黃河水利工程確權(quán)劃界工作實(shí)踐

朱延凱，張 寧，劉 敏

（1.濟(jì)南黃河河務(wù)局平陰黃河河務(wù)局，山東 平陰 250400；2.濟(jì)南水務(wù)學(xué)會(huì)，山東 濟(jì)南 250000）

河湖管理范圍劃定和水利工程確權(quán)劃界是國家法律明確規(guī)定的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作?！端ā贰斗篮榉ā贰逗拥拦芾?xiàng)l例》等法律法規(guī)規(guī)定：國家對(duì)水工程實(shí)施保護(hù)，國家所有的水工程應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定劃定工程管理和保護(hù)范圍。由于歷史原因，一些湖泊和水利工程存在管理范圍邊界不清、權(quán)屬不明的現(xiàn)象[1]。為落實(shí)依法加強(qiáng)河湖管理和水利工程管理，水利部啟動(dòng)中央直管河湖及水利工程確權(quán)劃界工作，于2018 年確定平陰黃河河務(wù)局為黃河水利工程劃界實(shí)施單位。開展中央直屬水利工程確權(quán)劃界工作，有利于工程運(yùn)行管理單位加強(qiáng)對(duì)工程設(shè)施的管理和保護(hù)，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的河道及水利工程管理保護(hù)體系，確保防洪和供水安全，也是水利生態(tài)文明建設(shè)的有序開展和水利現(xiàn)代化建設(shè)管理的重要保障。

1 基本情況

1.1 所轄河道和水利工程概況

黃河平陰段上迄平陰縣東阿鎮(zhèn)后姜溝村，下止長平交界，河道長約40 km，現(xiàn)有控導(dǎo)工程12處，各類壩（岸）138 段，工程總長12.62 km，護(hù)砌總長度12.53 km。轄區(qū)內(nèi)黃河灘區(qū)為無堤防，灘區(qū)內(nèi)共有5 個(gè)鎮(zhèn)（街），118 個(gè)行政村。

1.2 確權(quán)劃界工作現(xiàn)狀

按照水利部統(tǒng)一部署，黃委精心組織，1998年以前建設(shè)完成的水利工程管理范圍的確權(quán)辦證工作已基本完成，申請(qǐng)辦理了土地使用證。1998 年后完成建設(shè)的工程，由于批復(fù)概算中未計(jì)列或者未按標(biāo)準(zhǔn)計(jì)列耕地開墾費(fèi)、耕地占用稅、耕地占補(bǔ)費(fèi)等有關(guān)稅費(fèi)，導(dǎo)致土地證無法辦理。

平陰黃河河務(wù)局所轄防洪工程占地54.35 hm2，其中已劃界面積32.43 hm2，于1998 年實(shí)施，并頒發(fā)土地證9 本。未進(jìn)行劃界的防洪工程占地9.97 hm2，管護(hù)占地11.96 hm2，是1998—2002 年期間，由于黃河防洪工程建設(shè)需要，按照“急事急辦、特事特辦”“先行占用、后補(bǔ)辦手續(xù)”的應(yīng)急征地方式批推建設(shè)的。未進(jìn)行劃界的土地涉及平陰縣的鐵楊控導(dǎo)、張洼控導(dǎo)、凌莊控導(dǎo)、田山控導(dǎo)新1#~新6#壩、劉官控導(dǎo)15#~19#壩。

2 平陰黃河段確權(quán)劃界組織實(shí)施

2.1 前期準(zhǔn)備

1）工作組織。為加強(qiáng)對(duì)平陰黃河河道和水利工程劃界工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，平陰縣人民政府成立了以副縣長為組長，縣國土資源局長、平陰黃河河務(wù)局局長為副組長，宣傳、河務(wù)、國土、公安、鎮(zhèn)（街道）人民政府等部門為成員的劃界確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)劃界確權(quán)工作的督察指導(dǎo)、協(xié)調(diào)服務(wù)和組織實(shí)施等相關(guān)工作。同時(shí)，平陰黃河河務(wù)局成立以局長為組長，局班子成員為副組長，防辦（工管）、財(cái)務(wù)科、水政科、辦公室等相關(guān)部門為成員的劃界確權(quán)工作小組，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施。

