公平競(jìng)爭(zhēng)背景下礦業(yè)權(quán)出讓風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究*

徐國(guó)良 裴倫培 張振飛

（1.山東省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)局第一地質(zhì)大隊(duì)（山東省第一地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院）；2.山東省富鐵礦勘查技術(shù)開(kāi)發(fā)工程實(shí)驗(yàn)室）

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)［1］。高效合理地配置礦業(yè)權(quán)，對(duì)開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。1986年《礦產(chǎn)資源法》頒布實(shí)施以來(lái)，先后又推出了一系列與礦業(yè)權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)和部門規(guī)章［2］，構(gòu)成了礦業(yè)權(quán)出讓國(guó)家層面制度安排。此外，各地在礦業(yè)權(quán)管理方面深化“放管服”改革，守正創(chuàng)新先行先試，根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)又制定了適用于本地區(qū)的礦業(yè)權(quán)出讓規(guī)范性文件，形成了相對(duì)完善的出讓管理體系，積累了重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

礦業(yè)權(quán)出讓制度的設(shè)計(jì)初衷是通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，以公平競(jìng)爭(zhēng)的方式，減少單一行政審批制度下的不足，以提高礦產(chǎn)資源配置效率。然而在實(shí)踐中，由于礦政管理的錯(cuò)位和缺位，以及地方出讓文件本身的不確定性，導(dǎo)致自然資源主管部門在礦業(yè)權(quán)出讓過(guò)程中可能面臨眾多風(fēng)險(xiǎn)事件，容易造成礦政管理的被動(dòng)。

當(dāng)前隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐的加快，市場(chǎng)對(duì)各類金屬非金屬礦業(yè)權(quán)的配置需求較為迫切，其出讓登記管理工作通常由各級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)，因此該部門處在維護(hù)國(guó)家、人民群眾和采礦權(quán)人合法利益的“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，這就要求對(duì)礦業(yè)權(quán)出讓風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，以規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓行為，減少出讓過(guò)程中的不確定性，保障礦產(chǎn)資源市場(chǎng)的正常秩序及各方利益。選取某擬出讓礦山作為研究對(duì)象，通過(guò)構(gòu)建采礦權(quán)出讓風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使用層次分析-模糊綜合評(píng)價(jià)方法對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行模糊估計(jì)，最終確定了出讓風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生概率和損失程度，為礦業(yè)權(quán)出讓風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)提供了實(shí)證依據(jù)。

1 實(shí)證背景

某市擬公開(kāi)出讓一處礦業(yè)權(quán)，該礦權(quán)已列入當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)資源規(guī)劃，并已編制資源儲(chǔ)量報(bào)告、開(kāi)發(fā)利用方案、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案、采礦權(quán)出讓收益評(píng)估報(bào)告等，且通過(guò)了自然資源主管部門組織的專家審查；在籌備出讓的過(guò)程中，按主管部門要求，決定采用“凈采礦權(quán)”出讓的方式，因此又對(duì)該礦業(yè)權(quán)進(jìn)行了聯(lián)合審查，對(duì)開(kāi)采過(guò)程中所需的用地、用草、用林等范圍與礦產(chǎn)資源規(guī)劃進(jìn)行了比對(duì)、調(diào)整；最后在公共資源交易中心進(jìn)行了公開(kāi)掛牌出讓。

