鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村水利工程法律監(jiān)管的困境與路徑

文丨劉陽(yáng) 吳寒菊 范晶晶 劉凱超 劉媛媛

水利興則農(nóng)村興。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議對(duì)全面加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出系統(tǒng)部署，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議多次專題研究加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迎來(lái)前所未有的歷史機(jī)遇。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)水利任務(wù)，加快解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最迫切、農(nóng)民群眾反映最強(qiáng)烈的涉水問(wèn)題，是水利工程建設(shè)、運(yùn)行的重要價(jià)值取向。

一、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村水利工程法律監(jiān)管的研究現(xiàn)狀

農(nóng)村水利工程是多維治理體系、多元利益主體、長(zhǎng)時(shí)間生命周期及廣泛的技術(shù)介入等工程活動(dòng)特質(zhì)的集中反映?，F(xiàn)有研究，除從技術(shù)層面展開(kāi)的探討外，多從農(nóng)村水利工程與鄉(xiāng)村振興的交互賦能、農(nóng)田水利建設(shè)組織治理等方面展開(kāi)。行業(yè)專家聚焦于技術(shù)性問(wèn)題的解決，而社科領(lǐng)域?qū)＜覄t多從行政管理的角度入手。至于較少的規(guī)范研究，也多以“法律+工程”的研究視角展開(kāi)論證，對(duì)農(nóng)村水利工程法律監(jiān)管問(wèn)題仍是割裂地使用民法、刑法或行政法等部門法予以解決，缺少全局性、系統(tǒng)性分析范式的介入。

而在從“法律+工程”走向工程法學(xué)的探討過(guò)程中，對(duì)工程法學(xué)基礎(chǔ)理論問(wèn)題的進(jìn)一步廓清，為新形勢(shì)下對(duì)農(nóng)村水利工程問(wèn)題展開(kāi)整體性研究提供了基本范式。尤其是在對(duì)工程法的領(lǐng)域法屬性進(jìn)行概括論述后，所定位的工程法學(xué)科研究?jī)?nèi)容、研究工具以及學(xué)科方法，更是為尋找農(nóng)村水利工程法律監(jiān)管在規(guī)范集成、方式轉(zhuǎn)變以及機(jī)制創(chuàng)新等方面的紓困舉措提供了全新思路，有助于在類型化把握“法律決策中的核心問(wèn)題”中，找到農(nóng)村水利工程全過(guò)程監(jiān)管的協(xié)同治理途徑。

二、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村水利工程法律監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)農(nóng)村水利工程建設(shè)施工、運(yùn)行維護(hù)，是水利服務(wù)“三農(nóng)”、助力振興的重點(diǎn)工作。能否契合“三農(nóng)”特點(diǎn)與振興要點(diǎn)，能否平衡國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)體之間的利益，能否真正在確保質(zhì)量、防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下充分發(fā)揮工程效益，是以高標(biāo)準(zhǔn)、高效益農(nóng)村水利工程法律監(jiān)管促鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)的重要標(biāo)準(zhǔn)。盡管現(xiàn)實(shí)中雖已存在農(nóng)村水利工程的行政監(jiān)管體系，但從合法性與合理性的角度考量，還需要解決以下幾個(gè)問(wèn)題。

首先，需進(jìn)一步厘清建設(shè)階段工程質(zhì)量責(zé)任承擔(dān)主體。建設(shè)階段的權(quán)責(zé)厘定，是討論運(yùn)行維護(hù)權(quán)義關(guān)系的前提。而從特征上看，這類工程存在完好率不高、產(chǎn)權(quán)不夠明晰，已明晰產(chǎn)權(quán)的工程產(chǎn)權(quán)主體多為村集體。尤其是面對(duì)《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》等對(duì)于權(quán)責(zé)厘定的基本要件構(gòu)成要求，無(wú)論是項(xiàng)目法人對(duì)水利工程質(zhì)量承擔(dān)首要責(zé)任，還是勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位對(duì)水利工程質(zhì)量承擔(dān)主體責(zé)任，分別對(duì)各自負(fù)責(zé)工程的質(zhì)量負(fù)責(zé)，首要問(wèn)題都在于確定產(chǎn)權(quán)歸屬。尤其是實(shí)際設(shè)計(jì)、施工等，是由具有資質(zhì)的市場(chǎng)主體甚至是缺乏主體地位的施工隊(duì)承擔(dān)，因此“監(jiān)管什么”“監(jiān)管為何”的問(wèn)題更為突出。這種模糊的邊界，導(dǎo)致事實(shí)上在農(nóng)村水利工程的行政監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管方面，存在權(quán)責(zé)利不對(duì)等以及介入空間有限的現(xiàn)象。同時(shí)，實(shí)際上的工程受益人又因參與監(jiān)管“費(fèi)力不討好”的現(xiàn)狀，難以形成有力的“無(wú)形之手”；即便存在事實(shí)上的“監(jiān)理”，也因多方掣肘與利益驅(qū)使，難以保證在獨(dú)立性的前提下按照《建筑法》《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》等要求公正履職。

