江蘇推進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的探索實踐

張 皓

生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是實現(xiàn)生態(tài)文明的必由之路。2019 年3月，生態(tài)環(huán)境部與江蘇省人民政府簽署《部省共建生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化試點省合作框架協(xié)議》，江蘇成為全國唯一的生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化試點省。四年來，生態(tài)環(huán)境部多位部領(lǐng)導(dǎo)親自蒞臨江蘇指導(dǎo)，兩次召開部省聯(lián)席會議，大力支持江蘇推進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)。江蘇省委、省政府高度重視，將“深入推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化試點省建設(shè)”作為全面深化改革的“當家花旦”，連續(xù)四年納入省委常委會工作要點、省委全面深化改革年度重點任務(wù)和省政府年度十大主要任務(wù)百項重點工作。截至2022 年底，江蘇已全面完成部省共建合作框架協(xié)議確定的6 個方面48 項具體任務(wù)，在生態(tài)環(huán)境治理關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)上不斷取得突破性進展，累計形成106 項合作創(chuàng)新成果，其中26 項以省委、省政府名義印發(fā)實施，“非現(xiàn)場”監(jiān)管、汛期水環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管等11 項創(chuàng)新舉措被生態(tài)環(huán)境部轉(zhuǎn)發(fā)全國系統(tǒng)學習，走出了一條邁向生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的“江蘇路子”。

江蘇推進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的特殊意義和現(xiàn)實考量

江蘇是經(jīng)濟大省，以占全國1.1%的國土面積，承載了占全國6%的人口，產(chǎn)出了超過10%的經(jīng)濟總量，是全國經(jīng)濟發(fā)展的重要“壓艙石”，肩負著“勇挑大梁”的重大責任，同時在生態(tài)環(huán)境保護工作上也有著特殊的省情實際。一是使命要求特殊。“為全國發(fā)展探路”是中央對江蘇的一貫要求。黨的十八大以來，習近平總書記對江蘇生態(tài)文明建設(shè)高度重視、寄予厚望，先后四次對江蘇工作作出重要指示，親自為我們擘畫了建設(shè)“強富美高”新江蘇的宏偉藍圖，賦予我們“在改革創(chuàng)新、推動高質(zhì)量發(fā)展上爭當表率，在服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局上爭做示范，在率先實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化上走在前列”的光榮使命，要求我們把保護生態(tài)環(huán)境擺在更加突出的位置，走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。二是地理區(qū)位特殊。江蘇是“一山兩水七分田”的典型平原河網(wǎng)地區(qū)，水域面積占全省面積16.9%，居全國之首，是全國唯一擁有大江大河大湖大?！按鬂M貫”的省份，但山地林地面積小，清水涵養(yǎng)能力弱，且地處長江、淮河、沂沭泗水系最末梢，入境客水占總水量的87%，每年秋冬季大都處于大氣污染傳輸通道下方向，環(huán)境質(zhì)量受外源影響較大。三是生態(tài)資源特殊。一方面，江蘇生態(tài)家底并不“殷實”，雖然我們劃定了占全省陸域國土面積22.49%的生態(tài)保護紅線和生態(tài)空間管控區(qū)域，但由于全域國土空間開發(fā)強度較高（土地脅迫程度全國第二，開發(fā)強度高達28%，居全國各?。▍^(qū)）之首，多個設(shè)區(qū)市接近國際公認的30%警戒線），自然生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)“小斑塊”“破碎化”特點；另一方面，江蘇境內(nèi)既有水生生物重要的洄游通道，也有珍稀瀕危物種和旗艦水生生物的關(guān)鍵棲息地，還有東亞—澳大利亞候鳥遷飛區(qū)中心節(jié)點，生物多樣性保護工作受到國內(nèi)國際社會的廣泛關(guān)注。尤其作為全域高強度開發(fā)的典型區(qū)域，江蘇的生物多樣性保護實踐對全國乃至全球均具有特殊參考價值和借鑒意義。四是任務(wù)挑戰(zhàn)特殊。作為工業(yè)大省、制造業(yè)大省，江蘇擁有40 個工業(yè)門類，制造業(yè)集群規(guī)模全國最大，肩負著保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定的重任；與此同時，江蘇人均國土面積全國最小，單位國土面積的工業(yè)負荷全國最高，其中化學農(nóng)藥產(chǎn)量（2021 年達到54.92 萬噸）全國第一、鋼鐵產(chǎn)量（2021 年達到15701.9 萬噸）全國第二、水泥產(chǎn)量（2021 年達到15374.2 萬噸）和火力發(fā)電量（2021達到4836.1 億千瓦）全國第三，單位國土面積主要污染物排放強度是全國的5 倍左右。無論綠色低碳轉(zhuǎn)型還是污染防治工作都是全國壓力最大、任務(wù)最重、面臨挑戰(zhàn)最多的省份之一。