2 指標(biāo)體系與研究方法

2.1 指標(biāo)體系構(gòu)建

首先建立該采礦權(quán)出讓風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。建立風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的關(guān)鍵是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分解，該處采用風(fēng)險(xiǎn)分解結(jié)構(gòu)（Risk Breakdown Structure，RBS）方法。風(fēng)險(xiǎn)分解結(jié)構(gòu)能夠從“系統(tǒng)”的角度，關(guān)注事物發(fā)展過(guò)程中所面臨的主要的、共性的以及容易被忽略的風(fēng)險(xiǎn)要素，全面識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)。首先，將采礦權(quán)“出讓風(fēng)險(xiǎn)”列為風(fēng)險(xiǎn)分解結(jié)構(gòu)的第一層次；考慮風(fēng)險(xiǎn)分布于出讓全過(guò)程，因此將“出讓前”、“出讓中”、“出讓后”風(fēng)險(xiǎn)作為第二層次；結(jié)合文獻(xiàn)研究［3-4］，對(duì)出讓前中后3個(gè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)要素進(jìn)行全面識(shí)別，識(shí)別結(jié)果作為風(fēng)險(xiǎn)分解結(jié)構(gòu)第三層次。

根據(jù)采礦權(quán)出讓風(fēng)險(xiǎn)層次和隸屬關(guān)系建立采礦權(quán)出讓風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。按照層次結(jié)構(gòu)分別設(shè)定目標(biāo)層（Ta）、準(zhǔn)則層（Cr）、指標(biāo)層（Sc），目標(biāo)層代表采礦權(quán)出讓總體風(fēng)險(xiǎn)水平；準(zhǔn)則層是以出讓過(guò)程劃分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)階段，編號(hào)為Cr1～i（i=2）；指標(biāo)層是分別隸屬于采礦權(quán)出讓前后風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)，編號(hào)為Sci～j（j=7），結(jié)果見(jiàn)表1。

2.2 研究方法

采用層次分析法-模糊綜合評(píng)價(jià)聯(lián)合方法對(duì)該指標(biāo)體系進(jìn)行分析。主要分析步驟：首先使用層次分析法對(duì)指標(biāo)體系的權(quán)重分布進(jìn)行計(jì)算，然后建立模糊評(píng)價(jià)因素集和評(píng)語(yǔ)集，采用集合的形式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行描述，之后建立隸屬度矩陣，最后求取風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的概率水平和損失程度，以用于輔助決策。

2.2.1 計(jì)算指標(biāo)權(quán)重分布

構(gòu)建該采礦權(quán)出讓風(fēng)險(xiǎn)判別矩陣，設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系準(zhǔn)則層Cr及從屬的指標(biāo)層Sc中各元素的兩兩對(duì)比表格，將擬出讓采礦權(quán)內(nèi)外部信息整理歸納后推送咨詢自然資源領(lǐng)域?qū)＜?，邀?qǐng)其對(duì)每?jī)身?xiàng)內(nèi)容所引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件的重要性進(jìn)行1～9標(biāo)度兩兩判別，得出相對(duì)重要性比值，構(gòu)建出n階判別矩陣A；采用幾何平均法分別計(jì)算判別矩陣的特征向量ω；計(jì)算最大特征根λmax。

為了保證調(diào)查分析有效，避免主觀判斷，按下式對(duì)隨機(jī)一致性指標(biāo)CI進(jìn)行檢驗(yàn)，通過(guò)后則表明結(jié)果可被接受。

最終對(duì)采礦權(quán)出讓風(fēng)險(xiǎn)各層次指標(biāo)權(quán)重分布進(jìn)行加權(quán)平均計(jì)算，歸一化處理后得到各層指標(biāo)于上一層次的相對(duì)權(quán)重，結(jié)果見(jiàn)表2。

