國企投資項目后評價與投資效益審計比較研究

魏鐘泉

對于國有企業(yè)來說，投資項目后評價（簡稱“后評價”）與投資效益審計（簡稱“效益審計”）作為國有企業(yè)資產(chǎn)使用效率的評估方式，在實際操作中既要分工明確，又要共同協(xié)作，避免功能定位不清、重復(fù)評價以及結(jié)論雷同等情況出現(xiàn)，從而推動國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一、國有資本投資公司投資項目管理思路

國有資本投資公司投資項目管理相關(guān)文件明確，加強事中、事后監(jiān)管，及時開展后評價。在國有資本投資公司框架下，后評價應(yīng)與時俱進，突出重點，重視對投資決策、投資效益、投資風(fēng)險的關(guān)注。側(cè)重分析投資效益，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，防控投資風(fēng)險，反饋投資決策和投資管理。后評價的工作重點集中在分析的出發(fā)點和落腳點，指標(biāo)和分值向投資決策和效益效果傾斜。

二、后評價與效益審計的比較

（一）目的和作用的異同

國有企業(yè)投資資金支出使用效益的合理高效是后評價與效益審計的基本出發(fā)點和落腳點，二者都可以通過對已投項目的經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)研究，為新的投資決策提供依據(jù)，并對投資活動進行監(jiān)督和管控。但后評價重在“學(xué)習(xí)—促進”經(jīng)營服務(wù)效果；效益審計重在“監(jiān)督—促進”管理服務(wù)效果。

后評價主要從市場方向、發(fā)展戰(zhàn)略等角度服務(wù)于投資決策，運用科學(xué)的評價方法和技術(shù)指標(biāo)體系，綜合評價投入、產(chǎn)出情況，分析原因，為提高投資效益提出合理化建議，達到目標(biāo)糾錯糾偏與資源統(tǒng)籌的目的。后評價旨在把好投資的“入口質(zhì)量”關(guān)，即投資決策、資源配置和工程設(shè)計等的質(zhì)量。通過后評價這一專門吸取評價經(jīng)驗的環(huán)節(jié)，匹配決策—實施—再決策—再實施的項目周期，將后評價結(jié)果反饋給被評價項目或新投資項目，從而不斷改進決策，達到“邊干邊學(xué)，在實踐中學(xué)習(xí)”的目的。此外，后評價另一項重要的功能是形成約束決策者審慎決策的機制，一定程度上避免決策主體和責(zé)任主體錯位，加強項目運營管理者的責(zé)任心，降低決策失誤和運營失敗的可能性。

效益審計主要從監(jiān)督秩序、紀律、效率等方面服務(wù)于企業(yè)管理，通過對投資支出的真實性、內(nèi)控制度的有效性或缺陷及成效的檢查，發(fā)現(xiàn)諸如資金支出結(jié)構(gòu)不合理、投入產(chǎn)出效率低、投資效果差、經(jīng)濟效益不佳和社會效益不理想等問題，而且可以揭示因前期設(shè)計不合理、盡職調(diào)查不到位、項目論證不充分、決策程序不規(guī)范、擠占挪用項目資金和經(jīng)營管理不善等造成的嚴重損失和資源浪費，分析原因、提出建議，促進國有企業(yè)投資行為更加規(guī)范、國有資金使用更加合理和項目經(jīng)營管理更加高效。一方面，通過對管理行為矯正的方式來保證監(jiān)督效果；另一方面，通過改進和完善有關(guān)制度和運行規(guī)則來達成既定目標(biāo)，促進國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）法律法規(guī)體系的異同

