行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化改革研究

程魯豫 東營市墾利區(qū)財政局

引言

預(yù)算管理一體化要求強(qiáng)化對預(yù)算單位預(yù)算編制整體的把控，疏通業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的信息壁壘，實現(xiàn)不同業(yè)務(wù)模塊之間的無縫銜接，從而促使業(yè)務(wù)管理體系實現(xiàn)流程化與程序化管理，能夠?qū)崿F(xiàn)對預(yù)算項目全過程管理，以提高預(yù)算管理的透明度與合理性，對預(yù)算項目進(jìn)行全生命周期的管理，實現(xiàn)對預(yù)算管理的閉環(huán)管控，有效防范預(yù)算管理風(fēng)險，并通過對各類信息系統(tǒng)進(jìn)行整合，實現(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)的集中與共享。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化改革的意義

(一)貫徹落實黨中央重大決策部署實施

預(yù)算管理一體化可通過集中全國預(yù)算數(shù)據(jù)，動態(tài)掌握各級預(yù)算安排和執(zhí)行情況，為更好地統(tǒng)籌財政資源、調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)提供有力抓手，面對錯綜復(fù)雜的國際形勢以及國內(nèi)疫情等客觀因素影響，我國經(jīng)濟(jì)增速減緩，財政形勢不太樂觀，財政體系中的不穩(wěn)定、不確定性因素較多，財政經(jīng)濟(jì)情況在今后較長一個時期內(nèi)將處于“緊平衡”狀態(tài)，收支矛盾較為突出。預(yù)算管理一體化是適應(yīng)財政管理體系改革的要求，黨的十九大報告指出，需要健全預(yù)算管理制度，通過建立透明、科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的管理機(jī)制實施預(yù)算績效管理。為進(jìn)一步推動預(yù)算管理體系的改革，實現(xiàn)財政資金的有效配置，充分發(fā)揮財政資金的效益，提升各類公共資源的統(tǒng)籌能力，需要加強(qiáng)對預(yù)算的管理，綜合預(yù)算項目的質(zhì)量管理和效益管理，推動國家治理實現(xiàn)現(xiàn)代化。預(yù)算管理一體化通過創(chuàng)新管理技術(shù)，建立現(xiàn)代化管理平臺，打破信息壁壘，通過數(shù)據(jù)互通以及分析整合產(chǎn)生1+1 ＞2 的結(jié)果優(yōu)勢，充分統(tǒng)籌現(xiàn)有資源，對貫徹落實中央重大決策部署，服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，促進(jìn)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的建成提供重要的數(shù)據(jù)支撐。

(二)深化預(yù)算管理體系改革

第一，提高財政管理的統(tǒng)籌力度。傳統(tǒng)的預(yù)算管理體系缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，不同地區(qū)之間的預(yù)算管理模式存在一定差異，缺乏對預(yù)算的剛性約束。部分預(yù)算單位對于財政撥款項目重視度較高，但是對經(jīng)營收入等自有資金收入管理不足，不利于統(tǒng)籌資金管理各環(huán)節(jié)，也不利于實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)之間的銜接。行政事業(yè)單位推行預(yù)算管理一體化有利于提高行政事業(yè)單位財務(wù)管控水平，進(jìn)一步規(guī)范會計行為，強(qiáng)化內(nèi)部會計監(jiān)管，為人民群眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，有利于改善行政事業(yè)單位經(jīng)費管理方式，提高資產(chǎn)利用率，降低行政事業(yè)單位運(yùn)行成本；有利于完善財政管理制度，促進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，為提升我國政府的公信力與執(zhí)行力夯實執(zhí)政基礎(chǔ)。

第二，可以幫助實現(xiàn)預(yù)算單位和財政部門之間的有效銜接。預(yù)算管理一體化實現(xiàn)了財政部門和預(yù)算單位之間的聯(lián)動管理，通過預(yù)算管理一體化體系有效提高了預(yù)算的剛性約束，減少財政風(fēng)險發(fā)生的可能性，控制了傳統(tǒng)管理模式下預(yù)算追加與調(diào)整的行為。通過預(yù)算管理一體化，以信息化技術(shù)為支撐，實現(xiàn)從額度撥付、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算結(jié)余結(jié)算等管理的全面管控，從而加強(qiáng)了對預(yù)算的管理。

