農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展背景下財政應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)研究

張凌 陳彩虹 靖偉

摘要：本文以淮安市為例，通過調(diào)研其農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，探討如何構(gòu)建有效的財政應(yīng)急管理機(jī)制以更好地推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。期望本文的拋磚引玉能為提高基層財政應(yīng)急管理能力和農(nóng)業(yè)保險保障水平發(fā)揮一定的積極作用。

關(guān)鍵詞：財政 應(yīng)急管理 農(nóng)業(yè)保險

*基金項目：2021年度江蘇省財政科研課題計劃（市縣課題）“高質(zhì)量發(fā)展背景下財政應(yīng)急管理機(jī)制研究——以農(nóng)業(yè)保險為例”（2021017）。

農(nóng)業(yè)保險作為分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險的重要手段，在推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興方面具有重要作用（鄒加怡，2020）。然而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險存在發(fā)生頻率高、風(fēng)險單位大、系統(tǒng)性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)等特點，僅靠保險機(jī)構(gòu)自身尚不足以應(yīng)對。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要保障，應(yīng)急管理是現(xiàn)代政府管理的重要內(nèi)容?！蛾P(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財金〔2019〕102號）和《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》（蘇財金〔2020〕51號）提出政府要“發(fā)揮引導(dǎo)和推動作用，通過加大政策扶持力度，強(qiáng)化業(yè)務(wù)監(jiān)管，規(guī)范市場秩序，為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境”，“成立由財政部門牽頭、相關(guān)業(yè)務(wù)部門參加的農(nóng)業(yè)保險工作小組，確定本地區(qū)農(nóng)業(yè)保險財政支持政策和重點，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險工作”。財政部門如何落實好中央和省關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險工作牽頭部門的相關(guān)職能要求，成為當(dāng)前工作的重中之重。

一、建立財政應(yīng)急保障機(jī)制

財政應(yīng)急保障機(jī)制是為保障目標(biāo)實現(xiàn)而對各要素及其相互關(guān)系進(jìn)行規(guī)定的機(jī)制，基本要素包括主體、對象和程序方法等。

（一）建立常設(shè)機(jī)構(gòu)，明確各方職責(zé)

按照《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》和淮安市《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》，結(jié)合農(nóng)業(yè)風(fēng)險特征和農(nóng)業(yè)保險實踐，由財政局牽頭建立包含市促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展委員會所有成員單位的“財政應(yīng)急管理委員會”，全權(quán)負(fù)責(zé)財政應(yīng)急管理工作。財政局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)各方和監(jiān)督管理一切事務(wù)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、銀保監(jiān)分局、地方金融監(jiān)督管理局和應(yīng)急管理局作為重要輔助部門，自然資源和規(guī)劃局、生態(tài)環(huán)境局、工信局、商務(wù)局作為輔助部門，協(xié)助財政局開展財政應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)工作。

（二）加強(qiáng)資源整合，建立應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫

一是以“農(nóng)技耘”APP、應(yīng)急專家數(shù)據(jù)庫、全國災(zāi)害信息員數(shù)據(jù)庫和保險公司農(nóng)業(yè)保險協(xié)保員數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，構(gòu)建囊括各類專家、信息員、協(xié)保員和志愿者的人力資源數(shù)據(jù)庫。二是以應(yīng)急管理局應(yīng)急物資為基礎(chǔ)，構(gòu)建囊括政府組織和非政府組織、緊急救援物資和基本生活物資的物資資源數(shù)據(jù)庫。三是統(tǒng)籌規(guī)劃各類與農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范和自然災(zāi)害救助有關(guān)的資金，建立資金資源數(shù)據(jù)庫。四是對來自不同渠道、不同階段、不同性質(zhì)的信息進(jìn)行篩查、完善、歸類，補(bǔ)全缺失的農(nóng)村信用信息，建立完整的信息資源數(shù)據(jù)庫。

（三）搭建管理平臺，實現(xiàn)資源共享

由財政局牽頭搭建以市應(yīng)急管理局的“淮安市應(yīng)急管理綜合應(yīng)用平臺”為基礎(chǔ)、“應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫”為主要內(nèi)容的資源共享平臺暨財政應(yīng)急管理工作平臺——“財政應(yīng)急管理平臺”，供不同單位和部門免費使用。平臺內(nèi)容可根據(jù)實際情況需要不斷擴(kuò)充，且綜合考慮應(yīng)急管理的事前預(yù)防、事中響應(yīng)和事后救助等各階段特征。為保證安全性和高效性，要提前制作使用手冊，設(shè)定好不同單位不同部門不同崗位人員的使用權(quán)限和流程，并對特別授權(quán)情況予以說明。

