推進(jìn)高校項(xiàng)目支出預(yù)算績效管理研究

謝黛楠

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)）

一、研究背景

（一）我國高等教育的重要地位

高等教育作為我國教育系統(tǒng)的重要組成部分，承載著國家拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)和前沿科學(xué)研究、社會服務(wù)等重要功能。

我國對高等教育非常重視，教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模逐漸擴(kuò)大。自2012 年教育部發(fā)布《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》（教高〔2012〕4 號）以來，高等教育規(guī)模和經(jīng)費(fèi)投入逐年增長。我國高等教育辦學(xué)規(guī)模和年畢業(yè)生人數(shù)已居世界首位，高等教育毛入學(xué)率從2012年的15%增長至2019 年的51.6%；財(cái)政教育支出占GDP比重從2012 年起，連續(xù)八年超過4%。即使是在我國經(jīng)濟(jì)增速放緩、國際形勢嚴(yán)峻、國內(nèi)財(cái)政收支矛盾加大的背景下，GDP 由2013 年的7.3%降低至2020 年的2.3%，而國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增速卻由2013 年的5.79%上升至2020 年的7.15%；2020 年教育經(jīng)費(fèi)在一般公共預(yù)算支出中占比16.47%，在一般公共預(yù)算的24 類支出項(xiàng)目中占比最高[1]?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》中進(jìn)一步明確了“保證國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP 的比例一般不低于4%，確保財(cái)政一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減”[2]。

（二）高校預(yù)算績效管理研究的重要意義

高等教育在我國具有戰(zhàn)略高度的重要性，特別是在近年來國家財(cái)政收支矛盾加大的情況下，高等教育不再是規(guī)模擴(kuò)張式的發(fā)展，而是追求內(nèi)涵式發(fā)展，向資金使用要效益。如何建設(shè)教育強(qiáng)國，培養(yǎng)符合時代發(fā)展需要的人才，是解決現(xiàn)實(shí)問題的重要突破口，是提升國家核心競爭力的根本出發(fā)點(diǎn)。2020 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《深化新時代教育評價改革總體方案》，提出“教育評價事關(guān)教育發(fā)展方向，有什么樣的評價指揮棒，就有什么樣的辦學(xué)導(dǎo)向”。預(yù)算管理是戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)的手段。為了提升教育質(zhì)量，預(yù)算績效管理的重要性日益凸顯。高校應(yīng)堅(jiān)持正確的辦學(xué)思想，探索教育發(fā)展的規(guī)律，將培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才、建設(shè)一流師資隊(duì)伍、推進(jìn)科技創(chuàng)新研究、促進(jìn)社會服務(wù)融入績效指標(biāo)體系中，做實(shí)預(yù)算績效管理，提升學(xué)校治理能力，切實(shí)提高資金的配置效率和使用效益。

（三）我國預(yù)算績效管理的發(fā)展歷程

近20 年，我國預(yù)算績效管理發(fā)展的主要時間節(jié)點(diǎn)及事件如下：

2003 年黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”，正式開啟了我國預(yù)算績效評價工作；2005 年財(cái)政部印發(fā)了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2005〕86 號）；2009 年財(cái)政部出臺的《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2009〕76 號）是關(guān)于績效管理的第一個規(guī)范性文件，此后中央和地方開始逐步推進(jìn)績效試點(diǎn)評價工作。

2014 年新預(yù)算法發(fā)布，六次提到“績效”，首次以法律形式將預(yù)算管理和績效管理相結(jié)合；2015 年財(cái)政部印發(fā)了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88 號），首次對績效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)、調(diào)整和應(yīng)用進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

2017 年黨的十九大提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”；2018 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，作為我國預(yù)算績效管理里程碑式的文件，標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理進(jìn)入新的發(fā)展階段，文件明確提出“力爭用3 ～5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。

2020 年財(cái)政部印發(fā)《項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號），明確了項(xiàng)目支出績效評價的對象和內(nèi)容、評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、組織管理與實(shí)施、結(jié)果應(yīng)用及公開等方面的內(nèi)容；2021 年財(cái)政部印發(fā)《中央部門項(xiàng)目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》（財(cái)預(yù)〔2021〕101 號），進(jìn)一步明確了績效指標(biāo)的設(shè)置思路、原則、類型和設(shè)置要求等方面的內(nèi)容，成為績效指標(biāo)框架的最新標(biāo)準(zhǔn)[3]。