(三)有利于提高部門預(yù)算管理水平

第一，預(yù)算編制與執(zhí)行相結(jié)合，實現(xiàn)全面覆蓋預(yù)算管理一體化就是按照一定原則和要求，把所有部門、單位及個人納入到一個系統(tǒng)中，并根據(jù)各職能部門的業(yè)務(wù)需要制定相應(yīng)計劃和工作標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，再對其實施全方位監(jiān)督管理。這樣既能夠發(fā)揮出各個業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)同作用，也可以確保政府資金得到合理高效利用，同時還能促進(jìn)提高政府部門工作的效率及管理水平。

第二，提高預(yù)算精細(xì)化水平。預(yù)算管理一體化通過搭建全過程的管理平臺，通過疏通各業(yè)務(wù)板塊之間的內(nèi)在聯(lián)系，健全數(shù)據(jù)共享與互聯(lián)機(jī)制，從而提高預(yù)算管理精細(xì)化水平。預(yù)算管理一體化將政府采購、資產(chǎn)管理等管理和預(yù)算管理流程都納入信息系統(tǒng)中進(jìn)行一體化管理，能夠有效避免傳統(tǒng)預(yù)算管理過程中浪費財政資源等一系列風(fēng)險，通過整合各項信息系統(tǒng)實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的全面管控，有助于進(jìn)一步改善預(yù)算管理的精細(xì)化水平，促使預(yù)算在執(zhí)行的各環(huán)節(jié)充分考慮單位各方面工作的特點。

二、預(yù)算管理一體化改革的基本情況

在總結(jié)多年財政預(yù)算改革的經(jīng)驗上，2020 年2 月財政部印發(fā)了《預(yù)算管理一體化規(guī)范(試行)》的通知(財辦〔2020〕13 號)，用系統(tǒng)化思維全流程整合預(yù)算管理各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)規(guī)范，通過將規(guī)則嵌入系統(tǒng)強(qiáng)化預(yù)算管理制度執(zhí)行力，為完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算管理制度提供了管理規(guī)范、技術(shù)規(guī)范、監(jiān)管要求。主要包括基礎(chǔ)信息管理、預(yù)算指標(biāo)管理、會計賬簿、用款計劃、政府采購計劃管理、政府采購合同管理、履約驗收結(jié)果管理、支付與核算、資產(chǎn)管理、動態(tài)監(jiān)控、結(jié)賬和報表編制等功能模塊。

截至2021 年底，全國已有三十多個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)先后試點地區(qū)以及5家試點部門上線實施預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，并取得了階段性成效，為全面實行預(yù)算管理一體化提供了有力保障和豐富的試點經(jīng)驗。通過預(yù)算管理一體化改革，在目前取得了一定的成效。傳統(tǒng)的管理模式下國庫集中支付、資產(chǎn)管理、預(yù)算系統(tǒng)等各系統(tǒng)之間相互獨立，每個系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)儲存口徑存在差異，各系統(tǒng)的數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)有效的共享，財務(wù)人員需要從不同系統(tǒng)中單獨提取數(shù)據(jù)，增加了財務(wù)工作的復(fù)雜度，也不利于確保數(shù)據(jù)具有真實性與準(zhǔn)確性。

例如在傳統(tǒng)資產(chǎn)管理模式中，資產(chǎn)存量過多的情況下仍可購置同類資產(chǎn)，主要原因是資產(chǎn)管理人員與預(yù)算管理人員各自使用的系統(tǒng)，數(shù)據(jù)之間不能互通，無法形成合力。通過預(yù)算一體化管理體系，能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的全閉環(huán)式管理，通過一體化管控增加了系統(tǒng)之間的協(xié)同性，并提高財務(wù)人員的工作效率，促使不同崗位之間實現(xiàn)有效配合。

三、推進(jìn)預(yù)算一體化改革中存在的主要問題

(一)零基預(yù)算理念難以推行

中央部門根據(jù)業(yè)務(wù)分類需求分解二級項目并納入財政部項目庫實施后，各領(lǐng)域項目經(jīng)費多半呈半固化狀態(tài)，當(dāng)年度預(yù)算金額主要建立在上一年度項目批復(fù)金額基礎(chǔ)上加新增業(yè)務(wù)需求，雖然財政部近年來不斷推行零基預(yù)算理念，但實際操作中很難觸動各部門既得“基數(shù)”，并且考慮到現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)情況，不得不本著“有保有壓”的原則，根據(jù)項目的輕重緩急情況采用“基數(shù)-壓減額”控制數(shù)預(yù)算模式，經(jīng)濟(jì)回暖之前財政零基預(yù)算推行難度較大。

