回，這也是需要根據(jù)相關的規(guī)定才能夠做出這種行政決定的，但是針對原告是否構成土地行政行為要進行嚴格的審核，而爭議的焦點是行政機關進行無償收回或者是做出其他行政決定是否違反相關法律。在具體的司法審理過程中，對于特定的行政對象或者是對于涉及案件的一些事物有不同的處理方式，但是很多的處理方式都涉及行政機關，行使行政裁量權的范圍，因此，采取行政裁量的選擇，處理結(jié)果是否符合相關法律依據(jù)，需要進行進一步探索。而針對行政裁量的處理結(jié)果應納入司法審查范圍，但是審查的過程中司法機關應該比較慎重，針對投入了建設資金，但是具備開工條件之后，沒有及時進行土地建設，要充分考慮到原告投入以及相關補救措施的實施，充分考慮國家和社會公共利益的情況權衡相對人的利益情況，做出公正的處理。如果考慮原告已經(jīng)投入大量的資金進行建設前的準備，對于閑置土地直接進行無償收回，會造成重大損失，對原告以及行政相對人的利益會造成損害，也有可能存在不公正的現(xiàn)象，司法機關應該撤回這一行政決定。但是如果并沒有投入大量資金，導致國有土地長期閑置，對于國家和公共的利益造成了一定的損害和損失，那么這一個問題就需要進行進一步處理，這樣才能夠避免行政裁量權出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。因此，司法審查應該慎重考慮這一問題，司法權也不能干預行政權的獨立行使，但是同時又要確定行政行為的結(jié)果是符合公平公正。

五、司法審查的行政裁量例外思考

行政機關的行政行為是否納入司法審查，要以是否納入司法機關的受案范圍作為標準，從行政行為的實際上看，要考慮宜訴訟行為和不可替代性行為。這種行為實際上要考慮到，前者是可以納入司法審查的范疇，而不可替代行為實際上是不可以納入行政司法審查過程。這也就是涉及行政裁量與司法審查的限度問題[3]。不可替代的行政行為之所以能夠排除司法審查，主要是因為行政主體在某種特定性的行為中有充分的自由裁量權以司法方式進行審查，會面臨缺乏相關法律法規(guī)的依據(jù)，甚至會導致行政效率低下。因此，充分考慮行政效率的問題，也需要為司法審查維持適當?shù)南薅扰c邊界，司法應該采取不干涉或不介入的態(tài)度。不過在法治的思維之下，司法審查放棄對行政行為的審查也是需要有充分的理由，否則也會對依法行政這一理念產(chǎn)生負面的影響。行政機關在技術性和專業(yè)性方面有特殊性的優(yōu)勢，也有可能會對判別具體行政行為是否合法的話語權進行影響，從而產(chǎn)生不可替代性和不愿意進行替代性的行政行為，也是需要進行嚴格的區(qū)分的，避免行政機關為了規(guī)避司法審查找到相關的理由，因此，不可替代性的外部特征實際上是司法權與行政權在現(xiàn)實的司法實踐過程中的具體區(qū)分，而本質(zhì)上就是要形成理論與實踐相結(jié)合的方式，確保司法審查行為針對行政裁量能夠有充足的監(jiān)督權限，但是又要避免對專業(yè)的行政主體造成影響。

在排除司法審查的行政裁量過程中，各個國家一般采取的方式還是以列舉的方式，也就是羅列清單的方法，形成對司法審查例外現(xiàn)象的區(qū)分。這里就以德國代表的大陸法系作為代表司法審查的例外，主要是對判斷的存留部分，或者是在裁量過程中存留的地方進行例外，而并不是完全對法院受理的行政案件產(chǎn)生一種例外。這種形式審查與嚴格的司法審查要求司法機關充分考慮一些界限，包括行政機關是否在事實上出現(xiàn)錯誤的辯證或者是忽略關鍵性證據(jù)，其行政程序是否符合現(xiàn)行法律法規(guī)、是否介入了一些主觀因素導致行政行為不夠客觀，又或者是能夠嚴格遵守一般的有效審查行為，能夠符合一般的行政經(jīng)驗規(guī)則等。因此，在判斷的過程中，實際上要充分考慮好司法審查的例外空間問題不能夠完全地從程序上排除司法審查，要充分承認司法審查對于行政行為的監(jiān)督管理權限，避免司法審查權限受到制約，在具體的行為落實過程中，要避免行政裁量在實體或者程序上面游離于司法審查之外，這種游離于司法審查之外的情況應該是極為特殊的。

結(jié)束語

行政裁量與司法審查之間的認定和限度的問題，其實是強調(diào)行政機關堅持公正的一個關鍵所在。行政機關要充分將行政行為納入司法審查的范疇，同時對行政行為所做的程序和結(jié)果都應該納入司法審查范疇，而司法機關要堅持合理性與合法性的審查，避免行政機關濫用裁量權限，從而促進行政機關依法審慎地行使行政職權，維持社會的穩(wěn)定和公正。因此，行政裁量應該盡可能地符合法律法規(guī)的要求，對現(xiàn)行的行政訴訟法中不可訴的行政行為的規(guī)定，不能夠過于寬泛，司法審查的態(tài)度也應該嚴謹。司法機關要按照法律的原則，針對其程序和結(jié)果進行依法審查，確保司法審查能夠發(fā)揮好其應有的作用，對行政機關進行監(jiān)督和管理，引導其在社會主義建設的過程中發(fā)揮積極效應。

參考文獻

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作者簡介：秦躍龍（1966— ）男，漢族，湖南益陽人，湖南云天律師事務所，國家二級律師，碩士。

研究方向：行政法。