2）基礎(chǔ)資料收集。項(xiàng)目工作組成立后，平陰黃河河務(wù)局立即組織技術(shù)人員開展基礎(chǔ)資料收集。收集整理歷年防洪工程建設(shè)設(shè)計(jì)、驗(yàn)收成果等資料，以及相關(guān)的權(quán)源文件、勘測(cè)定界資料、土地報(bào)件及測(cè)繪資料。并多次到市局、縣土地局檔案室查詢往年征地?cái)?shù)據(jù)，復(fù)印圖紙、基礎(chǔ)表格300 余張，為劃界工作開展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3）宣傳動(dòng)員。充分利用各種新聞媒體和宣傳手段，向群眾宣傳相關(guān)政策、法規(guī)，從而提高群眾思想認(rèn)識(shí)，消除分歧，為開展河道管理范圍與水利工程管理和保護(hù)范圍劃界工作營造良好的輿論氛圍。

4）測(cè)繪單位選擇。為了保證成果質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，由省級(jí)河務(wù)局按照規(guī)定采用招標(biāo)的方式開展相關(guān)工作。按照黃河水利委員會(huì)要求，平陰黃河河務(wù)局委托山東黃河河務(wù)局建管處進(jìn)行招標(biāo)工作。要求測(cè)繪單位應(yīng)具有地籍測(cè)繪、航空攝影乙級(jí)以上資質(zhì)，實(shí)行經(jīng)費(fèi)與任務(wù)雙包干的原則，開標(biāo)確定黃河勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司為測(cè)繪單位。在后續(xù)開展的確權(quán)工作中，測(cè)繪單位要按照確權(quán)要求進(jìn)行成果數(shù)據(jù)的整理與數(shù)據(jù)庫建設(shè)等有關(guān)工作。

2.2 組織實(shí)施

1）基本原則。一是堅(jiān)持依法劃界。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工程單項(xiàng)審批文件，組織開展水利工程劃界。二是堅(jiān)持先劃界、后確權(quán)。先劃定管理與保護(hù)范圍，后確定管理范圍內(nèi)土地使用權(quán)屬。三是堅(jiān)持突出重點(diǎn)。分輕重緩急，以管理任務(wù)重、涉水事務(wù)多、地位和作用較為重要的河湖和水利工程為重點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)。四是堅(jiān)持因地制宜。按照符合黃河水利工程管理與保護(hù)實(shí)際的需要和尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、實(shí)事求是、節(jié)約土地的原則與標(biāo)準(zhǔn)確定權(quán)屬邊界。五是堅(jiān)持先易后難。成熟一處，劃定（確權(quán)）一處。六是堅(jiān)持統(tǒng)一技術(shù)方案、統(tǒng)一組織實(shí)施和統(tǒng)一項(xiàng)目成果。鑒于劃界、確權(quán)工作的長期性、復(fù)雜性和特殊性，做到劃界、確權(quán)和數(shù)據(jù)建庫錄入工作無縫銜接，堅(jiān)持統(tǒng)一技術(shù)方案、統(tǒng)一組織實(shí)施和統(tǒng)一項(xiàng)目成果的原則。

2）工作內(nèi)容。主要包括地籍測(cè)繪及界樁、標(biāo)示牌制作安裝。具體包括D 級(jí)GPS 控制測(cè)量、地籍圖測(cè)繪、調(diào)查底圖制作、調(diào)查確認(rèn)20 個(gè)界址點(diǎn)位置及界址線走向，無堤防河段河道管理成果收集、分析及論證，制作水利工程管理范圍圖、水利工程保護(hù)范圍圖及河道管理范圍圖。

合同簽定后，平陰黃河河務(wù)局積極做好協(xié)調(diào)工作，及時(shí)向地方政府進(jìn)行匯報(bào)，組織召開劃界確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位專題會(huì)議，明確了沿堤各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村具體負(fù)責(zé)人。對(duì)收集整理的征地資料認(rèn)真分析，并結(jié)合工程實(shí)際管理情況進(jìn)行測(cè)量，確定邊界。

對(duì)村民阻撓、邊界有沖突的壩段，耐心講解相關(guān)政策法規(guī)，與土地部門及鎮(zhèn)（街）、村相關(guān)責(zé)任人聯(lián)系，多方協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)議問題，為施工單位創(chuàng)造了良好環(huán)境，保證了地籍測(cè)繪有序開展，順利完成了劃界測(cè)繪工作。在做好地籍測(cè)繪工作的同時(shí)，開展邊界樁預(yù)制、標(biāo)示牌制作，地籍測(cè)繪完成后迅速進(jìn)行界樁埋設(shè)、標(biāo)示牌安裝及資料整編工作。施工單位按照技術(shù)要求全部完成合同內(nèi)容。

3）發(fā)布政府公告。地籍測(cè)繪工作完成后，將劃界成果上報(bào)平陰縣人民政府，經(jīng)審批確定，平陰縣人民政府發(fā)布了關(guān)于劃定平陰縣黃河河道和水利工程管理范圍與水利工程保護(hù)范圍的通告。

