新形勢下科技創(chuàng)新治理體系構(gòu)建探究

[摘 要]作為世界科技水平趕超型國家，國際環(huán)境與創(chuàng)新競爭等因素對我國科技創(chuàng)新治理體系提出了更高的要求。要想應(yīng)對挑戰(zhàn)，就必須解決阻礙科技創(chuàng)新發(fā)展的短板、提高科技創(chuàng)新治理的水平。加快推動(dòng)我國科技創(chuàng)新治理體系的構(gòu)建已是大勢所趨。針對目前我國科技創(chuàng)新治理體系存在的問題及其成因的分析，從價(jià)值理念、政策法律法規(guī)、技術(shù)工具與組織機(jī)構(gòu)方面提出相應(yīng)的解決對策，嘗試為構(gòu)建新形勢下的科技創(chuàng)新治理體系做貢獻(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]新形勢；科技創(chuàng)新；科技創(chuàng)新治理體系

中國共產(chǎn)黨一直高度重視科技工作，新中國成立后，黨帶領(lǐng)人民構(gòu)建起國家創(chuàng)新體系，逐步形成了以舉國體制為代表的科技創(chuàng)新治理體系。《中共中央關(guān)于制訂國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，完善國家創(chuàng)新體系，加快建設(shè)科技強(qiáng)國[1]?？梢钥吹健笆奈濉睍r(shí)期科技創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐性作用越來越顯著。而建立和健全科技創(chuàng)新治理體系與科技創(chuàng)新管理制度，作為我國治理體系和制度體系現(xiàn)代化的重要部分，在“十四五”時(shí)期以及未來很長一段時(shí)間內(nèi)占據(jù)重要位置。

改革開放以來，我國科技創(chuàng)新綜合實(shí)力得到大幅提升，已經(jīng)進(jìn)入到了整體上跟跑、并跑和全面領(lǐng)跑的“三跑并存”階段。同時(shí)也要清楚，我國作為世界科技水平趕超型國家，雖然在許多科技領(lǐng)域顯出了巨大優(yōu)勢，但在一些技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)方面還存在短板甚至是空白。目前在國際政治環(huán)境影響下，大國間的創(chuàng)新競爭已經(jīng)日趨尖銳。而且從當(dāng)今世界科技領(lǐng)域發(fā)展總趨勢來看，互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術(shù)革命加速推進(jìn)了我國科技產(chǎn)業(yè)的升級與變革，這也體現(xiàn)了全球科技創(chuàng)新具有高度系統(tǒng)性、復(fù)雜性和不確定性的特征。上述特征使得新型科技產(chǎn)業(yè)化攻關(guān)的難度增加，同時(shí)也要求科技創(chuàng)新治理體系提高發(fā)展水平。要想在一系列挑戰(zhàn)中把握機(jī)遇，創(chuàng)造奇跡就務(wù)必加快實(shí)施科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、補(bǔ)齊阻礙科技創(chuàng)新發(fā)展的短板、完善科技創(chuàng)新治理體系。

一、我國科技創(chuàng)新治理體系的發(fā)展演變

第一階段：改革開放前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的舊舉國體制[2]。改革開放前，科技水平發(fā)展低下，科技基礎(chǔ)也非常薄弱，黨中央先后開展了一系列探索和嘗試，建立起中國科學(xué)院研究所等專業(yè)科研技術(shù)機(jī)構(gòu)，制訂并嚴(yán)格實(shí)施中長期科研項(xiàng)目規(guī)劃，相對成熟完備的現(xiàn)代科研生產(chǎn)體系被迅速發(fā)展與構(gòu)建，逐步形成了中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的舉國體制，其主要政治職能為通過行政力量構(gòu)建科技體系，統(tǒng)籌安排國家重點(diǎn)項(xiàng)目，為加強(qiáng)國防現(xiàn)代化和推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)提供一個(gè)強(qiáng)有力的行政支撐。

第二階段：改革開放下的科技體制改革。1978年十一屆三中全會(huì)確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，此時(shí)完善科技創(chuàng)新治理體系的主要方向就變成了服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。1993年立法以后，《專利法》等法律的陸續(xù)頒布，使得全國科技創(chuàng)新治理體系在法律層面上逐漸完善。之后，隨著一系列配套改革的實(shí)行，初步形成了開放型國家知識創(chuàng)新生態(tài)體系。2006年我國發(fā)布的中長期規(guī)劃綱要再次闡述了實(shí)施“自主創(chuàng)新、重點(diǎn)跨越、支撐發(fā)展、引領(lǐng)未來”的科技計(jì)劃發(fā)展方針，將提高科學(xué)技術(shù)自主創(chuàng)新能力放在了重要的戰(zhàn)略位置。