后評價和效益審計均具有相應(yīng)法律法規(guī)體系和操作指南作為依據(jù)，但在法規(guī)淵源位階和層次方面還有差異。后評價起源于20 世紀30 年代的美國，隨后快速發(fā)展成為發(fā)達國家和國際金融組織開展項目管理和實施投資監(jiān)管的工具。20 世紀80 年代后評價在我國起步，2000 年以后，我國后評價工作發(fā)展態(tài)勢良好，工作制度也不斷完善。2005 年5 月，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于中央企業(yè)固定資產(chǎn)投資項目后評價工作指南的通知》，指導(dǎo)中央企業(yè)開展后評價工作；2008 年11 月，國家發(fā)改委發(fā)布《中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）》，對后評價實施程序和成果應(yīng)用做出了具體要求；2014年11 月，國家發(fā)改委印發(fā)《中央政府投資項目后評價管理辦法》和《中央政府投資項目后評價報告編制大綱（試行）》，進一步規(guī)范了后評價報告的編制。

近年來，各地方國資委、發(fā)改委、大型金融機構(gòu)以及國有企業(yè)也都紛紛出臺后評價管理規(guī)定、工作指南和實施細則等相關(guān)規(guī)章。但與效益審計相比，后評價所依據(jù)法規(guī)體系還較為單薄，法律淵源和層次還不齊全。我國效益審計所依據(jù)的法律體系比較完善，法制化程度較高。一是《憲法》層面確立了審計監(jiān)督制度。二是法律層面人大審議通過了《會計法》《審計法》?！稌嫹ā酚?985 年通過，賦予了審計部門對有關(guān)單位的會計資料實施監(jiān)督檢查的權(quán)力；《審計法》于1994 年通過，明確提出對投資項目進行效益性的審計監(jiān)督。三是行政法規(guī)層面有國務(wù)院發(fā)布的《審計法實施條例》。四是部門規(guī)章層面有審計署制訂的《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則》。此外，內(nèi)部審計協(xié)會也陸續(xù)發(fā)布內(nèi)部審計準(zhǔn)則，規(guī)范內(nèi)部審計工作?？梢?，效益審計整體法律體系較為完善成熟。

（三）范圍和實施主體的異同

后評價和效益審計二者范圍有重疊的部分，但效益審計的范圍大于后評價的范圍。根據(jù)審計法，國有企業(yè)的財務(wù)收支均屬審計監(jiān)督范圍。從各地后評價相關(guān)規(guī)章制度看，后評價涉及的投資主要是以現(xiàn)金、實物、有價證券或無形資產(chǎn)等實施的投資，包括設(shè)立公司、收購兼并、合資合作、股權(quán)投資及基本建設(shè)、技術(shù)改造等固定資產(chǎn)投資（對原有固定資產(chǎn)所進行的基本維修、維護項目除外）?？梢?，后評價的范圍小于效益審計的范圍。從實施主體來看，后評價比效益審計的實施主體更為多元。就企業(yè)外部監(jiān)管而言，后評價可由財政部、發(fā)改委、國資委等上級主管和監(jiān)督部門組織開展，效益審計主要由審計機關(guān)組織開展。就企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管而言，后評價可由與投資項目相關(guān)的各部門組織實施，必要時可以聘請獨立第三方評價機構(gòu)實施，但需注意避免“自己評價自己”，如承擔(dān)項目投資建議書編制、可行性研究報告編制、評估、設(shè)計、監(jiān)理、項目管理、工程建設(shè)等業(yè)務(wù)的機構(gòu)不宜從事該項目的后評價工作；效益審計的組織實施主要以內(nèi)部審計部門為主。