(二)未全面統(tǒng)籌考慮單位基本情況

我國基本支出預(yù)算實行以定員定額為主的管理方式，預(yù)算分配環(huán)節(jié)中未充分考慮單位規(guī)模、存量資金、運(yùn)行成本、所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)境況、當(dāng)?shù)匦劫Y水平等情況，使處在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、薪資水平較高地區(qū)的預(yù)算單位缺口壓力較大，不得不通過提供市場服務(wù)等方式創(chuàng)收來彌補(bǔ)基本支出缺口，導(dǎo)致公益性事業(yè)單位兼有一定的營利性質(zhì)，否則無法保證人才隊伍穩(wěn)定和職責(zé)落實。

(三)預(yù)算管理銜接機(jī)制不夠完善

我國預(yù)算制度總體框架體系雖早已建立，但是預(yù)算編制與國庫執(zhí)行、采購管理、資產(chǎn)管理等未能有效銜接，相關(guān)工作多是分頭推進(jìn)，各類程序標(biāo)準(zhǔn)不一致、口徑不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)之間難以互通，不利于監(jiān)管與決策機(jī)構(gòu)開展工作，很難統(tǒng)籌用好各類資源，數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換整合壓力較大，數(shù)據(jù)的真實性、可靠性難以保證，賬表不符、表表不符、賬實不符的基礎(chǔ)錯誤屢見不鮮。

(四)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果未能得到有效運(yùn)用

近些年，我國各部門逐漸加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行及績效評價結(jié)果的運(yùn)用，注意預(yù)算績效工作實效，按照積極穩(wěn)妥的思路，不斷拓展應(yīng)用的范圍，但預(yù)算績效與預(yù)算分配掛鉤機(jī)制作用發(fā)揮仍不充分，資金追蹤問效責(zé)任制度仍不健全，績效評價結(jié)果公開常態(tài)化機(jī)制未得到全面落實。

(五)預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范

目前預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管主要依靠稽查、審計、財政監(jiān)管等手段，日常監(jiān)督、專項監(jiān)督和實時在線監(jiān)控相結(jié)合的方式在事后發(fā)現(xiàn)處理，缺乏跟蹤分析機(jī)制，未能綜合發(fā)揮財政部門、主管部門、內(nèi)部審計的合力，考核監(jiān)管體系不健全，存在違規(guī)向?qū)嵱匈Y金賬戶劃轉(zhuǎn)財政經(jīng)費、自行跨類調(diào)劑使用經(jīng)濟(jì)分類、人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費等問題。

四、對推進(jìn)預(yù)算一體化改革的幾點建議

(一)進(jìn)一步完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系

加快推進(jìn)項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)進(jìn)度，完善通用一級項目，并指導(dǎo)各部門完成不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的專用一級項目定額標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)預(yù)算工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，將業(yè)務(wù)活動與預(yù)算資金執(zhí)行掛鉤，提升預(yù)算編制的科學(xué)性和資金使用的準(zhǔn)確性，同時，充分利用一體化的數(shù)據(jù)互通、對比優(yōu)勢，建立跟蹤反饋實施機(jī)制，動態(tài)調(diào)整定額標(biāo)準(zhǔn)，提高財政資金配置效率。

(二)進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效管理工作

建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排實質(zhì)掛鉤機(jī)制，明確主管部門、牽頭單位、項目單位責(zé)任，厘清責(zé)任邊界，將預(yù)算績效結(jié)果進(jìn)行通報，并反饋執(zhí)行中的問題，同時建立多途徑績效評價方式，對重大項目績效完成情況進(jìn)行全覆蓋績效檢查，對一般性項目進(jìn)行抽查。檢查方式可采用基于一體化平臺設(shè)置核實性審核提醒功能以及邏輯性審核預(yù)警功能，從而減少排查共性問題的時間，提升檢查效率，對于疑似問題較多的單位或項目，可通過線上提供補(bǔ)充材料以及現(xiàn)場檢查等方式進(jìn)行檢查。另外、財政部門應(yīng)加強(qiáng)對其他部門的溝通指導(dǎo)，下大力氣嚴(yán)格執(zhí)行績效目標(biāo)管理，提升績效目標(biāo)和指標(biāo)的科學(xué)性、規(guī)范性，提高項目的產(chǎn)出效果，合理設(shè)置指標(biāo)值。