二、高校預(yù)算績效管理發(fā)展現(xiàn)狀

高校預(yù)算績效管理工作目前還處于起步階段。評價對象以項(xiàng)目支出為主，高校整體評價還未全面開展。評價方式以自評為主。高校財(cái)政項(xiàng)目和非財(cái)政項(xiàng)目自評已經(jīng)全覆蓋，但是委托第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部評價尚未廣泛開展。財(cái)政部針對重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行再評價，例如2020年、2021 年財(cái)政部預(yù)算評審中心分別組織第三方機(jī)構(gòu)和專家對2017—2019 年累計(jì)81.03 億元的中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)和2018—2020 年累計(jì)304.44 億元的中央高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)開展了績效評價。通過評價，發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目管理，提高財(cái)政資金的使用效益，為下一步預(yù)算資金安排提供重要參考依據(jù)。

對于高校來說，目前預(yù)算績效管理工作內(nèi)容主要是填報(bào)“三張表格”：預(yù)算申報(bào)時填寫《項(xiàng)目支出績效目標(biāo)申報(bào)表》，預(yù)算執(zhí)行過程中填寫《項(xiàng)目支出績效監(jiān)控表》，決算后填寫《項(xiàng)目支出績效自評表》。但是整個工作實(shí)際上只是在完成填表上報(bào)的工作程序，并沒有深化管理改革。高校預(yù)算績效管理未將績效管理、項(xiàng)目管理與預(yù)算管理進(jìn)行有機(jī)融合，一方面影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，另一方面影響資金使用效益。

三、高校項(xiàng)目支出預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算績效管理意識不足

由于利益出發(fā)點(diǎn)不同，政府和高校之間、高校和校內(nèi)各部門之間都存在著委托代理的問題。用最小的成本獲得最多的收益是委托方的利益所在，但這不是受托方的利益出發(fā)點(diǎn)。二者的利益出發(fā)點(diǎn)不同，導(dǎo)致二者對預(yù)算績效管理的重視程度不同，部門之間協(xié)作不緊密，有些高校認(rèn)為預(yù)算績效管理是上級部門對學(xué)校工作的監(jiān)督檢查，有的工作人員甚至存在抵觸情緒。基層單位、業(yè)務(wù)部門預(yù)算績效管理意識不強(qiáng)，配合程度低，影響預(yù)算績效管理的改革發(fā)展。預(yù)算績效管理呈現(xiàn)“上級部門熱，基層單位冷”“財(cái)務(wù)部門熱、業(yè)務(wù)部門冷”的局面，難以合力完成預(yù)算績效管理工作。

（二）頂層設(shè)計(jì)不完善

預(yù)算績效管理改革的順利實(shí)施有賴于完善的頂層設(shè)計(jì)，具體包括預(yù)算績效管理制度建設(shè)、組織架構(gòu)的建立。多數(shù)高校沒有建立預(yù)算績效管理相關(guān)制度，更沒有對預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)制定實(shí)施細(xì)則；組織架構(gòu)尚未建立或者建立得不科學(xué)，各部門職責(zé)和分工不明確；績效管理和預(yù)算管理相割裂，沒有將績效管理融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程管理中去；沒有將績效管理、預(yù)算管理和業(yè)務(wù)管理有機(jī)融合，建立各部門各環(huán)節(jié)銜接有序的工作機(jī)制。

（三）預(yù)算編制和安排不科學(xué)

1.項(xiàng)目庫建設(shè)不完善

項(xiàng)目是國家政策、學(xué)校規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)落實(shí)的載體，貫穿預(yù)算績效管理事前評估、運(yùn)行監(jiān)控、事后評價的全過程，將預(yù)算管理和業(yè)務(wù)管理進(jìn)行有效銜接。2021 年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，明確提出“將項(xiàng)目作為部門和單位預(yù)算管理的基本單元，預(yù)算支出全部以項(xiàng)目形式納入預(yù)算項(xiàng)目庫，實(shí)施項(xiàng)目全生命周期管理，未納入預(yù)算項(xiàng)目庫的項(xiàng)目一律不得安排預(yù)算”。