其次，需進(jìn)一步厘清運(yùn)行維護(hù)實(shí)施主體的權(quán)義關(guān)系。運(yùn)行維護(hù)階段的權(quán)義關(guān)系，是保障農(nóng)村水利工程安全運(yùn)行和效益發(fā)揮的首要條件。運(yùn)行維護(hù)除日常巡查、維修養(yǎng)護(hù)和安全監(jiān)測(cè)等日常運(yùn)行管理外，還包括除險(xiǎn)加固等施工行為，以及運(yùn)行管理信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等數(shù)字賦能平臺(tái)建設(shè)。按照各省水利工程管理?xiàng)l例的相關(guān)規(guī)定，水利工程所有者承擔(dān)運(yùn)行維護(hù)管理主體責(zé)任，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處按職責(zé)做好轄區(qū)內(nèi)水利工程管理、保護(hù)和利用工作。從管理模式上看，可通過(guò)明確管理單位或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)、購(gòu)買服務(wù)等方式，確定工程管理者承擔(dān)運(yùn)行管理責(zé)任，國(guó)有水利工程具體管理方式則由縣級(jí)以上水行政管理部門會(huì)同有關(guān)部門依規(guī)提出，報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)。實(shí)踐中，農(nóng)村水利工程的管護(hù)主體一般為基層水利站和具有合作性質(zhì)的基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)。礙于監(jiān)管資金、人員、體制機(jī)制、方式方法等方面的不足，大多數(shù)監(jiān)管停留在留痕式工作檢查中，實(shí)際監(jiān)管效益較低。且從集體成員的角度看，集體內(nèi)部難以形成有效的分工負(fù)責(zé)機(jī)制。在有效機(jī)制未能建立前，個(gè)人參與工程運(yùn)行維護(hù)的成果不僅集體全員共享，且還會(huì)被“非成員”獲取。至于權(quán)屬不明的工程，更是難以劃定明確的運(yùn)行維護(hù)權(quán)義關(guān)系。

最后，要充分平衡法律監(jiān)管與自治、德治之間的關(guān)系。鄉(xiāng)村治理公共秩序，是考察農(nóng)村水利工程法律監(jiān)管的環(huán)境要素。健全自治、法治、德治的鄉(xiāng)村治理體系，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工程。鄉(xiāng)村治理的碎片化，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)普遍面臨制度性輸入與鄉(xiāng)村自治的張力、公共性式微與村民原子化、基層民主形式化與公共權(quán)力的腐敗等日益突出的問(wèn)題。從法律層面看，當(dāng)前農(nóng)村水利工程法律監(jiān)管缺乏專門類法律依據(jù)，現(xiàn)有的《水利工程運(yùn)行管理監(jiān)督檢查辦法（試行）》《小型水庫(kù)安全運(yùn)行監(jiān)督檢查辦法》《水利工程責(zé)任單位責(zé)任人質(zhì)量終身責(zé)任追究管理辦法（試行）》以及相關(guān)省份出臺(tái)的地方性法規(guī)等相關(guān)規(guī)定，缺乏對(duì)農(nóng)村水利工程的專門考量。同時(shí)，考慮到集體內(nèi)部家庭勞動(dòng)力構(gòu)成的區(qū)別以及農(nóng)村勞動(dòng)力外流的現(xiàn)實(shí)情況，集體所有占多數(shù)的農(nóng)村水利工程更是難以形成自治力量。即便形成形式化的組織，亦難在成員之間形成長(zhǎng)期的承諾踐履機(jī)制，容易形成“社員機(jī)會(huì)主義行為”，甚至陷入“公地悲劇”困境。既沒(méi)有針對(duì)性解決問(wèn)題的良法，實(shí)踐層面又難以依賴自治達(dá)到善治。因此，亟需一種能夠彌合行政權(quán)力、法律監(jiān)管以及集體自治的三元整合路徑，在對(duì)集體所有的“成員權(quán)”的尊重的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利工程“共建共治”“共管共享”的合理機(jī)制。

