以提升常住人口城鎮(zhèn)化率為導(dǎo)向加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

趙坤　鮑家偉　孔翠芳

習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)，“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。近期，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化目標(biāo)思路研究”課題組赴四川省綿陽(yáng)市和德陽(yáng)市，針對(duì)這一問(wèn)題重點(diǎn)圍繞戶籍制度改革、常住人口基本公共服務(wù)均等化開(kāi)展調(diào)研發(fā)現(xiàn)，兩地已全面取消落戶限制，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)常住人口全覆蓋，但戶籍和常住人口城鎮(zhèn)化率均低于國(guó)家水平，且戶籍人口城鎮(zhèn)化率緩慢增長(zhǎng)，常住人口城鎮(zhèn)化率增速持續(xù)放緩，兩率差距或?qū)⑦M(jìn)一步擴(kuò)大。作為西部地區(qū)大中城市普遍存在的共性現(xiàn)象，建議淡化戶籍人口城鎮(zhèn)化率考核，以提升常住人口城鎮(zhèn)化率為導(dǎo)向，健全與常住人口規(guī)模相適應(yīng)的市民化推進(jìn)機(jī)制，協(xié)同配套財(cái)政、土地、社保、治理等方面改革，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

一、綿陽(yáng)、德陽(yáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)工作成效顯著，但也存在制度障礙

四川既是西部第一人口大省，也是勞務(wù)輸出大省，其中綿陽(yáng)市是Ⅱ型大城市、德陽(yáng)市是中等城市，均為人口凈流出城市，是了解西部大中城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作推進(jìn)情況的典型代表。數(shù)據(jù)顯示，綿陽(yáng)市2022年末戶籍人口525.67萬(wàn)人，常住人口489.80萬(wàn)人，人口凈流出35.87萬(wàn)人；德陽(yáng)市2022年末戶籍人口378.5萬(wàn)人，常住人口346.1萬(wàn)人，人口凈流出32.4萬(wàn)人。2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》實(shí)施以來(lái)，兩地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分別落戶城鎮(zhèn)31.6萬(wàn)人和31.4萬(wàn)人（2017年以來(lái)數(shù)據(jù)），市民化推進(jìn)工作成效顯著。

（一）落戶限制全面放開(kāi)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶“零門檻”“愿落盡落”

綿陽(yáng)市明確在城鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母均可遷入落戶，同時(shí)推行租賃房屋落戶，取消直系親屬投靠入戶限制，鼓勵(lì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)失地農(nóng)民入戶城鎮(zhèn)。德陽(yáng)市通過(guò)實(shí)施“四推行”“四放寬”舉措，即推行經(jīng)商、務(wù)工、租住穩(wěn)定住所、暫住證四類人員入戶，放寬人才落戶、入集體戶口、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)失地農(nóng)民入戶、農(nóng)村新型集中居住區(qū)人員入戶，只要愿意到德陽(yáng)市落戶，均能找到對(duì)應(yīng)的入戶政策。

（二）居住證制度全面推行，且“含金量”高

綿陽(yáng)市明確居住證持有人均等化享有8項(xiàng)服務(wù)，并與戶籍人口同等享有繳存使用住房公積金、子女接受義務(wù)教育、基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目、公共文化體育服務(wù)。德陽(yáng)市明確居住證持有人享受12項(xiàng)基本公共服務(wù)和8項(xiàng)便利。2016年《居住證暫行條例》施行以來(lái)，兩市分別累計(jì)發(fā)放15.5萬(wàn)張、19.8萬(wàn)張。

（三）基本公共服務(wù)“同城同待遇”實(shí)現(xiàn)突破

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口普遍關(guān)心的教育、住房和社保等關(guān)鍵權(quán)益，已基本與城鎮(zhèn)戶籍居民同等享有。

一是隨遷子女同等入升學(xué)。綿陽(yáng)市明確符合條件且自愿到公辦義務(wù)教育學(xué)校就讀的隨遷子女全部安排就讀，德陽(yáng)市義務(wù)教育階段隨遷子女在公辦學(xué)校就學(xué)占比為95%。兩地還明確，凡具有本地初中學(xué)籍的隨遷子女可在當(dāng)?shù)貐⒓又锌迹哂斜镜剡B續(xù)三年高中學(xué)籍的隨遷子女可在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖肌?/p>