高校只有做好項(xiàng)目庫建設(shè)，做實(shí)項(xiàng)目儲備，才能為預(yù)算績效管理奠定重要基礎(chǔ)。但是，多數(shù)高校沒有重視項(xiàng)目庫建設(shè)，或者項(xiàng)目庫建設(shè)形同虛設(shè)。一是缺乏項(xiàng)目庫建設(shè)方面的制度文件。二是未將所有項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫建設(shè)范圍，影響后續(xù)預(yù)算安排的統(tǒng)籌能力。三是項(xiàng)目庫未按照業(yè)務(wù)類型進(jìn)行分類，而是按照資金類別進(jìn)行劃分，各資金口各自為政組織項(xiàng)目申報(bào)，導(dǎo)致項(xiàng)目安排交叉重復(fù)。四是項(xiàng)目事前評估不充分，沒有對項(xiàng)目實(shí)施方案的可行性、必要性進(jìn)行論證，影響后續(xù)預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目實(shí)施效果。五是項(xiàng)目庫未進(jìn)行排序管理，或者未根據(jù)輕重緩急的原則、未結(jié)合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行排序。六是項(xiàng)目庫未進(jìn)行三年滾動管理，項(xiàng)目未及時清理，存在大量僵尸項(xiàng)目。

2.預(yù)算編制不科學(xué)

一是預(yù)算與規(guī)劃相脫節(jié)。規(guī)劃的周期一般為3 ～5年的中長期，而預(yù)算編制是以年度為單位，中長期規(guī)劃難以在年度預(yù)算中完全體現(xiàn)。此外，規(guī)劃和預(yù)算往往分屬不同的部門負(fù)責(zé)，各部門出于本位主義，難以從學(xué)校整體的角度進(jìn)行考慮，導(dǎo)致跨部門溝通的成本較高、溝通效果不好。規(guī)劃和預(yù)算相脫節(jié)導(dǎo)致規(guī)劃難以實(shí)施，目標(biāo)難落地，或者預(yù)算執(zhí)行方向迷失，出現(xiàn)短期行為。

二是未對預(yù)算支出明細(xì)進(jìn)行詳細(xì)測算，缺乏預(yù)算評審，容易導(dǎo)致預(yù)算支出編制出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)、不合理的情況。例如，某工程項(xiàng)目預(yù)算編制未經(jīng)過嚴(yán)格的預(yù)算評審，工程造價出現(xiàn)單價過高的問題。

三是預(yù)算安排沒有充分考慮項(xiàng)目的特點(diǎn)，沒有引導(dǎo)項(xiàng)目發(fā)揮最大的效益。例如，有些高校沒有區(qū)分拔尖人才和普通人才，在“一流學(xué)科”人才中普通人才經(jīng)費(fèi)比例超過一半，或者經(jīng)費(fèi)支出多以勞務(wù)費(fèi)、講課費(fèi)為主，難以實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才的目標(biāo)。

（四）績效指標(biāo)設(shè)定不合理

1.指標(biāo)數(shù)量

存在指標(biāo)設(shè)置過多的問題，過多的指標(biāo)無法聚焦項(xiàng)目的效果。一般來說，項(xiàng)目支出的績效指標(biāo)在10 ～20個為宜，高校整體的指標(biāo)在20 ～30 個為宜。

2.指標(biāo)設(shè)置

績效指標(biāo)的設(shè)定是后續(xù)績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用的重要依據(jù)，是衡量項(xiàng)目產(chǎn)出和效益的標(biāo)尺?？冃е笜?biāo)分為一級指標(biāo)、二級指標(biāo)和三級指標(biāo)。其中，一級指標(biāo)和二級指標(biāo)由財(cái)政部確定；三級指標(biāo)由預(yù)算單位根據(jù)實(shí)際情況自行設(shè)置。以下是高校指標(biāo)設(shè)置的常見問題。