三、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村水利工程法律監(jiān)管的紓困路徑

作為典型的具有公共屬性的建設(shè)工程，對(duì)其法律監(jiān)管我們首先要把握的是領(lǐng)域劃界的問(wèn)題。界定法律所要調(diào)整的對(duì)象的范圍邊界，是強(qiáng)調(diào)有法可依和依從何法的初始條件。這也是領(lǐng)域法學(xué)視域下工程法學(xué)所強(qiáng)調(diào)的首要問(wèn)題，亦即對(duì)農(nóng)村水利工程法律監(jiān)管所具備的法學(xué)意義上的領(lǐng)域?qū)傩缘淖C成。隨即結(jié)合領(lǐng)域內(nèi)行業(yè)問(wèn)題與社會(huì)問(wèn)題的法治化轉(zhuǎn)向，旋即確定用以面向該領(lǐng)域的法律規(guī)則、法律原則以及相關(guān)技術(shù)規(guī)范的組合路徑與集合方式。從而在鄉(xiāng)村振興的大背景下，進(jìn)一步以大協(xié)調(diào)的工程發(fā)展觀，更好地審視工程風(fēng)險(xiǎn)、安全義務(wù)以及效益發(fā)揮等農(nóng)村水利工程法律監(jiān)管中的邏輯起點(diǎn)、基石范疇問(wèn)題。

（一）領(lǐng)域劃界：回歸問(wèn)題意識(shí)

領(lǐng)域法學(xué)范式之問(wèn)題意識(shí)，在工程法發(fā)展中的體現(xiàn)首先要在時(shí)代背景中尋得，這些問(wèn)題往往是特定情境下法律規(guī)范缺位或錯(cuò)位，但又亟需體系化法律進(jìn)行規(guī)制的新興問(wèn)題。農(nóng)村水利工程法律監(jiān)管具有鮮明的時(shí)代特性和領(lǐng)域?qū)傩?，這些特性按照領(lǐng)域法學(xué)范式的概括，可歸納為形式上的類型化、結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜化、內(nèi)容上的領(lǐng)域化。

首先，在中國(guó)式現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，以集體所有為主要產(chǎn)權(quán)類型的農(nóng)村水利工程的法律監(jiān)管，聚焦在構(gòu)建服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的工程支撐體系上。要抓住鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中“現(xiàn)代化”這一首要問(wèn)題，以制度、理念、關(guān)系的協(xié)同，推進(jìn)各方治理資源的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。強(qiáng)化農(nóng)村水利工程資源供給，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村水利的轉(zhuǎn)移支付，在權(quán)力介入和內(nèi)部自治中尋求雙向良性互動(dòng)的平衡點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)作自治機(jī)制，構(gòu)建符合當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)實(shí)際的建設(shè)、運(yùn)維成本分擔(dān)機(jī)制。其次，要把握質(zhì)量和效益這兩個(gè)內(nèi)核問(wèn)題。工程法治應(yīng)追求安全、質(zhì)量、效率、效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)（如2016年遵義農(nóng)村飲水安全工程“8·1”生產(chǎn)安全事故、2021年三門峽西溝壩“3·1”漫壩事故等），保障工程發(fā)揮最大的運(yùn)作管理效能、資源配置效能。要將工程質(zhì)量責(zé)任類型與各主體間的權(quán)責(zé)利劃分規(guī)則，貫穿至縱向的全生命周期與橫向的全工程領(lǐng)域。

（二）規(guī)范集成：以法治促善治

在“水利工程補(bǔ)短板，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的工作總基調(diào)下，水利部門從法制體制機(jī)制入手，基本建立了務(wù)實(shí)管用的水利法律監(jiān)管體系。根據(jù)效力等級(jí)，可以分為法律法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、實(shí)施辦法等。按照領(lǐng)域法學(xué)研究范式對(duì)于規(guī)范集成的具體要求，在面對(duì)水利工程這一特殊領(lǐng)域法律問(wèn)題時(shí)，可將此類法律規(guī)則、法律原則以及相關(guān)技術(shù)規(guī)范以“最密切聯(lián)系”及“合目的性”等集成原則，實(shí)現(xiàn)規(guī)范集成基點(diǎn)排他性的具體認(rèn)定。由此，我們可以將水利法律監(jiān)管體系進(jìn)行如下劃分，其中含有基礎(chǔ)性監(jiān)督條款的法律法規(guī)包括《水法》《防洪法》《建筑法》《城鄉(xiāng)建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等。