2.2.2 建立因素集和評(píng)語(yǔ)集

對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的描述事實(shí)上無(wú)法用量化的形式表述，具有一定的模糊性，因此采用集合的形式進(jìn)行表達(dá)。根據(jù)建立的采礦權(quán)出讓風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將準(zhǔn)則層和指標(biāo)層元素作為模糊綜合評(píng)價(jià)的對(duì)象，將準(zhǔn)則層的3項(xiàng)元素記為Cr={ }Cr1,Cr2,Cr3，表示Cr因素集，將指標(biāo)層的14項(xiàng)元素記為Sc={ }Sc11,Sc12,…,Sc38，表示Sc因素集，準(zhǔn)則層和指標(biāo)層的要素集便分別構(gòu)成了采礦權(quán)出讓風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的因素集。同時(shí)，在構(gòu)建評(píng)語(yǔ)集時(shí)，為了描述準(zhǔn)確，參考工程行業(yè)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和損失程度的劃分，將采礦權(quán)出讓風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性和損失程度劃分為5個(gè)等級(jí)，分別建立發(fā)生概率模糊評(píng)語(yǔ)集Vp和損失程度模糊評(píng)語(yǔ)集Vc。Vp=｛Vpi｝（i=1～5）=｛不可能的，罕見(jiàn)的，偶爾的，可能的，頻繁的｝；Vc=｛Vci｝（i=1～5）=｛可忽略的，需考慮的，嚴(yán)重的，非常嚴(yán)重的，災(zāi)難性的｝。

2.2.3 建立隸屬度矩陣

建立評(píng)語(yǔ)集，咨詢自然資源領(lǐng)域?qū)＜液?，給出采礦權(quán)出讓過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生概率和損失程度的賦值，結(jié)合前述構(gòu)建的權(quán)重分布，建立風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和損失程度的隸屬度矩陣Bn×5=［bij］n×5，即

其中n=14，為指標(biāo)層元素?cái)?shù)量；i=1～n；j=1～5；bij表示模糊統(tǒng)計(jì)計(jì)算法下的第i個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)第j級(jí)評(píng)價(jià)的隸屬度。通過(guò)統(tǒng)計(jì)計(jì)算，分別得出發(fā)生概率隸屬度矩陣ScQ和ScR，結(jié)果見(jiàn)表3、表4。

2.2.4 計(jì)算評(píng)價(jià)結(jié)果矩陣

分別計(jì)算采礦權(quán)出讓風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生概率水平Q和風(fēng)險(xiǎn)損失程度R，其中采礦權(quán)“出讓前”風(fēng)險(xiǎn)事件概率水平Qb=ω11～12×ScQ（11～12）=（0.090 6，0.312 7，0.453 8，0.122 4，0.020 5）。采礦權(quán)“出讓前”風(fēng)險(xiǎn)事件損失程度Rb=ω11～12×ScR（11～12）=（0.062 4，0.170 6，0.482 1，0.264 5，0.020 4）。ω11～12為“出讓前”風(fēng)險(xiǎn)事件概率分布；ScQ（11～12）、ScR（11～12）分別為“出讓前”風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生概率和損失程度隸屬度矩陣，下同。

最后對(duì)出讓總體風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系權(quán)重分布表，準(zhǔn)則層3項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)要素相對(duì)于總體出讓風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)重分布ω1～3=（0.295 7，0.332 8，0.371 5）。

根據(jù)準(zhǔn)則層3項(xiàng)要素發(fā)生概率水平構(gòu)建總體出讓風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率水平評(píng)價(jià)矩陣FQ=，則總體出讓風(fēng)險(xiǎn)概率水平Qt=ω1～3×FQ=（0.089 4，0.2844，0.358 3，0.243 9，0.024 0）。同理，總體出讓風(fēng)險(xiǎn)損失程度Rt=ω1～3×SQ=（0.064 8，0.233 1，0.366 7，0.282 5，0.053 0）。其中，F(xiàn)Q為總體出讓風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率水平評(píng)價(jià)矩陣，SQ為總體出讓風(fēng)險(xiǎn)損失程度評(píng)價(jià)矩陣。