（1）成本指標(biāo)：成本指標(biāo)主要包括經(jīng)濟(jì)成本指標(biāo)、社會成本指標(biāo)和生態(tài)成本指標(biāo)。成本指標(biāo)設(shè)置容易出現(xiàn)如下問題：若將成本指標(biāo)制定為“在預(yù)算范圍內(nèi)”毫無意義，誤將成本和投入畫了等號；若將成本指標(biāo)值制定為“成本節(jié)約率”，隱含著允許預(yù)算編制不準(zhǔn)確，這和預(yù)算編制的要求相違背。

（2）產(chǎn)出指標(biāo)：產(chǎn)出指標(biāo)主要包括數(shù)量產(chǎn)出指標(biāo)、質(zhì)量產(chǎn)出指標(biāo)和時效產(chǎn)出指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)置容易出現(xiàn)如下問題：一是過度關(guān)注數(shù)量指標(biāo)，但是產(chǎn)出數(shù)量值高不一定意味著資金使用有效。二是將質(zhì)量指標(biāo)和效益指標(biāo)混淆，質(zhì)量指標(biāo)衡量的是產(chǎn)出的質(zhì)量，如采購設(shè)備的質(zhì)量，而效益指標(biāo)衡量的是資金使用產(chǎn)生的效益，如設(shè)備的使用。三是時效指標(biāo)多設(shè)置為“在規(guī)定時間內(nèi)完成項(xiàng)目”，僅考慮了項(xiàng)目整體的完成時間，未考慮項(xiàng)目實(shí)施過程中關(guān)鍵時間節(jié)點(diǎn)的完成情況。

（3）效益指標(biāo)：效益指標(biāo)主要包括經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)和生態(tài)效益指標(biāo)。生態(tài)效益與高校關(guān)聯(lián)不大，高校較少使用經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和生態(tài)效益指標(biāo)。效益指標(biāo)設(shè)置容易出現(xiàn)如下問題：效益指標(biāo)設(shè)定過于寬泛，沒有量化或?qū)?biāo)，缺乏可衡量性。例如，效益指標(biāo)多描述為“提高……水平”“改善……環(huán)境”，至于水平提高到什么程度，環(huán)境改善到什么程度，難以衡量。

（4）滿意度指標(biāo)：滿意度指標(biāo)主要是指服務(wù)對象滿意度。滿意度指標(biāo)設(shè)置容易出現(xiàn)如下問題：一是服務(wù)對象確定不合理，如為疫情防控建立的校門人臉識別系統(tǒng)，服務(wù)對象應(yīng)為學(xué)校管理層而非校內(nèi)師生。二是滿意度設(shè)置值過低，如圖書館文獻(xiàn)資源購置項(xiàng)目，師生滿意度設(shè)置為30%明顯不合理。

3.指標(biāo)權(quán)重

財(cái)政部對一級指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。二級指標(biāo)和三級指標(biāo)的權(quán)重由高校進(jìn)行自行設(shè)定。指標(biāo)權(quán)重設(shè)定時存在如下問題：一是一級指標(biāo)權(quán)重未嚴(yán)格按照財(cái)政部規(guī)定進(jìn)行設(shè)置，或者各級指標(biāo)權(quán)重合計(jì)與上級指標(biāo)權(quán)重不一致。二是指標(biāo)權(quán)重設(shè)置不合理，誤導(dǎo)項(xiàng)目執(zhí)行方向。例如，某科研項(xiàng)目對論文發(fā)表數(shù)量這一數(shù)量指標(biāo)權(quán)重設(shè)置較高，而高水平論文數(shù)量這一質(zhì)量指標(biāo)權(quán)重設(shè)置較低，容易導(dǎo)致科研人員追求論文數(shù)量的發(fā)表而忽視科研的質(zhì)量和效果。

（五）績效評價質(zhì)量不高

高校績效評價存在如下問題：一是有些高?？冃гu價范圍不全，未覆蓋所有財(cái)政和非財(cái)政項(xiàng)目。二是績效評價過度關(guān)注預(yù)算執(zhí)行情況，形成獎勵浪費(fèi)的錯誤導(dǎo)向。三是高校層面對業(yè)務(wù)部門自評的復(fù)核力度和深度不夠，業(yè)務(wù)部門“自己評自己”導(dǎo)致評價結(jié)果客觀性不足。四是對于校內(nèi)項(xiàng)目單位來說，要完成項(xiàng)目績效自評、學(xué)校評價復(fù)核、第三方中介機(jī)構(gòu)評價、上級部門再評價等多類績效評價工作，項(xiàng)目單位將精力過多放在績效評價工作上，不利于聚焦業(yè)務(wù)的開展。