總的來看，江蘇經(jīng)濟總量、增長速度均居全國前列，為全國發(fā)展大局做出了巨大貢獻，但長期快速發(fā)展中也積累了不少矛盾和問題，人口密度大、能源消耗大、排放強度大，環(huán)境問題遇到得早、呈現(xiàn)得重、爆發(fā)得集中，生態(tài)文明建設(shè)尚處在爬坡過坎、負重前行的關(guān)鍵階段。要推動江蘇的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變，實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，不但要付出更加艱苦的努力，還要有超越常規(guī)的改革魄力和創(chuàng)新舉措，特別要對生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力進行全方位變革、系統(tǒng)性重塑和整體式提升。

江蘇推進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的具體成效和實踐路徑

近年來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，江蘇始終高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和習近平總書記對江蘇工作重要指示批示精神，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為核心，以推進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化為抓手，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境高水平保護和人民群眾高品質(zhì)生活，推動生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生根本性變化，生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)從嚴重透支到明顯好轉(zhuǎn)的歷史性轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量創(chuàng)新世紀以來最好水平。2017 年以來，全省地區(qū)生產(chǎn)總值連跨四個萬億元臺階，人均GDP 突破2 萬美元（超過世界銀行認定的高收入國家收入標準），居民可支配收入翻了一番，PM2.5平均濃度下降33.3%，連續(xù)兩年以省為單位達到國家空氣質(zhì)量二級標準，空氣優(yōu)良天數(shù)比率提高5.2 個百分點，重污染天數(shù)比率降至0.1%，年度增加了19 個藍天；國考斷面水質(zhì)優(yōu)Ⅲ比例突破90%，連續(xù)4 年實現(xiàn)穩(wěn)定消劣，長江干流江蘇段水質(zhì)連續(xù)5 年穩(wěn)定保持Ⅱ類，太湖連續(xù)15年實現(xiàn)安全度夏，湖體總磷、總氮濃度達到近10 年來最好水平，近岸海域優(yōu)良海水比例大幅提升42.6個百分點；高質(zhì)量完成土壤污染詳查，受污染耕地和地塊安全利用率實現(xiàn)“雙90%”目標。習近平總書記視察江蘇時，用“滄桑巨變”充分肯定江蘇五山地區(qū)濱江片區(qū)生態(tài)環(huán)境整治成效。中央第二輪生態(tài)環(huán)境保護督察充分肯定江蘇工作，認為江蘇堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，工作力度大，取得明顯成效，這是本輪督察評價最高的定性表述。在國家污染防治攻堅戰(zhàn)考核中，江蘇是全國唯一連續(xù)三年獲得優(yōu)秀等級且名次持續(xù)進位的省份。

工作中，我們牢牢把握全國唯一的部省共建生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化試點省重大機遇，堅決扛起“探路”使命，大膽創(chuàng)新、銳意改革，形成了一批管用有效、走在前列、可復(fù)制、可推廣的治理舉措和改革經(jīng)驗，努力探索一條符合江蘇實際的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子。