4）歸檔及驗(yàn)收。平陰河務(wù)局嚴(yán)格按照檔案管理有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，全面收集、整理和完善水利工程劃界資料，分門別類，整編歸檔。

驗(yàn)收工作按照黃委直管河道和水利工程劃界項(xiàng)目驗(yàn)收暫行規(guī)定，平陰黃河河務(wù)局組成由防辦（工管科）、水政科、辦公室、財(cái)務(wù)科等相關(guān)科室人員參加的驗(yàn)收組，對(duì)平陰縣黃河河道和水利工程劃界項(xiàng)目進(jìn)行了自驗(yàn)，主要檢查了工程用地權(quán)屬合理性、資料是否完整、界樁和標(biāo)示牌埋設(shè)是否符合標(biāo)準(zhǔn)等。

3 主要成效

平陰黃河工程管理與保護(hù)范圍劃界工作共完成地籍測(cè)繪1.01 萬hm2、界樁埋設(shè)1 345 根、標(biāo)示牌安裝46 塊；水利工程管理保護(hù)范圍圖19 幅、河道管理帶狀地籍圖25 幅、河道管理范圍圖2 幅，制作安裝界樁1 345 根，標(biāo)示牌46 塊。

4 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

4.1 建立健全組織管理體系

平陰黃河河務(wù)局高度重視劃界確權(quán)工作，成立了劃界確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組由局領(lǐng)導(dǎo)任組長，成員為相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人，工作小組主要由業(yè)務(wù)人員組成。同時(shí)，加強(qiáng)與地方政府的溝通協(xié)調(diào)和工作對(duì)接，有力推動(dòng)了工作的進(jìn)展[2]。

4.2 采取多種方式，充分宣傳發(fā)動(dòng)

一是舉辦沿黃鎮(zhèn)（街）行政首長培訓(xùn)班。組織沿黃鎮(zhèn)（街）分管負(fù)責(zé)人、水利站長參加培訓(xùn)班，集體學(xué)習(xí)國家關(guān)于黃河水利工程劃界的相關(guān)政策，統(tǒng)一思想；同時(shí)充分聽取沿黃鎮(zhèn)（街）分管負(fù)責(zé)人的意見，研究制定切實(shí)可行的劃界實(shí)施方案。二是逐級(jí)召開劃界工作推進(jìn)會(huì)，縣級(jí)會(huì)議涉及到部門和鎮(zhèn)（街），鎮(zhèn)級(jí)會(huì)議覆蓋到管區(qū)和涉及村莊，確保將劃界工作傳達(dá)到每一個(gè)村莊。

4.3 層層落實(shí)責(zé)任制

平陰黃河水利工程劃界工作涉及118 個(gè)村莊，為確保劃界工作順利開展，縣、鎮(zhèn)（街）、管區(qū)、村莊層層夯實(shí)責(zé)任，逐級(jí)傳導(dǎo)責(zé)任，劃界進(jìn)展到哪個(gè)村莊，哪個(gè)管區(qū)和村莊都有責(zé)任人在現(xiàn)場(chǎng)，及時(shí)解決出現(xiàn)的問題，確保責(zé)任落實(shí)到位。

4.4 實(shí)事求是解決劃界中存在的問題

劃界涉及到護(hù)城堤改建部分，針對(duì)護(hù)城堤還沒有施工建設(shè)，界樁、界牌無法安裝的現(xiàn)實(shí)，平陰黃河河務(wù)局先安排施工單位完成界樁、標(biāo)示牌的預(yù)制工作，待護(hù)城堤改建完成再開展界樁、界牌的埋設(shè)。目前，隨著平陰護(hù)城提項(xiàng)目的完工，剩余界樁、界牌的安裝工作也已完成。

5 結(jié) 語

劃定水利工程管理和保護(hù)范圍進(jìn)行土地確權(quán)工作是管好用好水利工程基礎(chǔ)設(shè)施，確保水利工程安全運(yùn)轉(zhuǎn)充分發(fā)揮其綜合效益的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作[3]。通過對(duì)水利工程管理范圍的確權(quán)劃界工作，進(jìn)一步明確了工程的管理范圍，有利于依法行政、依法管理，也有利于水利工程的安全管理和運(yùn)行，增強(qiáng)水資源支撐保障能力。此次劃界確權(quán)成果已基本滿足當(dāng)前平陰黃河工程管理及防汛的需要，對(duì)保護(hù)防洪工程安全運(yùn)行、推動(dòng)黃河高質(zhì)量發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。