此外，有些高校委托第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部績效評價，有助于提高評價結(jié)果的科學(xué)性和公正性，但是外部績效評價存在如下問題：一是由于委托方和被評價單位都是預(yù)算單位，第三方出于“取悅”委托方的考慮開展績效評價，不利于提高績效評價報(bào)告的客觀性和公正性。二是評價客體量很大，若對金額較小且重要性程度不高的項(xiàng)目進(jìn)行績效評價，收取較高的中介費(fèi)用，則不符合成本效益原則。三是中介機(jī)構(gòu)對國家政策掌握深度不足，對高校情況了解程度有限，難以形成全面、客觀的評價。

（六）結(jié)果應(yīng)用效果不佳

績效評價結(jié)果應(yīng)用效果不佳主要表現(xiàn)在：一是績效評價存在時滯性，上一年完成的項(xiàng)目，在第二年進(jìn)行評價，評價結(jié)果在第三年進(jìn)行應(yīng)用。二是績效評價結(jié)果很難與預(yù)算安排直接掛鉤，有的項(xiàng)目是剛性支出不能隨意削減，有的項(xiàng)目執(zhí)行效果不好可能正是因?yàn)轭A(yù)算支持力度不足。三是績效評價結(jié)果主要以報(bào)告的形式展示，沒有提取報(bào)告內(nèi)的關(guān)鍵信息，難以對項(xiàng)目績效評價進(jìn)行分析，或者橫向進(jìn)行對比。四是不能簡單地依據(jù)評價得分進(jìn)行項(xiàng)目之間的對比，如常規(guī)運(yùn)行類項(xiàng)目成效的衡量方式就是產(chǎn)出類指標(biāo)，比較容易實(shí)現(xiàn)；科研創(chuàng)新類項(xiàng)目成效的衡量方式是效益類指標(biāo)，相對于常規(guī)運(yùn)行類項(xiàng)目來說更難實(shí)現(xiàn)，如果簡單地依據(jù)評價得分進(jìn)行對比，容易挫傷科研人員研究的積極性，不利于創(chuàng)新科研活動的開展[4]。

四、提升高校項(xiàng)目支出預(yù)算績效管理水平的建議

（一）加大宣傳培訓(xùn)力度，增強(qiáng)預(yù)算績效管理意識

全面預(yù)算績效管理是全局性、系統(tǒng)性的工作，需要全校各部門密切配合，全員參與，通力完成。預(yù)算績效管理工作看似只是在填寫表格、撰寫報(bào)告，其實(shí)是融合了業(yè)務(wù)、績效和預(yù)算的多角度、多層次的管理，是對學(xué)校各項(xiàng)工作投入、產(chǎn)出和效益的深入分析和總結(jié)，需要各部門之間信息有效對接、工作密切協(xié)作。高校各部門應(yīng)充分溝通，處理好“辦事”和“花錢”的關(guān)系，將業(yè)務(wù)規(guī)劃與預(yù)算管理進(jìn)行有機(jī)融合。高校應(yīng)加大宣傳培訓(xùn)力度，增強(qiáng)預(yù)算績效管理意識，建立激勵約束機(jī)制，使二者目標(biāo)和利益趨同，緩解委托代理問題。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善制度建設(shè)和組織架構(gòu)

一是加強(qiáng)制度建設(shè)。制度的建立，不僅是確定規(guī)則和程序的過程，更是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種權(quán)威性手段、一種約束管理。預(yù)算績效管理方面的制度建設(shè)應(yīng)包括績效目標(biāo)管理、事前評估、運(yùn)行監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用五個方面的內(nèi)容?？梢愿鶕?jù)實(shí)際情況，將上述五個內(nèi)容集合在一個文件內(nèi)，也可以將這五個內(nèi)容分別制定成不同的文件。各個學(xué)校根據(jù)自身管理需要，可以逐步細(xì)化文件內(nèi)容，建立相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或者工作方案，不斷完善預(yù)算績效管理制度體系建設(shè)[5]。