二是同等享有住房保障。按照本地城鎮(zhèn)戶籍居民同等準(zhǔn)入條件、同等審核流程、同等保障標(biāo)準(zhǔn)享受同品質(zhì)的住房保障。綿陽(yáng)市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口租住公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)為同地段住宅市場(chǎng)租金的50%；德陽(yáng)市將當(dāng)年竣工公共租賃住房的30%定向供應(yīng)農(nóng)民工，平均租金按市場(chǎng)租金的60%確定。

三是納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。引導(dǎo)農(nóng)民工等靈活就業(yè)人員按規(guī)定參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，積極推進(jìn)保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)。截至2022年底，綿陽(yáng)市農(nóng)民工參保58.6萬(wàn)人，占比36.9%；截至2023年3月底，德陽(yáng)市農(nóng)民工參保36.78萬(wàn)人，占比27.4%。

但調(diào)研過(guò)程中也了解到，兩地市民化推進(jìn)工作仍存在部分政策堵點(diǎn)難點(diǎn)，導(dǎo)致預(yù)期效果打折扣。一是市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模偏小，激勵(lì)作用有限。2022年綿陽(yáng)市獲獎(jiǎng)勵(lì)資金1.45億元，僅占全市均衡性轉(zhuǎn)移支付資金（64.17億元）的2.3%。2017—2022年德陽(yáng)市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶31.4萬(wàn)人，累計(jì)獲得省級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)資金5億元，人均僅1592元。同時(shí)，四川省獎(jiǎng)勵(lì)資金測(cè)算時(shí)將地方人均財(cái)力作為重要參考因素，人均財(cái)力越高，獎(jiǎng)勵(lì)資金越低，但計(jì)算人均財(cái)力的人口基數(shù)是財(cái)政供養(yǎng)人員而非常住人口，并不能反映地方的真實(shí)人均財(cái)力水平。如德陽(yáng)財(cái)政供養(yǎng)人員居全省第13位，常住人口居全省第8位，以哪個(gè)指標(biāo)為基數(shù)測(cè)算直接影響?yīng)剟?lì)資金總額。二是事實(shí)“市民化”使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)有退出農(nóng)村“三權(quán)”意愿，落戶“市民化”工作推進(jìn)緩慢。大部分進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)濟(jì)條件較好，并不急于退出農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等農(nóng)村權(quán)益，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，使得農(nóng)村資源資產(chǎn)價(jià)值逐漸顯化，農(nóng)民對(duì)三項(xiàng)權(quán)利變現(xiàn)抱有較大預(yù)期，“有錢的不在乎、沒(méi)錢的不愿退”現(xiàn)象較為普遍。同時(shí)，居住證制度的全面推行保證了基本公共服務(wù)“同城同待遇”，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已事實(shí)“市民化”，無(wú)需落戶。此外，國(guó)土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定，已充分考慮人口規(guī)模因素特別是進(jìn)城落戶人口數(shù)量，科學(xué)測(cè)算和合理安排了城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模。地方反映，安排新增建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，按照“土地要素跟著項(xiàng)目走”原則，以真實(shí)有效的項(xiàng)目落地為配置依據(jù)，“吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量與新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤”政策已無(wú)必要。

二、兩地戶籍與常住人口城鎮(zhèn)化率差距或進(jìn)一步擴(kuò)大

2022年，綿陽(yáng)市戶籍和常住人口城鎮(zhèn)化率分別為36.86%和54.29%，與2014年相比，兩率差距從16.81%擴(kuò)大到17.43%；德陽(yáng)市戶籍和常住人口城鎮(zhèn)化率分別為37.37%和57.6%，與2017年相比，兩率差距從19.92%擴(kuò)大到20.23%。