第三階段：黨的十八大后國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略下的科技創(chuàng)新體制改革。黨的十八大第一次正式提出國家實(shí)施全面科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大戰(zhàn)略。黨的十九大報(bào)告首次明確提出國家創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要地位：不僅是引導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的第一動(dòng)力，還是推進(jìn)現(xiàn)代化新型經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)強(qiáng)有力的支撐。2020年十九屆五中四次全會(huì)印發(fā)了意見，“深入推進(jìn)科技體制改革、完善國家科技治理體系”等措施為“十四五”時(shí)期大力推動(dòng)全國科技體制創(chuàng)新、推進(jìn)創(chuàng)新治理體系改革、推進(jìn)治理能力和治理水平現(xiàn)代化指明了重要方向[3]。黨的二十大強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持科技是第一生產(chǎn)力、創(chuàng)新是第一動(dòng)力。這就指示我們務(wù)必堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，并發(fā)揮好體制優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。

二、我國科技創(chuàng)新治理體系存在的問題及成因

（一）我國科技創(chuàng)新治理體系存在的問題

1.創(chuàng)新主體治理結(jié)構(gòu)仍應(yīng)優(yōu)化

與其他一些科技創(chuàng)新較為發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)比較，不同地區(qū)間顯示出加快流動(dòng)的創(chuàng)新資源和創(chuàng)新要素、聚集與分散的網(wǎng)絡(luò)化創(chuàng)新發(fā)展趨向較為明顯是目前我國科技創(chuàng)新存在的主要問題。而這些問題的存在也造成自主創(chuàng)新發(fā)展鏈條易脫節(jié)、創(chuàng)新主體間的連接張力不強(qiáng)、創(chuàng)新過程分工不明確等現(xiàn)象的出現(xiàn)。作為科技創(chuàng)新治理體系中的重要主體，政府對其他一些應(yīng)該由市場部門或一些其他社會(huì)組織參與完成的微觀領(lǐng)域卻多有插手。企業(yè)、高校和科研院所等創(chuàng)新主體，由于隸屬層級不同，大部分處于分散狀態(tài)。而且各創(chuàng)新主體大多從自身實(shí)際和需求出發(fā)來開展創(chuàng)新活動(dòng)，比如政府導(dǎo)向基本上就成為了科研機(jī)構(gòu)和高等院校的首要研發(fā)目標(biāo)，使得科研機(jī)構(gòu)和高等院校與企業(yè)脫離，出現(xiàn)了創(chuàng)新主體之間相互分散的局面，科技創(chuàng)新的成果很難有效轉(zhuǎn)化。同時(shí)，作為科技創(chuàng)新主體，企業(yè)的參與程度還有待提高，企業(yè)為了降低自主研發(fā)帶來的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，一般會(huì)投入較低的研發(fā)比例，導(dǎo)致出現(xiàn)較多低水平模仿的現(xiàn)象。

2.尚未建立起完善的創(chuàng)新政策體系

在科技創(chuàng)新治理體系中，制度要素的配置是不均衡的。不夠完善的知識產(chǎn)權(quán)制度以及創(chuàng)新進(jìn)程中產(chǎn)生的負(fù)外部性效應(yīng)，使得企業(yè)的創(chuàng)新成本大大增加，不僅使企業(yè)原始創(chuàng)新的積極性降低，還顯示治理體系一定程度的失靈。同樣，各部門和地方政府之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的組織和相關(guān)制度規(guī)定缺少，使得科技部門統(tǒng)籌創(chuàng)新資源的能力被制約，降低了創(chuàng)新效率。具體執(zhí)行性還不高的地方性法規(guī)則使科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新管理活動(dòng)無法可依、模糊了創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)責(zé)邊界。

3.電子政務(wù)存在“分割化”“碎片化”“信息孤島”現(xiàn)象

分屬于不同層級和部門的電子政務(wù)信息系統(tǒng)及其平臺(tái)，使得科技信息資源在縱向?qū)蛹?、橫向部門以及高等學(xué)校、科研院所等機(jī)構(gòu)間出現(xiàn)分散與雜亂的現(xiàn)象，分割且溝通不暢的科技信息，阻礙了創(chuàng)新主體間的交流與合作。尤其是電子政務(wù)平臺(tái)、高?？蒲性核葯C(jī)構(gòu)的科技信息系統(tǒng)間整體標(biāo)準(zhǔn)的欠缺，增加了全國范圍內(nèi)科技信息資源的整合難度。

4.科研與生產(chǎn)嚴(yán)重脫節(jié)

