“網(wǎng)格化管理”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及優(yōu)化路徑
——以南京市仙林街道為例

杜沛根

（中共三門(mén)峽市委黨校，三門(mén)峽 472511）

引 言

網(wǎng)格化管理是在綜合考慮組織、人口、事務(wù)、地理環(huán)境等影響因素的基礎(chǔ)上，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，依照特定的標(biāo)準(zhǔn)把城市區(qū)域劃分為多個(gè)網(wǎng)格單元，并通過(guò)利用網(wǎng)格，優(yōu)化整合社會(huì)力量、推動(dòng)共享資源、優(yōu)化工作流程，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化服務(wù)管理的新型社會(huì)管理方式。在當(dāng)前的基層治理過(guò)程中，網(wǎng)格化管理方式與傳統(tǒng)的街居制相結(jié)合，已然成為一種新型的基層治理模式。

一、仙林街道網(wǎng)格化管理的基本概況

仙林街道成立于2004 年9 月，占地面積為31.74 平方千米，是棲霞區(qū)委、區(qū)政府所在地，同時(shí)也是擁有高檔商品房小區(qū)、大學(xué)高校、拆遷安置房小區(qū)、商業(yè)街區(qū)等多樣社會(huì)功能的綜合性區(qū)域。下轄社區(qū)居民委員會(huì)10 個(gè)、商品房小區(qū)39 個(gè)、商業(yè)中心和綜合體9 個(gè)、駐街單位1 786 個(gè)，還有南京大學(xué)、南京師范大學(xué)等12 所高校。2021 年末，戶籍人口為74 272 人，常住人口超過(guò)20 萬(wàn)人，其中高校師生約為16 萬(wàn)人。

從2010 年6 月開(kāi)始，仙林街道推出了“網(wǎng)格化+城市管理”的社會(huì)治理新模式，將民生、治安、公共管理等內(nèi)容納入網(wǎng)格化管理平臺(tái)，建立起“網(wǎng)格連心、服務(wù)為先、多元聯(lián)動(dòng)、協(xié)同發(fā)展”的基層社會(huì)治理模式，取得了良好的成效。從2010 年到2019 年，累計(jì)解決群眾反映的實(shí)際問(wèn)題2 萬(wàn)多件，不僅實(shí)現(xiàn)了各層級(jí)“零上訪”，也極大提高了群眾對(duì)基層社會(huì)治理的滿意度，榮獲了中共中央“全國(guó)先進(jìn)基層黨組織”“全國(guó)社會(huì)管理體制機(jī)制優(yōu)秀成果獎(jiǎng)”等16 個(gè)國(guó)家級(jí)榮譽(yù)稱號(hào)。仙林街道探索網(wǎng)格化管理的主要措施包括以下幾個(gè)方面。

一是科學(xué)細(xì)分網(wǎng)格，劃分責(zé)任區(qū)。仙林街道創(chuàng)新了網(wǎng)格化機(jī)制，變條塊分治為網(wǎng)格集成，建立起扁平化的“街道—網(wǎng)格”二元服務(wù)管理模式。仙林街道以轄區(qū)為基礎(chǔ)，建立起三級(jí)網(wǎng)格，以社區(qū)為單位將轄區(qū)劃分為10個(gè)一級(jí)網(wǎng)格；以街道、小區(qū)為基本單位，依據(jù)人口的數(shù)量和分布、區(qū)域的大小等因素劃分156 個(gè)二級(jí)網(wǎng)格；以駐區(qū)單位、獨(dú)立樓棟等為基本單元?jiǎng)澐? 786 個(gè)精細(xì)具體的三級(jí)網(wǎng)格，將轄區(qū)內(nèi)的大大小小組成部分都納入了網(wǎng)格之中，建立起橫向到邊、縱向到底的網(wǎng)格化管理體系，使每個(gè)網(wǎng)格中發(fā)生的問(wèn)題，都能及時(shí)向上反饋，從單元上縮小了街道的治理。同時(shí)，采用沉底到邊的組織管理方式，通過(guò)劃分責(zé)任區(qū)、落實(shí)責(zé)任人，構(gòu)建了健全有力的組織體系，形成了“上下、前后、內(nèi)外”三個(gè)維度全覆蓋的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了高效的主動(dòng)服務(wù)和民眾滿意的源頭治理。