（一）戶籍人口城鎮(zhèn)化率較難大幅提升

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量呈逐年下降趨勢(shì)，“不愿落”現(xiàn)象普遍存在。2022年綿陽(yáng)市、德陽(yáng)市當(dāng)年落戶1.4萬(wàn)人、1.2萬(wàn)人，落戶數(shù)量均不到高峰年份的兩成。究其原因，三個(gè)因素導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿下降。一是居住證制度降低了落戶的必要性。居住證持有者與城鎮(zhèn)戶籍居民享有的基本公共服務(wù)已趨于拉平，居住證已基本等同于戶籍。比如，綿陽(yáng)市面向本地戶籍居民提供10個(gè)方面88項(xiàng)基本公共服務(wù)項(xiàng)目，除了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、計(jì)劃生育家庭扶助以及特殊、困難群體（如困境兒童、老年人、殘疾人、特困人員等）補(bǔ)貼等需要本地財(cái)政支出的項(xiàng)目外，居住證持有者均可享受。二是“城鄉(xiāng)兩棲”便利降低了落戶的積極性。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，集體產(chǎn)權(quán)制度改革深化，以及國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策實(shí)施帶來(lái)的多項(xiàng)補(bǔ)貼，農(nóng)民可以在家門口就業(yè)增收。2022年，綿陽(yáng)市新增農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者4402人，德陽(yáng)市新增返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)7392人。多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口表示，對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”熱情不高，難以割舍農(nóng)村戶籍附著的權(quán)益，不愿將戶籍遷入城鎮(zhèn)，更愿一邊在城鎮(zhèn)享受市民待遇、一邊在農(nóng)村享受村民待遇的雙重紅利。三是靈活就業(yè)降低了落戶預(yù)期。個(gè)體經(jīng)營(yíng)、非全日制以及新就業(yè)形態(tài)等靈活多樣的就業(yè)方式，給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，但也帶來(lái)了不穩(wěn)定就業(yè)，特別是就業(yè)地的不穩(wěn)定，間接影響了落戶意愿。同時(shí)，靈活就業(yè)人員大多數(shù)是“90后”“00后”年輕群體，更看重工資收入、工作環(huán)境以及時(shí)間自由，并不追求過(guò)于穩(wěn)定的工作，即使?jié)M足流入地落戶條件也不愿落戶。

（二）常住人口城鎮(zhèn)化率仍有增量空間

當(dāng)前，一些積極因素有助于集聚城鎮(zhèn)人口，進(jìn)一步提升常住人口城鎮(zhèn)化率。一是本地就業(yè)機(jī)會(huì)增多。把產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為重要抓手，充分挖掘制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的潛力。綿陽(yáng)市2022年舉辦農(nóng)民工專場(chǎng)招聘會(huì)65場(chǎng)，提供8.94萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。德陽(yáng)市實(shí)施工業(yè)強(qiáng)市戰(zhàn)略，聚焦機(jī)械裝備、材料化工、食品飲料和數(shù)字經(jīng)濟(jì)“3+1”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)功能區(qū)為載體，加快重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口本地就業(yè)提供機(jī)會(huì)。二是城鎮(zhèn)承載人口能力提升。通過(guò)完善公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、產(chǎn)業(yè)培育等設(shè)施配套，配置教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育等優(yōu)質(zhì)資源，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到中心城區(qū)和縣城置業(yè)安家。綿陽(yáng)市堅(jiān)持現(xiàn)代公園城市理念，提升中心城區(qū)品質(zhì)，增強(qiáng)城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力，2022年常住人口比2014年增加15.9萬(wàn)人。德陽(yáng)市推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。三是就近就地就業(yè)趨勢(shì)明顯。隨著本地企業(yè)發(fā)展，用工需求增加、工資待遇提升，大量外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)就業(yè)。2022年綿陽(yáng)市轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)村勞動(dòng)力138.82萬(wàn)人，市內(nèi)就業(yè)45.06萬(wàn)人，占比近三分之一。德陽(yáng)市中江縣常年外出務(wù)工人員50萬(wàn)人左右，2023年有1.3萬(wàn)余人選擇留在家鄉(xiāng)就業(yè)。