堅持體制改革驅(qū)動，切實加強黨對生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，系統(tǒng)謀劃推進生態(tài)文明體制改革。在全國率先設(shè)立高規(guī)格的治污攻堅戰(zhàn)指揮部，實體化運作省市縣三級攻堅戰(zhàn)指揮辦，確立“1+3+7”的治污攻堅作戰(zhàn)體系，以前所未有的決心和力度向污染宣戰(zhàn)。率先建立高質(zhì)量發(fā)展考核體系，將生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護分值占比提高到18%，充分發(fā)揮考核評估“風向標”“指揮棒”作用，引導(dǎo)推動各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的發(fā)展觀政績觀。高標準完成生態(tài)環(huán)境垂直管理制度改革、機構(gòu)改革和綜合執(zhí)法改革等三項體制性改革任務(wù)，率先建立省級環(huán)境監(jiān)察專員制度，全面上收環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，組建設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，下決心收回園區(qū)執(zhí)法權(quán)，重塑重整服務(wù)生態(tài)文明全面提升的組織架構(gòu)和管理體系，生態(tài)環(huán)境管理的統(tǒng)一性、權(quán)威性顯著增強。

堅持法規(guī)標準引領(lǐng)，始終把制度建設(shè)作為推進生態(tài)文明建設(shè)的重中之重，不斷健全生態(tài)環(huán)境法規(guī)標準體系，筑牢生態(tài)環(huán)保法治根基。推動立法資源向生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域傾斜，基本上每年出臺一部地方性法規(guī)，五年來累計制修訂和實施地方性法規(guī)12 件、政府規(guī)章2 件。其中，《江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》成為全國首部生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域地方性法規(guī)，有效破解自動監(jiān)測數(shù)據(jù)不能用于行政處罰等實踐難題；《江蘇省生態(tài)文明教育促進辦法》是全國首部以生態(tài)文明教育命名的政府規(guī)章，將生態(tài)文明教育納入法治化、規(guī)范化、常態(tài)化軌道。實施生態(tài)環(huán)境標準體系建設(shè)三年計劃，累計制定發(fā)布生態(tài)環(huán)境地方標準114 項，數(shù)量是過去10 年總和的2 倍，在全國位居前列，有效解決了一些領(lǐng)域無“標”可循、無“規(guī)”可用的問題；其中，水泥、燃煤電廠、鋼鐵等重點行業(yè)大氣主要污染指標排放標準已基本等同或優(yōu)于歐美發(fā)達國家同類標準要求，池塘養(yǎng)殖尾水排放強制性標準、大氣污染物綜合排放等標準處于行業(yè)領(lǐng)先水平，充分發(fā)揮了標準在推動治理技術(shù)革新、產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型方面的引領(lǐng)帶動作用。

堅持科技裝備賦能，大力推進高新技術(shù)裝備在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的應(yīng)用，不斷提升治理自動化、數(shù)字化、智能化水平。制定實施生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)三年建設(shè)規(guī)劃，累計投入數(shù)十億元，在全省建成1400 多個空氣自動站，800 多個水質(zhì)自動站，20 多個生物多樣性野外觀測站，13000 多個熱點監(jiān)控網(wǎng)格，為23 萬家工業(yè)污染源企業(yè)“建檔立卡”，推動2.8萬家企業(yè)安裝自動在線監(jiān)控設(shè)備，將8.5 萬家產(chǎn)廢單位和經(jīng)營單位納入危廢全生命周期監(jiān)控系統(tǒng)閉環(huán)管理，一批先進無人機、走航車以及近岸海域監(jiān)測船先后列裝，構(gòu)建起全國密度最高、覆蓋面廣、較為完整的天空地一體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對環(huán)境質(zhì)量和污染物排放的全面感知、實時監(jiān)測、預(yù)測預(yù)報。在全國率先實現(xiàn)移動執(zhí)法終端全覆蓋、全聯(lián)網(wǎng)、全使用，出臺《關(guān)于加快推進生態(tài)環(huán)境非現(xiàn)場監(jiān)管的意見》，構(gòu)建“1+5+N”的工作體系，建設(shè)集“監(jiān)測、監(jiān)控、執(zhí)法、執(zhí)紀”四大功能于一體的生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)管平臺，將數(shù)據(jù)歸集關(guān)聯(lián)、線索挖掘分析、遠程問詢調(diào)查、證據(jù)整理固定、行政立案處罰等全流程執(zhí)法行為規(guī)范固化，并實現(xiàn)智能化運行，讓非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管成為常態(tài)，真正做到“有案必查、無事不擾”。