（四）評判衡量標(biāo)準(zhǔn)的異同

后評價與效益審計對象一致，二者都以效益衡量為主要內(nèi)容，因此衡量標(biāo)準(zhǔn)具有一定重合性。后評價與效益審計都把經(jīng)濟性、效率性和效果性作為重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，兼顧環(huán)境性和公平性。效益是指投資項目有關(guān)的經(jīng)濟活動的經(jīng)濟效率和效果。效益不僅指項目投入資金所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，還包括資金投入的經(jīng)濟性，即是否節(jié)約；資金使用的效率，即資金合理利用程度；資金使用的效果，即是否達到預(yù)期的目標(biāo)。衡量標(biāo)準(zhǔn)既是開展后評價的評判尺度，也是開展效益審計、提出審計意見的基礎(chǔ)。實踐中，二者保持衡量標(biāo)準(zhǔn)具有一定的重合性也是必要的，可保證二者在評判同一項目的效益時價值導(dǎo)向大致同向，避免出現(xiàn)因?qū)ν豁椖康暮笤u價和效益審計衡量標(biāo)準(zhǔn)完全不同，得出的評價結(jié)果和審計結(jié)論也會出現(xiàn)重大分歧，致使被評價或?qū)徲媽ο鬅o所適從，影響監(jiān)管的公信力，大大削弱后評價與效益審計的嚴肅性、客觀性和有效性，也不利于二者在提升國企投資項目質(zhì)量方面發(fā)揮協(xié)同作用。但除了上述指標(biāo)外，因后評價更偏向于對投資戰(zhàn)略、行業(yè)趨勢等投資業(yè)務(wù)的宏觀和整體研究，因此，后評價的指標(biāo)比效益審計的指標(biāo)更為靈活和寬泛。

三、對策建議

（一）從宏觀和微觀兩個層面防范投資項目風(fēng)險

高度關(guān)注投資項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，是否符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，是否屬于企業(yè)主業(yè)范圍，是否存在違反負面清單管控的情形，是否與企業(yè)財務(wù)狀況和經(jīng)營管理能力相匹配等，從宏觀和微觀層面分析判斷、把住方向、管好大局。具體要求包括：結(jié)合宏觀經(jīng)濟形勢判斷投資項目所處行業(yè)是否過熱，因為過熱的時候取數(shù)會比較樂觀，容易導(dǎo)致不理智的決策；產(chǎn)業(yè)政策是否受國家高度管控，價格是否容易受到行業(yè)管理部門的調(diào)查，項目產(chǎn)品是政府定價、政府指導(dǎo)價還是市場定價或者兼而有之，即對項目的市場化程度進行評判；再對企業(yè)技術(shù)能力、經(jīng)營管理水平、資源保障能力、商業(yè)模式和盈利模式是否清晰合理等方面進行分析。經(jīng)過以上分析之后，作出的判斷一般不會出現(xiàn)重大偏差。

（二）積極參與但又不完全依賴于項目調(diào)研

通過調(diào)研可以增加對項目的感性認識，但有時候被調(diào)研對象會選擇性提供信息。需要對調(diào)研獲取的信息進行甄別，不可被表象迷惑。筆者曾參與某省屬企業(yè)對某民營企業(yè)沿海石化儲運進行收購的項目，由于該項目投資額達數(shù)十億元，又是收購民營企業(yè)股權(quán)，職業(yè)敏感要求筆者必須將其列為監(jiān)管重點，并為此到項目現(xiàn)場進行調(diào)研。調(diào)研后，無論是項目設(shè)備質(zhì)量、碼頭岸線、企業(yè)管理等都給筆者留下了很好的印象。然而，通過與某位熟悉航運業(yè)務(wù)的人士探討，筆者終于明白這個項目還有兩個關(guān)鍵問題需要澄清：一是目前液化船舶已經(jīng)大型化，而該項目航道部分水域條件無法滿足大型化船舶的通行要求；二是項目管網(wǎng)沒有與外部公網(wǎng)相連，油品出港存在嚴重障礙，或者說出港成本較高?？上攵?，被調(diào)研對象不會把這兩個致命因素告訴調(diào)研者。除了調(diào)研之外，還可以就投資項目走訪除投資部門以外的其他相關(guān)部門，比如生產(chǎn)經(jīng)營部門、財務(wù)部門和其他具有相關(guān)行業(yè)專業(yè)背景的人士，與之交流項目意見，聽取其對特定項目的態(tài)度，很可能會取得意想不到的效果。

（三）發(fā)揮比較優(yōu)勢采取“彎道超車”