總體來(lái)看，兩地戶籍人口城鎮(zhèn)化率緩慢增長(zhǎng)，常住人口城鎮(zhèn)化率增速放緩趨勢(shì)明顯，未來(lái)兩率差距或?qū)⑦M(jìn)一步擴(kuò)大。

三、西部地區(qū)大中城市加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有關(guān)建議

（一）以協(xié)同配套改革推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

加強(qiáng)市民化工作的系統(tǒng)性，調(diào)整完善與市民化需求相匹配的改革舉措，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城鎮(zhèn)提供保障。一是優(yōu)化市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。加大中央財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付中非戶籍常住人口因素權(quán)重；地方充分考慮財(cái)政實(shí)力，推動(dòng)基本公共服務(wù)項(xiàng)目擴(kuò)容提質(zhì)，讓常住人口享受更多優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。二是完善市民化融入機(jī)制。促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)，提高勞動(dòng)技能素質(zhì)，引導(dǎo)參與社會(huì)治理，使農(nóng)民真正變?yōu)槭忻?。三是試點(diǎn)探索農(nóng)戶“三權(quán)”退出改革。在堅(jiān)持依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的基礎(chǔ)上，選取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)較落后、資源資產(chǎn)價(jià)值較低的地方試點(diǎn)，借鑒城市房屋拆遷“先遷先得”方式，分批分期推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)住房、社會(huì)保險(xiǎn)等有效途徑，推動(dòng)有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。

（二）健全與常住人口規(guī)模相適應(yīng)的市民化推進(jìn)機(jī)制

以常住人口規(guī)模統(tǒng)籌推進(jìn)工作、配置資源和監(jiān)管考核。一是在工作推進(jìn)上，研究考慮淡化戶籍人口城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)考核，以加快提升常住人口城鎮(zhèn)化率為目標(biāo)，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新型城市建設(shè)、人居環(huán)境改善，形成城市競(jìng)爭(zhēng)力，吸引本地和外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)安家。二是在資源配置上，上級(jí)部門參考城市常住人口規(guī)模，分解下達(dá)市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金、預(yù)算內(nèi)投資、新增建設(shè)用地指標(biāo)等，落實(shí)有關(guān)配套政策；地方按照常住人口規(guī)模和服務(wù)半徑有效配置基本公共服務(wù)設(shè)施，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。三是在人口管理上，現(xiàn)階段，堅(jiān)持戶籍和居住證雙軌并行的常住人口服務(wù)管理制度，提高居住證持有人基本公共服務(wù)實(shí)際享有水平，利用大數(shù)據(jù)等信息手段探索實(shí)施穩(wěn)定就業(yè)居住者自動(dòng)獲取居住證，探索同類型城市居住證年限互認(rèn)。遠(yuǎn)期，探索戶籍制度與居住證制度的統(tǒng)一，推動(dòng)戶籍、居住證、身份證、社?？ǖ鹊你暯?，建立以身份證為主要標(biāo)識(shí)的人口服務(wù)管理制度。

（三）以中心城區(qū)和縣城為重要載體引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集聚

優(yōu)化中心城區(qū)和縣城的功能和空間布局，推動(dòng)形成“產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)帶動(dòng)、服務(wù)配套、人口集聚”的良性循環(huán)。一是本地就業(yè)集聚一批。加強(qiáng)縣城與都市圈、中心城市聯(lián)系，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈延伸和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。完善縣城產(chǎn)業(yè)平臺(tái)載體和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮縣域特色資源優(yōu)勢(shì)，夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)崗位。二是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)集聚一批。推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共資源更多向中心城區(qū)和縣城配置，解決兒童就學(xué)、老人養(yǎng)老等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“急難愁盼”問(wèn)題，吸引更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城。三是置業(yè)安家集聚一批。順應(yīng)中老年農(nóng)民工返鄉(xiāng)安家養(yǎng)老趨勢(shì)，滿足有條件的群體合理置業(yè)需求，提供購(gòu)房消費(fèi)貸款便利和購(gòu)房?jī)?yōu)惠，促進(jìn)返鄉(xiāng)農(nóng)民工在縣城穩(wěn)定居住生活。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）