專門類水利工程建設(shè)、運(yùn)維監(jiān)督制度除前文已提到的相關(guān)制度規(guī)范外，還包括《水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查辦法》《水利工程合同監(jiān)督檢查辦法(試行)》《水利資金監(jiān)督檢查辦法(試行)》等。此外，還有諸多行業(yè)管理監(jiān)督制度以及水利政務(wù)管理監(jiān)督制度，如《水行政執(zhí)法監(jiān)督檢查辦法(試行)》《水利工程設(shè)計(jì)失誤問(wèn)責(zé)辦法(試行)》等。但專門類制度規(guī)范效力等級(jí)較低，且除了《農(nóng)村供水工程監(jiān)督檢查管理辦法(試行)》外，鮮有針對(duì)農(nóng)村水利工程特征的具體規(guī)范性文件。

因此，一是要以科學(xué)立法強(qiáng)化制度供給。整合現(xiàn)有法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件中對(duì)于水利工程監(jiān)督管理的相關(guān)規(guī)定，將該類規(guī)定對(duì)于水利工程法律監(jiān)管的一般性規(guī)定與農(nóng)村水利工程的建設(shè)、運(yùn)維特點(diǎn)相結(jié)合，制定一部專門類的行政法規(guī)，對(duì)農(nóng)村水利工程監(jiān)管予以全面規(guī)定。二是要進(jìn)一步開(kāi)展農(nóng)村水利工程確權(quán)，確權(quán)是前述專門類農(nóng)村水利工程監(jiān)管法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容設(shè)定的基本條件。產(chǎn)權(quán)明晰能夠大大減少監(jiān)督制裁、權(quán)益分配、沖突解決、義務(wù)攤派等內(nèi)容制定與執(zhí)行中所面臨的資源界定成本和用戶識(shí)別成本，為規(guī)則供給、集成、實(shí)施創(chuàng)造了先決條件，有助于形成監(jiān)管系統(tǒng)的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。三是規(guī)范的供給與集成要充分吸納正向的農(nóng)村地方性共識(shí)，了解這類共識(shí)所形塑的水利工程建設(shè)、使用、運(yùn)維參與者的行為邏輯，構(gòu)建網(wǎng)格化執(zhí)行監(jiān)管一體化治理體系。

（三）方式轉(zhuǎn)變：法律嵌入與農(nóng)村社會(huì)自治能力再造

“徒法不足以自行”，回歸法律監(jiān)管與自治、德治關(guān)系的探討，構(gòu)建“三治”融合的監(jiān)管治理體系，是提升監(jiān)管有效性和持續(xù)性的必然選擇?？梢哉f(shuō)，設(shè)施供給是農(nóng)村水利工程監(jiān)管面臨的一階困境，規(guī)范供給是二階困境，規(guī)范的環(huán)境適恰度與實(shí)施效能則是三階困境。技術(shù)性問(wèn)題非本研究討論的重點(diǎn)，而在前文規(guī)范集成問(wèn)題解決的前提下，三階困境即是監(jiān)管落地所要解決的“最后一公里”問(wèn)題。

首先，要通過(guò)事務(wù)劃分，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)管的途徑區(qū)分。從事務(wù)類型上看，對(duì)農(nóng)村水利工程的法律監(jiān)管可以劃分為行政性事務(wù)和日常性事務(wù)。前者是行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)的行使，亦或可稱行政權(quán)力的介入。一方面，要破除一般類水利工程建設(shè)的政府“保姆式”監(jiān)管思維慣性，也要避免對(duì)農(nóng)村水利工程監(jiān)管權(quán)能的全盤下放，在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)又充分利用網(wǎng)格化的監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政性事務(wù)的程序化、簡(jiǎn)約化，強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法的效度。同時(shí)，在“去中心化”的角色中，行政權(quán)力的依法嵌入還要在事務(wù)、規(guī)則、資源等方面對(duì)農(nóng)村社會(huì)自治予以支持。另一方面，對(duì)于日常性事務(wù)，則要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村籍合組織參與基層治理的合理性與可行性。盡管籍合組織是從民法視角對(duì)社會(huì)組織的劃分，而區(qū)別于人合與資合，籍合更加具有“鄉(xiāng)土氣息”，在“半熟人社會(huì)”的治理中承擔(dān)著屬地化的事項(xiàng)管理職能。在農(nóng)村水利工程監(jiān)管事項(xiàng)上，以法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定為基礎(chǔ)，組建籍合組織對(duì)此予以監(jiān)管，充分發(fā)揮該組織信任凝聚、運(yùn)作管理、資源配置等功能，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村水利工程地域分布、具體類型、產(chǎn)權(quán)構(gòu)成等，設(shè)定該組織具體功能以及議事規(guī)則，助力監(jiān)管產(chǎn)生實(shí)效。