“彎道超車”成為了當(dāng)前的高頻使用詞匯，而對于國企產(chǎn)品項目投資而言，則意在以戰(zhàn)略性投資為主線，超前占據(jù)全產(chǎn)業(yè)鏈中的上游市場，諸如5G技術(shù)、人工智能技術(shù)、高端制造技術(shù)等。因此，國企市場部門便需要對全產(chǎn)業(yè)鏈進行產(chǎn)品發(fā)展趨勢分析和調(diào)研，從而為國企管理層的戰(zhàn)略投資選擇提供第一手資料。

（四）加強對公司章程和投資協(xié)議的把關(guān)審查

需要特別強調(diào)的是，如果投資的是參股項目或者經(jīng)營主導(dǎo)權(quán)由他方掌控的項目，一定要重視公司章程和投資協(xié)議的制定。在公司章程和投資協(xié)議中，要對董事會的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任進行非常詳細的規(guī)定。為防范大股東利用控制權(quán)損害小股東利益，要把關(guān)聯(lián)交易的約束性規(guī)定寫進去、寫詳細，包括關(guān)聯(lián)交易非關(guān)聯(lián)化情形、回避表決、一票否決權(quán)等關(guān)鍵要素。此類教訓(xùn)極其深刻，如某省屬企業(yè)參與的區(qū)域合作項目，因為標(biāo)的公司存在嚴重的關(guān)聯(lián)交易非關(guān)聯(lián)化問題，最后導(dǎo)致標(biāo)的公司作價較大程度偏離企業(yè)實際價值。如某市引進某知名民營企業(yè)發(fā)展當(dāng)?shù)孛窈疆a(chǎn)業(yè)，合資公司由民營股東控股，由于公司章程和投資協(xié)議缺乏關(guān)聯(lián)交易的約束性規(guī)定，控股股東利用規(guī)則漏洞占用合資公司巨額資金，且因其財務(wù)狀況惡化而無法歸還。又如某省的一家非標(biāo)識企業(yè)，雖然國有資本絕對出資額巨大，但占比仍然較低，公司由某民營股東組成的團隊運作；由于對關(guān)聯(lián)交易的規(guī)定不夠詳細，對董事會授權(quán)過大，缺乏有效的相互制衡機制，在國有產(chǎn)權(quán)代表反對的情況下，董事會仍然決策收購某民營企業(yè)的一個資產(chǎn)包項目，嚴重背離了公司定位，損害了國有權(quán)益。所以，企業(yè)投資部門要按照“先小人、后君子”的原則，加強對公司章程和投資協(xié)議的把關(guān)審查，做好事前風(fēng)險控制。

（五）聚焦產(chǎn)業(yè)空白實現(xiàn)精準(zhǔn)發(fā)力

從市場結(jié)構(gòu)特征來看，國企力爭對標(biāo)處于全產(chǎn)業(yè)鏈高生態(tài)位的國際企業(yè)，那么企業(yè)必然需要直面寡頭壟斷市場下的運營要求。由于在位企業(yè)已經(jīng)具有品牌號召力、技術(shù)鎖定效應(yīng)以及資本深化能力。因此，國企在產(chǎn)品項目選擇上應(yīng)以填補市場空白為思路，實現(xiàn)組織資源的精準(zhǔn)投放。這樣一來，才能避免目前諸如國內(nèi)面板企業(yè)所遭遇的尷尬局面。

結(jié)語：

后評價和效益審計是新常態(tài)下經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是企業(yè)提升自身競爭實力的必然選擇。二者為相輔相成關(guān)系，應(yīng)注意相互分工與協(xié)作。有效使用后評價和效益審計這兩項管理監(jiān)督手段，推動國有企業(yè)更加規(guī)范化、程序化地進行項目投資管理，優(yōu)化投資決策，避免盲目投資，對深化國有企業(yè)改革、增強國有企業(yè)綜合競爭力、贏得企業(yè)持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重要意義。