二是整合行政資源，突出黨建引領(lǐng)。為建立起系統(tǒng)的社會(huì)協(xié)同治理格局，增強(qiáng)街道的統(tǒng)籌治理功能，仙林街道將機(jī)構(gòu)職能重構(gòu)，推進(jìn)科室、網(wǎng)格二合一。對(duì)街道原有的20 多個(gè)內(nèi)設(shè)科室職能進(jìn)行分類整合，成立網(wǎng)格化社會(huì)服務(wù)中心，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層黨建、群眾工作、城建城管等基層管理職能的要求，建立起10 個(gè)功能性的服務(wù)辦公室。并將功能辦公室與一級(jí)網(wǎng)格的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)科室功能、社區(qū)職能依托網(wǎng)格平臺(tái)合二為一，與原來(lái)社區(qū)黨組織共同分擔(dān)、精誠(chéng)合作、協(xié)同治理，共同承擔(dān)網(wǎng)格管理和公共服務(wù)職能。同時(shí)，仙林街道通過(guò)建立“1+3+N”基層黨組織架構(gòu)，即1 個(gè)黨委（黨支部）+3 個(gè)支部［服務(wù)辦公室行政支部、社區(qū)居民支部、綜合（兩新）支部］+N 個(gè)黨小組的架構(gòu)模式，將黨組織設(shè)置嵌入網(wǎng)格，推動(dòng)黨組織設(shè)置與網(wǎng)格單元相融合，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的作用。

三是植入“云管理”，整合信息系統(tǒng)。仙林街道在網(wǎng)格化管理中植入了計(jì)算機(jī)領(lǐng)域的“云管理”三級(jí)網(wǎng)格模式，將組織架構(gòu)、高位協(xié)調(diào)處理系統(tǒng)、信息共享與即時(shí)服務(wù)整合形成了云處理的新型系統(tǒng)模式，使得每個(gè)基層網(wǎng)格都承擔(dān)起“觸手”和“處理器”的功能，為公共資源的綜合協(xié)調(diào)、科學(xué)調(diào)度和組織分配創(chuàng)造了有利條件。同時(shí)，為提高信息收集和處理的工作效能，仙林街道建立了“1+10+N”信息模式，即1 個(gè)指揮中心、10 個(gè)基層“網(wǎng)視通”終端端口與若干個(gè)民意收集中心相結(jié)合的信息化管理系統(tǒng)，連接社情服務(wù)，方便了群眾反映情況、提出訴求、獲得解決、得到回復(fù)，拓寬了社區(qū)居民反映問(wèn)題的渠道，實(shí)現(xiàn)了管理環(huán)節(jié)精細(xì)化和管理流程高效化。

二、仙林街道“網(wǎng)格化管理”實(shí)踐中存在的問(wèn)題

仙林街道雖然通過(guò)“網(wǎng)格化管理”模式有效整合各類基層組織資源，組建起高效的管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)，但是依然存在“網(wǎng)格”定位模糊、公共服務(wù)職能有待強(qiáng)化、網(wǎng)格員隊(duì)伍穩(wěn)定性不足等問(wèn)題。

（一）“網(wǎng)格”定位模糊

從原則上講，網(wǎng)格單元不僅是公民生活的基本單元，同時(shí)也是政府了解社情民意的途徑和載體，基本功能應(yīng)定位于便于政府和群眾交流和溝通及實(shí)現(xiàn)群眾自我管理的重要平臺(tái)，在人員構(gòu)成上應(yīng)該以自治力量為主、行政力量為輔。但是，仙林街道網(wǎng)格設(shè)計(jì)者沒(méi)有跳出固化的思維方式，設(shè)立的“1+3+N”基層黨組織架構(gòu)及人員配備形式，雖然吸納了部分民間優(yōu)秀人才和組織人員的加入，但主要成員大都來(lái)自政府相關(guān)職能部門(mén)及街道和社區(qū)的工作人員。并且由于沒(méi)有明確政府與公眾在網(wǎng)格建設(shè)中的角色定位，網(wǎng)格成為“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的延伸，成為建立在街道和社區(qū)之下的更小的行政執(zhí)行單元，導(dǎo)致政府過(guò)度參與社會(huì)生活，不僅增加了管理的層級(jí)和成本，也壓縮了基層的自治空間，影響了群眾參與基層社會(huì)治理的積極性。