堅持基礎(chǔ)設(shè)施先行，把環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為拉動社會投資、優(yōu)化營商環(huán)境、持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量的“多贏”之策和關(guān)鍵之舉，適度超前謀劃實施一批支撐攻堅、惠及長遠的重大工程。制定實施環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施三年建設(shè)方案，加快補齊垃圾、污水、危廢等治理能力短板，先后投入1785 億元，累計建成城鎮(zhèn)污水處理能力2086 萬立方米/日、污水管網(wǎng)7.7 萬公里，較十年前分別增加了40%和51%，危廢處置能力較五年前翻了兩番，醫(yī)廢處置能力較疫情暴發(fā)前翻了一番。在此基礎(chǔ)上，2022 年制定實施全國首部省級“十四五”生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，出臺全省提升污水集中收集處理率的實施意見，推動全省城市污水集中收集處理率每年提升5 個百分點、有條件地區(qū)率先實現(xiàn)污水100%收集處理。在全國率先開展集約建設(shè)、共享治污的“綠島”建設(shè)，累計建成工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)各類“綠島”項目154 個，惠及3 萬多家中小企業(yè)，有效破解中小企業(yè)“治污難、治污貴”的困境，這一做法被寫入國務(wù)院《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》。率先開展生態(tài)安全緩沖區(qū)建設(shè)，累計建成項目45 個，通過整合溝渠、池塘、濕地等碎片化、低效化生態(tài)空間，形成大面積自然或人工濕地，并充分利用其自然降解和恢復(fù)能力，進一步削減污水處理廠尾水污染負荷，擴大區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量。創(chuàng)新開展“生態(tài)島”試驗區(qū)建設(shè)，通過科學、積極、適度的人工干預(yù)，將分散的生態(tài)“斑塊”串“珠”成“鏈”，形成網(wǎng)絡(luò)，為生物棲息、繁衍、遷徙提供良好場所和生態(tài)通道，讓物種的基因更好交流。

堅持政策舉措創(chuàng)新，始終致力于尋求經(jīng)濟、環(huán)境、社會效益的最大“公約數(shù)”，不斷創(chuàng)新豐富生態(tài)環(huán)境政策“工具箱”，提升綜合運用法治、市場、科技等各種手段的能力。在全國率先構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償“1+7+1”制度體系，有效破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局，案例數(shù)和賠償總額居全國前列；率先出臺自然生態(tài)保護修復(fù)行為負面清單，防止“以修復(fù)為名、行破壞之實”；率先推行園區(qū)污染物排放限值限量管理，出臺關(guān)于優(yōu)化排污指標總量管理服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見，將削減總量統(tǒng)籌用于支持地方新上優(yōu)質(zhì)重大項目，推動環(huán)境要素高效配置；創(chuàng)新開展城鎮(zhèn)區(qū)域水污染物平衡核算，摸清污水收集處理能力底數(shù)和缺口，指導(dǎo)地方科學布局環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；實施綠色發(fā)展領(lǐng)軍企業(yè)計劃，評選第一批100 余家企業(yè)名單，示范引領(lǐng)企業(yè)主動開展清潔用能等提標改造；建立守法自律企業(yè)環(huán)保信任保護機制、環(huán)保應(yīng)急管控停限產(chǎn)豁免機制，對守法情況好的企業(yè)，堅決兌現(xiàn)減少檢查頻次、簡化項目環(huán)評程序等政策，樹立“干好干壞不一樣”的鮮明導(dǎo)向；出臺生態(tài)環(huán)境部門保護企業(yè)產(chǎn)權(quán)“23 條”、惠企紓困穩(wěn)經(jīng)濟“12 條”、支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)“18 條”、畜禽養(yǎng)殖“9 條”等系列政策，建立“企業(yè)環(huán)保接待日”制度，搭建服務(wù)外企“綠橋”，變問題為議題，幫助企業(yè)解決治污難題、渡過發(fā)展難關(guān)；建立“金環(huán)對話”機制，出臺綠色金融“33 條”，推出“環(huán)保貸”“環(huán)保擔”等綠色金融產(chǎn)品，累計安排綠色金融獎補資金2.45 億元，發(fā)放“環(huán)保貸”超300 億元；發(fā)布生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展十項措施，圍繞項目環(huán)評審批、總量指標安排、財政資金支持、執(zhí)法監(jiān)督檢查、企業(yè)環(huán)保服務(wù)、督查激勵表揚等方面推出一系列服務(wù)地方、企業(yè)綠色發(fā)展的重磅舉措；積極推進生態(tài)環(huán)境政策集成改革試點，支持江陰等地開展生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化縣域示范建設(shè)，加強環(huán)保優(yōu)惠政策在一個地區(qū)的“組合”應(yīng)用、“捆綁”使用，進一步激發(fā)地方治污減排內(nèi)生動力。