科研與生產(chǎn)“兩張皮”問題的存在，主要是由科技創(chuàng)新活動(dòng)中各主體間信息需求不對稱所導(dǎo)致的。在各創(chuàng)新主體間合作和協(xié)同的過程中，由于相關(guān)制度建設(shè)的不完善以及合作主體間目標(biāo)差異，知識產(chǎn)權(quán)認(rèn)定等多種限制因素的存在使得目前我國產(chǎn)學(xué)研合作現(xiàn)狀與預(yù)期目標(biāo)之間依然有著較大差距。要想成功推動(dòng)科技創(chuàng)新治理體系的構(gòu)建，就必須解決科研與生產(chǎn)脫節(jié)的問題。

（二）我國科技創(chuàng)新治理體系存在問題的成因分析

1.價(jià)值理念

科技創(chuàng)新主體“各自為政”，缺少協(xié)同與合作，很大程度上是由傳統(tǒng)“各掃自家門前雪”的小農(nóng)思想影響的。目前，除眾多的科技創(chuàng)新基地外，全國共有171706所高等院校、國家級高新技術(shù)企業(yè)、中央及其職能部門和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）科學(xué)研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)[4]。但是，分屬于不同層級和職能部門的主體間由于難以形成有效的連接，導(dǎo)致整合利用創(chuàng)新資源變得更加困難，因此很多“高質(zhì)量發(fā)展”需要的重大創(chuàng)新成果難以被創(chuàng)造?？萍紕?chuàng)新治理體系的諸多方面已經(jīng)被“分部—分層”“集權(quán)—統(tǒng)一”“指揮—服從”的傳統(tǒng)“科層制”思想滲透，這種思想不僅禁錮著人們的行為，還削弱了各主體的積極性，使他們通常只聽命于上級“下任務(wù)”“給指示”，很難從整體出發(fā)進(jìn)行跨層級和跨部門的溝通合作，因此創(chuàng)新主體與治理主體相互合作共享創(chuàng)新資源的科技創(chuàng)新治理體系很難被構(gòu)建。

2.政策法規(guī)

有關(guān)科技創(chuàng)新治理體系建設(shè)的法律法規(guī)不足，所以進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī)仍是新形勢下構(gòu)建創(chuàng)新治理體系的重要部分，使各科技創(chuàng)新主體及其治理主體在創(chuàng)新活動(dòng)的各環(huán)節(jié)、各階段都能夠有法可依，形成高效、協(xié)同的創(chuàng)新氛圍。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，各創(chuàng)新主體從現(xiàn)實(shí)需求和自身利益出發(fā)，編制本地方、本部門有關(guān)科技創(chuàng)新的發(fā)展規(guī)劃和政策，使得科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃和政策體系不完整、總體政策支持力度不夠，科技創(chuàng)新治理體系的現(xiàn)代化難以得到有效保障。

3.技術(shù)工具和手段

全國科技電子政務(wù)“分割化”“碎片化”“信息孤島”現(xiàn)象的存在，阻礙著我國科技創(chuàng)新治理體系進(jìn)一步完善。因?yàn)榭萍茧娮诱?wù)信息系統(tǒng)及其平臺(tái)分別隸屬于不同層級和不同職能部門，使科技信息資源在縱向?qū)蛹?、橫向部門以及高等院校、科研院所等機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)分裂的現(xiàn)象，造成了科技信息之間產(chǎn)生分割和溝通不暢的問題。由于中央及其相關(guān)部門、地級市的電子政務(wù)平臺(tái)，以及各創(chuàng)新主體的科技信息系統(tǒng)整體標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，增加了全國范圍內(nèi)科技信息資源的整合難度。

4.組織結(jié)構(gòu)

科技機(jī)構(gòu)與政府組織均會(huì)對科技創(chuàng)新及其效能產(chǎn)生影響。高等學(xué)校、科研院所等機(jī)構(gòu)作為重要的創(chuàng)新主體，分別隸屬于不同層級，呈現(xiàn)出“自上而下”的金字塔結(jié)構(gòu)，形成了多層級且碎片化的科技創(chuàng)新治理體系，使得創(chuàng)新主體之間缺少有效溝通與合作。同時(shí)，我國科技創(chuàng)新治理體系內(nèi)的治理對象主要集中在新興科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，這在很大程度上就忽略掉了由科技基礎(chǔ)研發(fā)積累到產(chǎn)業(yè)科技應(yīng)用創(chuàng)新再到實(shí)現(xiàn)企業(yè)科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的這個(gè)完整技術(shù)鏈條，使企業(yè)科技創(chuàng)新鏈里的相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新環(huán)節(jié)脫節(jié)。中央及一些地方政府部門，在合理配置相關(guān)科技資源和科學(xué)制訂并執(zhí)行重大科技政策中，因缺少有效、可行的協(xié)調(diào)解決機(jī)制，使其配置手段復(fù)雜、解決方式單一。此外，作為中介力量的非政府組織與社會(huì)團(tuán)體不僅具備豐富的人力資源，還有著機(jī)關(guān)單位與事業(yè)單位不具備的靈活性，可以起到“潤滑劑”的作用。但現(xiàn)在，非政府組織與社會(huì)團(tuán)體的參與度還不夠，因此在促進(jìn)創(chuàng)新各主體間的合作與共享方面所起的作用還十分有限。