（二）公共服務(wù)職能有待強(qiáng)化

伴隨社會(huì)公共事務(wù)總量的增加，通過(guò)網(wǎng)格平臺(tái)處理的社會(huì)事務(wù)也越來(lái)越多，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)已逐漸成為網(wǎng)格化管理的主要任務(wù)。然而，從目前的運(yùn)行情況來(lái)看，網(wǎng)格化管理仍然被視為一種社會(huì)化的控制手段，仙林街道依然是圍繞管控、維穩(wěn)展開(kāi)制度設(shè)計(jì)和工作安排，更多的是將深入基層與群眾溝通交流視為維護(hù)基層穩(wěn)定、收集社情民意及加強(qiáng)社會(huì)控制的手段。此外，在具體工作中，很多具有體制內(nèi)身份的管理人員對(duì)網(wǎng)格化管理的認(rèn)識(shí)依舊停留在“秩序維護(hù)”和“管理”的層面，導(dǎo)致出現(xiàn)管理越位、服務(wù)失位的現(xiàn)象，使得網(wǎng)格化管理的服務(wù)效果十分有限，居民的真正需求常常容易被忽略。

（三）網(wǎng)格員隊(duì)伍穩(wěn)定性不足

由于網(wǎng)格員通常要雙向承擔(dān)來(lái)自各級(jí)網(wǎng)格中心和社區(qū)居委會(huì)交辦的各項(xiàng)工作任務(wù)，在工作中延展了部分公權(quán)力，使其在身份的自我認(rèn)定上更傾向于社區(qū)工作者。但由于在法律層面缺乏對(duì)基層網(wǎng)格管理員定義的明確，使其并不具備適配的地位和待遇，制約了其角色認(rèn)同和社會(huì)對(duì)其的身份認(rèn)同。在日常工作中，容易出現(xiàn)居民的不支持、不配合，導(dǎo)致網(wǎng)格員貫徹網(wǎng)格化管理價(jià)值目標(biāo)的能動(dòng)性薄弱，預(yù)期效果難以實(shí)現(xiàn)，使其職業(yè)認(rèn)同感、歸屬感較低，影響了網(wǎng)格員隊(duì)伍的穩(wěn)定性。還有一些網(wǎng)格管理人員對(duì)于網(wǎng)格員工作的前景并不看好，部分網(wǎng)格員將其作為兼職，還有部分網(wǎng)格員將其視為過(guò)渡性工作，在找到更好的工作之后就會(huì)離職，這些情況的出現(xiàn)導(dǎo)致網(wǎng)格員隊(duì)伍面臨可持續(xù)性危機(jī)，影響了網(wǎng)格化管理工作的正常開(kāi)展和持續(xù)發(fā)展。

三、仙林街道“網(wǎng)格化管理”的優(yōu)化路徑

面對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，要通過(guò)完善制度設(shè)計(jì)、強(qiáng)化公共服務(wù)職能、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)等方式進(jìn)行完善，以提升網(wǎng)格化管理的成效。

（一）完善制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建科學(xué)、完善的體制機(jī)制

網(wǎng)格化管理仍處于探索階段，需要結(jié)合社會(huì)發(fā)展中的新問(wèn)題和新情況，從制度的整體性和調(diào)適性出發(fā)，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，構(gòu)建科學(xué)、完善的體制機(jī)制，為網(wǎng)格化管理提供良好的制度支撐。

一是要完善部門(mén)協(xié)同機(jī)制，整合各方資源。要優(yōu)化整合職能部門(mén)的資源，理順部門(mén)間協(xié)調(diào)工作機(jī)制，將涉及基層管理的各項(xiàng)職能進(jìn)行協(xié)同整合，實(shí)現(xiàn)條塊有機(jī)結(jié)合、協(xié)同運(yùn)作、合作服務(wù)，進(jìn)而構(gòu)建起政府主導(dǎo)、主管職能部門(mén)統(tǒng)領(lǐng)、各相關(guān)部門(mén)密切配合的協(xié)同機(jī)制，使政府的條條塊塊和網(wǎng)格之間能夠精準(zhǔn)結(jié)合，從而提升基層社會(huì)管理的水平和質(zhì)量。

二是要完善多元協(xié)同參與機(jī)制。要以網(wǎng)格化信息平臺(tái)為載體，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)多元主體積極參與基層社會(huì)治理，推進(jìn)個(gè)體、政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織之間的價(jià)值認(rèn)同、良性互動(dòng)和信息共享，形成推進(jìn)基層社會(huì)治理的強(qiáng)大合力。