堅持動員全民參與，持續(xù)加大宣傳力度，廣泛凝聚社會共識，努力繪就生態(tài)文明建設(shè)最大“同心圓”，為建設(shè)人與自然和諧共生的美麗江蘇提供強大精神力量。將每年6 月的第一周確定為環(huán)境宣傳教育周，成功承辦首屆“六五環(huán)境日”國家主場活動，組織開展“環(huán)境守護者”“長江大保護，綠色共成長”“同飲一江水，共筑綠籬笆”等系列活動，連續(xù)三年入選“美麗中國，我是行動者”十佳案例。推進全省環(huán)保設(shè)施向公眾開放，確立87 家開放單位，累計開放1300 余批次，開展“云參觀”“云開放”等線上直播活動近50 場次，吸引超過600 萬公眾參與其中，進一步引導(dǎo)公眾走近環(huán)保、了解環(huán)保、信任環(huán)保。成立江蘇省生態(tài)文明學院，建設(shè)江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心生態(tài)環(huán)境廳基地，打造習近平生態(tài)文明思想的理論研究、實踐創(chuàng)新和學習宣傳高地，推動習近平生態(tài)文明思想在江蘇結(jié)出更多豐碩果實。發(fā)布全國首個省級生態(tài)文明公約——《江蘇生態(tài)文明20 條》，用通俗易懂的語言文字，推動生態(tài)文明理念“飛入尋常百姓家”，形成人人講環(huán)保、處處講生態(tài)的文化氛圍。推出“微笑天使”“城市精靈”等宣教產(chǎn)品，全程記錄江豚、鷹隼等動物的生存狀態(tài)，點燃公眾興趣、引發(fā)社會關(guān)注，激發(fā)大家保護生物多樣性的熱情。大力推進生態(tài)文明示范創(chuàng)建，累計建成國家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣31 個，“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地8 個，全國中小學環(huán)境教育社會實踐基地5 家，省級生態(tài)文明建設(shè)教育實踐基地6 個，省級綠色學校2420 所，國際生態(tài)學校57 所，綠色社區(qū)1126 個，讓生態(tài)文明之花在江蘇大地遍地開放，讓生態(tài)文明文化成為社會主流。

從實踐中走來，我們愈發(fā)深刻感受到，江蘇大地發(fā)生的綠色嬗變，根本在于以習近平同志為核心的黨中央掌舵領(lǐng)航，在于習近平生態(tài)文明思想的科學指引。如果沒有習近平總書記親力親為的“步線行針”、關(guān)鍵時候的“一錘定音”、責任落實的“賞信必罰”，就不會有今天生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的嶄新局面。習近平總書記對江蘇的諄諄囑托，既是對我們高質(zhì)量發(fā)展的親切關(guān)懷，也為譜寫“強富美高”新江蘇現(xiàn)代化建設(shè)新篇章提供了科學指引。站在新征程新起點上，江蘇生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)將深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神，更加緊密地團結(jié)在以習近平同志為核心的黨中央周圍，高舉習近平新時代中國特色社會主義思想偉大旗幟，忠實踐行習近平生態(tài)文明思想，堅決扛起“爭當表率、爭做示范、走在前列”的光榮使命，更大力度深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，更加系統(tǒng)保護和促進生物多樣性，更加堅決解決突出生態(tài)環(huán)境問題，更高標準推動環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更實舉措服務(wù)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，協(xié)同推進高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護，加快打造生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的江蘇樣本，加快建設(shè)美麗中國的省域范例，以高顏值生態(tài)環(huán)境賦能高質(zhì)量發(fā)展、塑造高品質(zhì)生活，為譜寫“強富美高”新江蘇現(xiàn)代化建設(shè)新篇章做出新的更大貢獻。