二是建立健全組織架構(gòu)。黨委常委會、校長辦公會是學(xué)校預(yù)算績效管理的決策機(jī)構(gòu)；成立預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)審議績效管理制度和工作中的重要事項(xiàng)；領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室作為日常辦事機(jī)構(gòu)，一般設(shè)在財(cái)務(wù)部門，負(fù)責(zé)績效評價的日常工作；各項(xiàng)目實(shí)行歸口職能部門管理，如“雙一流”項(xiàng)目由發(fā)展規(guī)劃處歸口管理，教育教學(xué)項(xiàng)目由本科生院歸口管理，科研項(xiàng)目由科學(xué)技術(shù)發(fā)展研究院歸口管理，設(shè)備購置項(xiàng)目由國有資產(chǎn)管理處歸口管理，工程項(xiàng)目由基建處歸口管理；各預(yù)算執(zhí)行單位負(fù)責(zé)組織實(shí)施本單位預(yù)算績效管理的具體工作。通過明確各部門職責(zé)和分工，細(xì)化工作任務(wù)，形成工作聯(lián)動機(jī)制，保證預(yù)算績效管理系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）做好項(xiàng)目庫建設(shè)，科學(xué)進(jìn)行預(yù)算編制和安排

1.做好項(xiàng)目庫建設(shè)，做實(shí)項(xiàng)目儲備

項(xiàng)目是預(yù)算管理的基本單元。項(xiàng)目作為基本單元的優(yōu)勢：對于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人來說，能夠了解其負(fù)責(zé)的項(xiàng)目具體情況；對于學(xué)校來說，可以加強(qiáng)預(yù)算的精細(xì)化管理，也有助于對預(yù)算進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)；對于教育部、財(cái)政部來說，能夠更加針對性進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)督和管理。

做好項(xiàng)目庫建設(shè)，要注意以下幾點(diǎn)：一是項(xiàng)目庫建設(shè)要依據(jù)中期規(guī)劃，不要受預(yù)算年度限制，以事定費(fèi)，理順花錢和辦事的關(guān)系，讓“資金跟著項(xiàng)目走”；二是要做好項(xiàng)目事前評估，項(xiàng)目經(jīng)過評估論證通過后方可入庫，擠出項(xiàng)目的“水分”；三是要做好項(xiàng)目的排序管理，將預(yù)算優(yōu)先安排到目標(biāo)明確、方案合理、籌資合規(guī)、投入經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目上去，從源頭提高預(yù)算編制的科學(xué)性，防止資金沉淀；四是加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合，將項(xiàng)目申報(bào)、論證評審、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目驗(yàn)收與項(xiàng)目預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程有機(jī)銜接。

2.加強(qiáng)預(yù)算評審，科學(xué)進(jìn)行預(yù)算安排

預(yù)算就是規(guī)劃的具體行動方案。高校應(yīng)探索建立周期性預(yù)算平衡，將中長期規(guī)劃分解成年度預(yù)算、將年度預(yù)算細(xì)化成具體項(xiàng)目；將年度預(yù)算安排與三年中期預(yù)算、五年發(fā)展規(guī)劃相銜接，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理跨期平衡。

為了提高預(yù)算編制的科學(xué)性，高校應(yīng)編寫各類項(xiàng)目的《預(yù)算申報(bào)指南》，明確項(xiàng)目申報(bào)文本填報(bào)的格式、口徑和要求，項(xiàng)目單位必須細(xì)化項(xiàng)目實(shí)施方案和預(yù)算支出明細(xì)；通過三方比價、委托專家等方式加強(qiáng)對預(yù)算支出的評審，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算支出的完整性、可行性、必要性和合理性，壓減超標(biāo)或者不合理支出，從源頭防止資金沉淀；科學(xué)進(jìn)行預(yù)算安排，統(tǒng)籌財(cái)政和非財(cái)政資金，注意項(xiàng)目的協(xié)同管理。

（四）做好績效目標(biāo)管理，科學(xué)設(shè)定績效指標(biāo)