三是要健全科學(xué)有效的監(jiān)督考核機(jī)制。要堅(jiān)持以管理服務(wù)工作開(kāi)展為中心，優(yōu)化和完善監(jiān)督考核和激勵(lì)機(jī)制，科學(xué)設(shè)置監(jiān)督考核內(nèi)容，加大體現(xiàn)網(wǎng)格化管理工作成效的事項(xiàng)占比，確保監(jiān)督考核評(píng)價(jià)的真實(shí)準(zhǔn)確。通過(guò)推動(dòng)定期考核和日常動(dòng)態(tài)考核相結(jié)合、組織監(jiān)督與群眾評(píng)議相結(jié)合等方式，多渠道、多角度定期對(duì)社區(qū)網(wǎng)格化治理中的信息管理、問(wèn)題處置、服務(wù)提供等工作實(shí)效進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，充分發(fā)揮監(jiān)督考核的導(dǎo)向激勵(lì)作用，促進(jìn)網(wǎng)格人員全面履職、切實(shí)把工作做實(shí)、做到位，推動(dòng)網(wǎng)格化工作的順利實(shí)施。

（二）強(qiáng)化公共服務(wù)職能，提升服務(wù)效能

推進(jìn)網(wǎng)格化社會(huì)管理，不僅需要加強(qiáng)社會(huì)管理，也需要把提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)作為重點(diǎn)，提供滿足群眾利益和服務(wù)需求的柔性治理。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一是要樹(shù)立和堅(jiān)持以人為本的理念。要轉(zhuǎn)變社會(huì)治理理念，強(qiáng)化以人為本的工作理念，堅(jiān)持民生的價(jià)值導(dǎo)向，突出為民、利民、惠民的目的，突出人性化的服務(wù)理念，以服務(wù)和滿足社會(huì)公眾的多樣化需求為目標(biāo)，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能。二是要提高公共服務(wù)的能力和水平。要在優(yōu)化管理服務(wù)機(jī)制的基礎(chǔ)上，不斷拓寬服務(wù)內(nèi)容、優(yōu)化服務(wù)方式，在醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)、便民生活、教育事業(yè)等方面提供更加符合人民需求且更為高效、精準(zhǔn)、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

此外，還要把零散的社會(huì)服務(wù)資源有效整合和充分利用起來(lái)，建立資源有效利用與服務(wù)共享相結(jié)合的治理體系，利用網(wǎng)格化管理的高效性和無(wú)縫覆蓋的優(yōu)勢(shì)保障公共服務(wù)供給效率，充分調(diào)動(dòng)各個(gè)參與治理工作主體的積極性，提升公共服務(wù)的效能。

（三）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

建強(qiáng)人才隊(duì)伍是完善網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵。特別是在當(dāng)前，隨著基層治理工作的內(nèi)容日益增多，難度日益加大，需要建立一支素質(zhì)高、能力強(qiáng)、職業(yè)化、專業(yè)化的工作隊(duì)伍作為支撐。

一是要完善網(wǎng)格員招錄機(jī)制。定期面向社會(huì)公開(kāi)招錄網(wǎng)格員，選拔一批素質(zhì)高、能力強(qiáng)、覺(jué)悟高的人才加入網(wǎng)格服務(wù)管理隊(duì)伍，為建立高素質(zhì)、業(yè)務(wù)精湛、熟悉網(wǎng)格情況的網(wǎng)格員隊(duì)伍奠定基礎(chǔ)。

二是要完善網(wǎng)格員管理制度。要完善網(wǎng)格員管理辦法，明確網(wǎng)格管理員的身份、定位、權(quán)限和職責(zé)，并對(duì)網(wǎng)格員的考核制度、薪資制度和晉升制度進(jìn)行完善，確保網(wǎng)格員能明確任務(wù)、踏實(shí)做事。

三是要建立長(zhǎng)效的培訓(xùn)機(jī)制。要建立長(zhǎng)效化、經(jīng)常性的教育培訓(xùn)機(jī)制，強(qiáng)化網(wǎng)格員的崗前培訓(xùn)、定期培訓(xùn)、分類培訓(xùn)，對(duì)其思想政治教育、管理觀念、專業(yè)技能等方面實(shí)施定期培訓(xùn)和考核，提升網(wǎng)格工作者的業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)。

四是要完善專兼職網(wǎng)格員合作互補(bǔ)的工作機(jī)制。將環(huán)衛(wèi)人員、大學(xué)生村官、片區(qū)警輔人員、社區(qū)志愿者等人員納入網(wǎng)格中，為網(wǎng)格管理人員提供輔助性工作，充實(shí)基層網(wǎng)格單元的管理服務(wù)力量，以進(jìn)一步提升網(wǎng)格化管理的工作成效。