3 結(jié)果與對(duì)策

以該采礦權(quán)出讓前風(fēng)險(xiǎn)為例，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)事件概率水平計(jì)算結(jié)果，采礦權(quán)出讓前風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生概率隸屬于“不可能發(fā)生”、“罕見(jiàn)的”、“偶爾發(fā)生的”、“可能發(fā)生的”、“頻繁發(fā)生的”程度分別為9.06%、31.27%、45.38%、12.24%、2.05%，其最大數(shù)45.38%位置對(duì)應(yīng)的評(píng)語(yǔ)集中的“偶爾發(fā)生的”，則認(rèn)為出讓前風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率為偶爾發(fā)生；根據(jù)損失程度計(jì)算結(jié)果，采礦權(quán)出讓前風(fēng)險(xiǎn)損失程度隸屬于“可忽略的”、“需考慮的”、“嚴(yán)重的”、“非常嚴(yán)重的”、“災(zāi)難性的”程度分別為6.24%、17.06%、48.21%、26.45%、2.04%，最大數(shù)48.21%位置對(duì)應(yīng)評(píng)語(yǔ)集中“嚴(yán)重的”，則認(rèn)為出讓前風(fēng)險(xiǎn)事件損失等級(jí)為嚴(yán)重。綜合來(lái)看，表明出讓前風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生概率為“偶爾發(fā)生”，一旦發(fā)生，損失程度為“嚴(yán)重”。同理，出讓中風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生概率為“罕見(jiàn)”，一旦發(fā)生，損失程度為“嚴(yán)重”，出讓后風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生概率為“可能發(fā)生”，一旦發(fā)生，損失程度為“嚴(yán)重”。對(duì)該采礦權(quán)總體出讓風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的概率水平為“偶爾發(fā)生”，一旦發(fā)生，損失程度為“嚴(yán)重”。

從發(fā)生概率來(lái)看，出讓后風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生概率較出讓前和出讓中更大，因此應(yīng)著重預(yù)防采礦權(quán)出讓后風(fēng)險(xiǎn)。出讓后風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)按權(quán)重分布，排在前位的有“社會(huì)輿情控制風(fēng)險(xiǎn)”、“礦山安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)”、“周邊環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)”，表明這幾項(xiàng)又對(duì)出讓后風(fēng)險(xiǎn)影響較大。關(guān)于對(duì)策建議，對(duì)社會(huì)輿情控制風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，首先應(yīng)研究預(yù)判，制定風(fēng)險(xiǎn)防范措施，力求從源頭化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)應(yīng)積極做好輿情風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)演練，以提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力；風(fēng)險(xiǎn)事件一旦發(fā)生，應(yīng)及時(shí)采取多種手段和渠道對(duì)受采礦影響群眾比較關(guān)切的問(wèn)題進(jìn)行解答和疏通，迅速轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“減壓閥”。對(duì)礦山安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，應(yīng)由責(zé)任部門督導(dǎo)采礦企業(yè)制定各項(xiàng)安全生產(chǎn)管理制度并落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任人，確保安全措施費(fèi)用投入；定期檢查安全教育培訓(xùn)及演練情況，督促采礦企業(yè)對(duì)安全隱患進(jìn)行排查治理。對(duì)周圍環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，由責(zé)任部門督導(dǎo)采礦企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、水土保持等措施，最大限度降低采礦對(duì)周圍環(huán)境的影響。對(duì)其他風(fēng)險(xiǎn)事件來(lái)說(shuō)，發(fā)生概率小、損失程度低，不代表不會(huì)發(fā)生，仍應(yīng)提高認(rèn)識(shí)、主動(dòng)作為、積極防范，按照法律法規(guī)的要求，嚴(yán)格執(zhí)政執(zhí)法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)形成做到充分認(rèn)識(shí)，從而做出理性決策以化解風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)論

從發(fā)生概率來(lái)看，出讓后風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生概率較出讓前和出讓中更大，因此應(yīng)著重預(yù)防出讓后風(fēng)險(xiǎn)。此外，在采礦權(quán)實(shí)際出讓及后期管理過(guò)程中，除按照上述風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控外，應(yīng)時(shí)刻關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)情況，重點(diǎn)監(jiān)控既有風(fēng)險(xiǎn)受控以后產(chǎn)生的新風(fēng)險(xiǎn)。采礦權(quán)出讓風(fēng)險(xiǎn)管控應(yīng)是實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、連續(xù)的過(guò)程，當(dāng)實(shí)際情況發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)重新進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，并及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。