（四）完善溝通渠道，減少信息不對稱

制定“平時”和“戰(zhàn)時”兩套財政應(yīng)急管理溝通方案。“平時”各部門各司其職，做好信息收集、整理、分析、報送和數(shù)據(jù)庫更新等工作；財政應(yīng)急管理委員會制定“財政應(yīng)急管理日常交流制度”，成立專題小組對農(nóng)業(yè)風(fēng)險和某些異常情況等進(jìn)行分析研判，提高事前風(fēng)險防范能力?！皯?zhàn)時”即自然災(zāi)害等突發(fā)事件發(fā)生時，財政應(yīng)急管理委員會及時召開特殊工作會議，各方共同商討研判形勢、做出決策；財政應(yīng)急管理委員會事先制定“財政應(yīng)急管理緊急會議制度”和“財政應(yīng)急管理運作流程”，提高事中應(yīng)急響應(yīng)能力和事后應(yīng)急救援能力。

二、建立財政應(yīng)急資金管理機(jī)制

（一）處理好各類應(yīng)急資金的關(guān)系

目前應(yīng)急資金總類繁多，既有財政資金，又有保險資金、社會捐贈資金。財政應(yīng)急資金又分國家級、省級、市級和縣區(qū)級等不同權(quán)屬，以及政策性農(nóng)業(yè)保險資金、巨災(zāi)保險資金、自然災(zāi)害救助資金和應(yīng)急物資儲備購置資金等不同名目。財政局在法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，對各類有應(yīng)急作用的財政資金進(jìn)行統(tǒng)籌管理、科學(xué)規(guī)劃，對社會資金進(jìn)行合理引導(dǎo)、積極鼓勵，最終建立以政府為主導(dǎo)、企業(yè)與社會團(tuán)體為支撐、人民群眾廣泛參與的、規(guī)范的應(yīng)急資金籌措體系。

（二）提高財政應(yīng)急預(yù)算的科學(xué)性

一是“將應(yīng)急管理過程融入到適當(dāng)?shù)墓差A(yù)算程序中”，每年按照平常狀態(tài)和危機(jī)狀態(tài)兩種情形提前編制財政應(yīng)急預(yù)算，根據(jù)突發(fā)事件給財政帶來的風(fēng)險大小劃分為多個預(yù)算檔次。二是科學(xué)規(guī)劃不同階段應(yīng)急預(yù)算，“事前預(yù)警階段增加日常管理資金投入預(yù)算，事中響應(yīng)和事后恢復(fù)階段增加可動用資金的總量供給”。對不同階段資金需求的有效測算依賴于數(shù)據(jù)詳盡、內(nèi)容真實的統(tǒng)計信息，因此必須做好應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫和財政應(yīng)急管理平臺的建設(shè)工作。

（三）加強(qiáng)財政應(yīng)急資金支出管理

一是針對本地實際情況制定相應(yīng)的財政應(yīng)急資金使用政策，明確財政應(yīng)急資金支出項目與標(biāo)準(zhǔn)。二是科學(xué)配比財政應(yīng)急資金投入，盡量將投入重心前移至預(yù)防體系建設(shè)上。三是完善財政應(yīng)急資金項目監(jiān)督機(jī)制，利用財政應(yīng)急管理平臺對財政應(yīng)急資金實施全過程、透明化管理，避免資金被過度撥付，或被濫用、挪用、私吞。

三、建立財政應(yīng)急預(yù)警機(jī)制

（一）確立財政應(yīng)急預(yù)警指標(biāo)

根據(jù)應(yīng)急管理實踐和農(nóng)業(yè)風(fēng)險特征，結(jié)合歷史數(shù)據(jù)分析，在遵循“規(guī)范性、重要性、綜合性、靈敏性、互補(bǔ)性和可操作性等原則”基礎(chǔ)上，確定財政應(yīng)急預(yù)警指標(biāo)。指標(biāo)包括但不限于“自然災(zāi)害預(yù)警指標(biāo)體系”“財政應(yīng)急資金預(yù)警指標(biāo)體系”和“市場風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系”等。

（二）設(shè)計財政應(yīng)急預(yù)警流程

根據(jù)以往經(jīng)驗，財政應(yīng)急預(yù)警以“確定警情、尋找警源、分析警兆、預(yù)報警度”為一般架構(gòu)，完整流程包括“預(yù)警收集、預(yù)警分析、預(yù)警決策和預(yù)警執(zhí)行”。預(yù)警流程的具體環(huán)節(jié)和內(nèi)容由財政局會同相關(guān)部門協(xié)商確定。