1.建立績效指標(biāo)體系，合理設(shè)置績效指標(biāo)

與績效指標(biāo)體系相關(guān)的政策文件是2013 年財(cái)政部印發(fā)的《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)〔2013〕53 號）和2021 年財(cái)政部印發(fā)的《中央部門項(xiàng)目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》（財(cái)預(yù)〔2021〕101 號），前者為政策、部門整體、項(xiàng)目支出搭建了績效評價共性指標(biāo)框架，后者建立了項(xiàng)目支出一級指標(biāo)和二級指標(biāo)框架，但是高校尚未建立領(lǐng)域內(nèi)整體或項(xiàng)目支出績效指標(biāo)體系。

不能一刀切，不能按照一個模板套用所有的高校，應(yīng)建立數(shù)據(jù)共享平臺、上下聯(lián)動、共同建立績效指標(biāo)體系。高校應(yīng)結(jié)合辦學(xué)特點(diǎn)、發(fā)展目標(biāo)設(shè)定績效指標(biāo)體系。下面是對各指標(biāo)設(shè)置的相關(guān)建議。

（1）成本指標(biāo)：建議增設(shè)預(yù)算管理類指標(biāo)，將成本控制反映在預(yù)算編制管理過程中，將成本節(jié)約反映在預(yù)算執(zhí)行管理過程中。

（2）產(chǎn)出指標(biāo)：數(shù)量指標(biāo)不應(yīng)設(shè)置過多，要合并同類的指標(biāo)。時效指標(biāo)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目工期，設(shè)置各關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的時效指標(biāo)，對項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)行有效控制。

（3）效益指標(biāo)：效益指標(biāo)應(yīng)盡量進(jìn)行量化，難以量化的可以進(jìn)行對標(biāo)。

（4）滿意度指標(biāo)：要確定好服務(wù)對象，指標(biāo)評價時可通過問卷調(diào)查等方式進(jìn)行衡量。

2.確定指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，為評價提供依據(jù)

指標(biāo)值一般是預(yù)算單位或者項(xiàng)目單位自行設(shè)置。指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是衡量指標(biāo)值的尺度，是績效評價和結(jié)果應(yīng)用的重要參考依據(jù)。一般來說，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)定。為確定指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，還可考慮將不同項(xiàng)目單位或者不同高校的項(xiàng)目進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，或者委托專家進(jìn)行充分的論證。

3.確定關(guān)鍵指標(biāo)，科學(xué)設(shè)置指標(biāo)權(quán)重

財(cái)政部對一級指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，二級和三級指標(biāo)權(quán)重由高校自行設(shè)置。指標(biāo)權(quán)重的高低意味著指標(biāo)的關(guān)鍵程度。例如，對于基礎(chǔ)研究類科研項(xiàng)目，應(yīng)將權(quán)重側(cè)重于產(chǎn)出類、數(shù)量類指標(biāo)；對于應(yīng)用類科研項(xiàng)目，應(yīng)將權(quán)重側(cè)重于效益類指標(biāo)。

4.指標(biāo)維護(hù)和調(diào)整

指標(biāo)設(shè)定后，不是一成不變的，要隨著預(yù)算的調(diào)整或者環(huán)境變化及時進(jìn)行動態(tài)維護(hù)。指標(biāo)體系要隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價水平變動、財(cái)力狀況變化而動態(tài)調(diào)整。

（五）嚴(yán)格進(jìn)行績效運(yùn)行監(jiān)控，確保目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)

一是加強(qiáng)預(yù)算剛性約束，減少預(yù)算調(diào)劑。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，嚴(yán)格按預(yù)算批復(fù)使用經(jīng)費(fèi)。學(xué)校應(yīng)定期審查項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用情況，嚴(yán)查超預(yù)算、無預(yù)算或預(yù)算外支出。對不符合經(jīng)費(fèi)使用要求、不按照批復(fù)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的項(xiàng)目及時通知項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，嚴(yán)令限期整改。但是也要注意的是，預(yù)算執(zhí)行過程中會發(fā)生各種情況，執(zhí)行不可能完全按照預(yù)算安排進(jìn)行，應(yīng)允許一定范圍內(nèi)的調(diào)劑。因此，要在允許的范圍內(nèi)對預(yù)算調(diào)劑放權(quán)，同時對預(yù)算調(diào)劑的幅度和范圍進(jìn)行控制。