三、新形勢下構(gòu)建和完善科技創(chuàng)新治理體系的推進(jìn)路徑

（一）價(jià)值理念方面

創(chuàng)新治理理念，摒棄“各掃門前雪”的小農(nóng)思想，還要對韋伯“科層制”官僚體系重分工、缺整合的傳統(tǒng)管理理念進(jìn)行改正。強(qiáng)化創(chuàng)新主體與政府治理主體間的公共責(zé)任精神和政府全局觀念，加強(qiáng)兩者間更好的戰(zhàn)略合作與利益協(xié)同，把“實(shí)現(xiàn)人民高品質(zhì)生活的需要”與“滿足人民對美好生活的向往”作為推進(jìn)科技協(xié)同創(chuàng)新模式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使政府由“官本位”和“領(lǐng)導(dǎo)者”向“人民本位”和“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)深化“善治”的理念，使各創(chuàng)新主體之間形成協(xié)作局面，拓寬治理空間。

（二）政策法律法規(guī)方面

一方面，“國家科技領(lǐng)導(dǎo)小組”應(yīng)根據(jù)國務(wù)院對全國科技工作發(fā)展的規(guī)劃及其做出重要的安排部署，進(jìn)行預(yù)判、制訂并組織出臺(tái)相關(guān)政策和法律法規(guī)，為科技創(chuàng)新治理體系提供更為具體的配套政策支持。另一方面，頒布績效評估細(xì)則，按照科技創(chuàng)新的發(fā)展規(guī)律，為不同的創(chuàng)新主體及其相關(guān)人員制訂績效分類的評價(jià)體系，對有突出貢獻(xiàn)的創(chuàng)新主體及人員進(jìn)行嘉獎(jiǎng)，激發(fā)其積極性。

（三）技術(shù)工具方面

新形勢下國家在構(gòu)建現(xiàn)代科技創(chuàng)新治理體系的過程中，最急需解決的問題就是突破部門、地區(qū)和行業(yè)之間的壁壘，解決“信息孤島”的問題。同時(shí)，還要盡量避免信息收集的重復(fù)性，提高信息的準(zhǔn)確率。另外，為了提高信息的可利用率，還應(yīng)整合加工收集的信息。為此，要通過整合相關(guān)部門創(chuàng)新合作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，打破各主體之間的數(shù)據(jù)壁壘，建立較為統(tǒng)一的科技資源數(shù)據(jù)庫。

（四）組織結(jié)構(gòu)方面

一方面，國家科研室應(yīng)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮體制優(yōu)勢和自身的科研戰(zhàn)略作用；國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室在重組過程中，要在保持自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)在新興領(lǐng)域的探索；省部級重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室要發(fā)揮其自身“特定研究區(qū)域、特定研究領(lǐng)域”的特點(diǎn)，積極參與國家科技創(chuàng)新。另一方面，認(rèn)識到非政府社會(huì)組織活動(dòng)的優(yōu)勢，促進(jìn)各類專業(yè)科技協(xié)會(huì)與相關(guān)技術(shù)研發(fā)組織的互動(dòng)交流；探索建立創(chuàng)新和融合發(fā)展等科技服務(wù)中介組織。

結(jié)束語

科技創(chuàng)新治理體系的構(gòu)建關(guān)系著我國建設(shè)科技強(qiáng)國與科技自立自強(qiáng)的實(shí)現(xiàn)。作為世界科技水平趕超型國家，在國際環(huán)境與創(chuàng)新競爭等因素對我國科技創(chuàng)新治理體系提出更高要求的背景下，要想完善創(chuàng)新主體治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建更為完善的創(chuàng)新政策體系、解決電子政務(wù)存在的信息孤島等問題，就要強(qiáng)化創(chuàng)新治理理念，形成創(chuàng)新主體與治理主體相互合作與共享資源的科技創(chuàng)新治理體系；頒布相關(guān)政策和法律法規(guī)，為治理體系提供更為具體的配套政策支持；整合相關(guān)部門科技創(chuàng)新合作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以打破各主體之間的數(shù)據(jù)壁壘，建立較為完整的科技資源數(shù)據(jù)庫；完善相關(guān)組織結(jié)構(gòu)。只有這樣，科技創(chuàng)新治理體系才能更好地發(fā)揮激活市場創(chuàng)新動(dòng)力活力、推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的功能。

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作者簡介：韓笑（1998— ），女，漢族，黑龍江伊春人，南京理工大學(xué)，在讀碩士。

研究方向：公共管理。