（三）提高財政應(yīng)急預(yù)測效率

財政應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)預(yù)測效率的高低依賴于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫質(zhì)量?；A(chǔ)數(shù)據(jù)庫的信息很多來自監(jiān)測，因此必須重視對監(jiān)測信息的整理、分類、存貯和傳輸，保證信息真實、安全、可靠。可考慮建立預(yù)警監(jiān)測信息檔案，用程序化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化的方法來處理。

四、建立財政應(yīng)急監(jiān)管機(jī)制

（一）堅持財政應(yīng)急監(jiān)管的常態(tài)性

“堅持預(yù)防監(jiān)管與應(yīng)急監(jiān)管、常態(tài)監(jiān)管與非常態(tài)監(jiān)管相結(jié)合”，對不同響應(yīng)級別的突發(fā)事件采取不同的監(jiān)管措施。完善財政應(yīng)急監(jiān)管制度，“設(shè)置符合事件突發(fā)性、不確定性和損失嚴(yán)重性等特點的監(jiān)管方式和措施”，為應(yīng)對突發(fā)事件做好準(zhǔn)備。

（二）提高財政應(yīng)急監(jiān)管的協(xié)同性

“建立與上下級財政部門的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，注重相關(guān)資料的共享、分析和評估”，確定監(jiān)管重點和方式?！敖⑴c審計等部門的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，共享監(jiān)管信息，避免重復(fù)監(jiān)管和無效監(jiān)管”。

（三）加強(qiáng)財政應(yīng)急監(jiān)管的主動性

財政應(yīng)急監(jiān)管要樹立風(fēng)險意識和“成本—收益”意識，要尋求以最低的風(fēng)險、最小的成本獲得最大的效益。負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的人要主動監(jiān)管，可以財政應(yīng)急管理平臺為依托，對應(yīng)急資金、應(yīng)急物資和應(yīng)急全過程進(jìn)行實時監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。平時充分利用應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫，進(jìn)行信息收集和數(shù)據(jù)分析，查找漏洞、評估風(fēng)險，有利于及早發(fā)現(xiàn)問題。

五、建立財政應(yīng)急績效評價機(jī)制

（一）明確財政應(yīng)急績效評價內(nèi)容

財政應(yīng)急績效評價不僅要關(guān)注財政應(yīng)急資金本身的績效，還要多關(guān)注財政應(yīng)急管理服務(wù)體系的質(zhì)量和效率。根據(jù)已有經(jīng)驗，績效評價主要包括“財政應(yīng)急資金收入、流向和流量的監(jiān)測評價，財政應(yīng)急救助的經(jīng)濟(jì)評價，財政應(yīng)急反映的社會評價”，財政應(yīng)急預(yù)警和監(jiān)管的有效性評價等。

（二）制定財政應(yīng)急績效評價標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)業(yè)風(fēng)險類型多樣，影響財政應(yīng)急效果的因素也紛繁復(fù)雜，需要針對不同類型的突發(fā)事件和不同的評價對象設(shè)計不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，以提高其適用性和有效性。如財政應(yīng)急資金績效評價主要關(guān)注“財政應(yīng)急資金投入、事前預(yù)警支出、事中救援補(bǔ)助和災(zāi)后恢復(fù)重建支出”等數(shù)據(jù)；財政應(yīng)急預(yù)警有效性評價主要關(guān)注反映預(yù)警準(zhǔn)確性和預(yù)警效率的指標(biāo)。

（三）確定財政應(yīng)急績效評價方法

財政應(yīng)急績效評價方法主要包括科學(xué)設(shè)置財政應(yīng)急績效評價指標(biāo)體系，明確績效評價主體，設(shè)計具體流程、數(shù)據(jù)獲得方式和評價方法等。其中財政應(yīng)急績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計最為關(guān)鍵，必須保證其科學(xué)性和可行性。

（四）加強(qiáng)財政應(yīng)急績效評價結(jié)果反饋

公開財政應(yīng)急資金績效評價結(jié)果，督促各部門注重財政應(yīng)急資金支出效益；將財政應(yīng)急績效評價結(jié)果作為安排相關(guān)預(yù)算的依據(jù)，引導(dǎo)相關(guān)各方科學(xué)決策，提升財政應(yīng)急管理的服務(wù)質(zhì)量和效益。

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（作者單位：1江蘇省淮安市財政局2淮陰師范學(xué)院淮安發(fā)展研究院）

責(zé)任編輯：李麗君