二是要對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行雙監(jiān)控。定期出具資金執(zhí)行簡報(bào)，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)背后的業(yè)務(wù)問題，與歸口管理部門和業(yè)務(wù)部門深入溝通，全面跟蹤；組織項(xiàng)目單位填報(bào)《績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控表》，發(fā)現(xiàn)績效實(shí)現(xiàn)程度與原定目標(biāo)發(fā)生偏離時，及時采取措施予以糾正，保證項(xiàng)目順利完成，實(shí)現(xiàn)預(yù)期績效目標(biāo)。

（六）做實(shí)績效評價，提高評價結(jié)果質(zhì)量

1.確定評價對象和評價周期

高校應(yīng)依據(jù)業(yè)務(wù)對評價對象進(jìn)行劃分，對項(xiàng)目整體進(jìn)行評價。例如，有的項(xiàng)目由財(cái)政資金和非財(cái)政資金兩方面支持，若按照資金分別進(jìn)行評價，不能夠掌握業(yè)務(wù)整體的情況。此外，對于跨年度的項(xiàng)目，短期難以見效，要對項(xiàng)目整體進(jìn)行跨年度的評價，讓教學(xué)人員專心工作、科研人員安心研究，防止出現(xiàn)短期行為。

2.提高評價結(jié)果質(zhì)量

為了提高自評結(jié)果的質(zhì)量，學(xué)校層面需要加強(qiáng)對項(xiàng)目單位自評結(jié)果的復(fù)核。必要時委托第三方中介機(jī)構(gòu)，選取金額重大、重要程度高或者隨機(jī)抽查的方式對項(xiàng)目進(jìn)行外部評價，充分利用專家經(jīng)驗(yàn)等外部力量。委托第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價時，要注意選擇行業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富、資質(zhì)信譽(yù)好的機(jī)構(gòu)。

3.深入分析評價結(jié)果

對于績效評價結(jié)果偏差，無論正負(fù)偏差都要寫原因。完成值若遠(yuǎn)小于設(shè)定值，說明沒有完成既定目標(biāo)，或者既定目標(biāo)設(shè)置過高；完成值若遠(yuǎn)大于設(shè)定值，說明情況發(fā)生改變導(dǎo)致超額完成目標(biāo)，或者目標(biāo)設(shè)置偏低。此外，要深入分析偏差原因，若因項(xiàng)目管理導(dǎo)致偏差，則應(yīng)梳理原因，改進(jìn)管理；若因環(huán)境發(fā)生變化導(dǎo)致績效目標(biāo)值變化，則應(yīng)及時調(diào)整目標(biāo)。

（七）積極探索結(jié)果應(yīng)用，提高結(jié)果應(yīng)用效果

建立結(jié)果應(yīng)用管理臺賬，列明績效評價方式、得分、存在的關(guān)鍵問題、取得的重大成效及改進(jìn)措施。結(jié)果應(yīng)用時，不要過度關(guān)注預(yù)算執(zhí)行情況，不要刻意追求預(yù)算100%執(zhí)行完畢，可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況設(shè)定一個比例。比如，工程維修類項(xiàng)目執(zhí)行率達(dá)到97%即可。對評價發(fā)現(xiàn)的重大問題，如存在不合規(guī)情況、資金使用效益嚴(yán)重低下，應(yīng)明確責(zé)任承擔(dān)主體，加大懲罰力度。

五、結(jié)語

為做好預(yù)算績效管理，高校應(yīng)堅(jiān)持“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有運(yùn)用”的原則。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)明確績效目標(biāo)，體現(xiàn)學(xué)校年度工作目標(biāo)任務(wù)；對預(yù)算的執(zhí)行過程和完成結(jié)果實(shí)行全面追蹤問效，積極探索結(jié)果應(yīng)用，形成事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價的預(yù)算績效全過程管理。高校應(yīng)從預(yù)算績效管理改革入手，提升資金使用效益和學(xué)校治理能力[6]。