(三)充分整合現(xiàn)有資源形成合力

充分整合現(xiàn)有軟件平臺的功能，取長補(bǔ)短，如銀行的財政支付模塊已上線近十年，經(jīng)過長時間與各預(yù)算單位磨合，已初步實現(xiàn)了各級預(yù)算單位的日常功能需求，在滿足支付安全的前提下已有效提升了支付效率。另外，做好各功能模塊歷史數(shù)據(jù)的核對融合，這對于一體化系統(tǒng)發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢而言是先決條件，對于日后推動規(guī)范管理、提升管理水平、提高使用效率、統(tǒng)籌各類資源等有著重要意義。

(四)健全一體化系統(tǒng)功能

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)并建立健全規(guī)章制度。各級財政部門應(yīng)盡快完善與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的預(yù)算編制管理體制機(jī)制，逐步實現(xiàn)“收支兩條線”制度，即在國家政策規(guī)定范圍內(nèi)，由地方政府按照國家有關(guān)法律和法規(guī)的要求，通過本級人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算草案或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，可以安排年度財政收支計劃并將結(jié)果報上級主管部門備案，作為下級人民政府制定和調(diào)整預(yù)算的重要依據(jù)。與此同時，還應(yīng)強(qiáng)化基層預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督管理職能，進(jìn)一步加大檢查監(jiān)督力度。對于預(yù)算編制過程中存在的違法違規(guī)問題要堅決予以糾正，及時消除影響財政管理秩序和效率的不利因素，確保財政資金使用效益最大化。同時還要切實抓好預(yù)算編制相關(guān)法律法規(guī)及配套措施的貫徹落實，為推進(jìn)預(yù)算編制管理工作提供強(qiáng)有力的法律支撐 。此外，還要從體制上入手，厘順部門間職責(zé)分工關(guān)系，使之相互協(xié)調(diào)配合，形成一個高效運(yùn)行的有機(jī)整體。

(五)加強(qiáng)資金支付監(jiān)管力度

加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，重點圍繞財政經(jīng)費執(zhí)行中是否存在年底突擊花錢、跨功能科目及政府經(jīng)濟(jì)分類支付、人員擠占公用、共同占用項目等情況，購置資產(chǎn)是否超標(biāo)準(zhǔn)、超數(shù)量配置，政府采購是否按比例面向小微企業(yè)，三公經(jīng)費執(zhí)行是否超預(yù)算，是否存在向?qū)嵱匈Y金違規(guī)撥付財政資金，決算與預(yù)算執(zhí)行情況不一致等問題。對預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的典型案例應(yīng)進(jìn)行通報，及時糾正預(yù)算執(zhí)行、會計核算存在的問題，加強(qiáng)對各部門的政策宣貫，強(qiáng)化部門本級的監(jiān)管能力以及所屬單位的財務(wù)管理水平。

(六)提高對預(yù)算一體化管理的重視

行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)對預(yù)算一體化理念的宣傳，認(rèn)識到預(yù)算一體化管理涉及業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的升級，能夠?qū)崿F(xiàn)對各項管理流程的一體化管控，通過信息技術(shù)對行政事業(yè)單位的管理機(jī)制實現(xiàn)有序改革，這對行政事業(yè)單位內(nèi)部員工既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。員工的傳統(tǒng)管理模式需要進(jìn)行轉(zhuǎn)變，部分員工可能無法適應(yīng)預(yù)算一體化管理的變革而無法達(dá)到工作要求，因此行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)對員工培訓(xùn)。單位內(nèi)部的財務(wù)成員需要主動學(xué)習(xí)預(yù)算管理一體化的相關(guān)知識與技能，學(xué)習(xí)資產(chǎn)管理、政府采購等多方面知識體系，緊隨時代的發(fā)展轉(zhuǎn)變思想觀念。預(yù)算一體化管理讓財務(wù)人員有更多的精力與時間注重對預(yù)算資金使用的管理，促使財務(wù)人員由核算型轉(zhuǎn)向管理型的復(fù)合型人才。單位需要加強(qiáng)對內(nèi)部財務(wù)人員的培訓(xùn)，促使財務(wù)人員從核算型轉(zhuǎn)向管理型，引導(dǎo)單位職工充分認(rèn)識到預(yù)算管理一體化對單位發(fā)展的重要意義，從而促使預(yù)算的各環(huán)節(jié)實現(xiàn)更為精細(xì)化的管控，實現(xiàn)對資源的統(tǒng)籌管理。

五、結(jié)語

行政事業(yè)單位推行預(yù)算管理一體化改革，不僅有利于提高政府公共管理水平，而且有利于維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。但是由于受各種因素制約，在實施過程中仍然有不少問題有待解決。例如未全面統(tǒng)籌考慮單位基本情況，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果未能得到有效運(yùn)用等，使得當(dāng)前預(yù)算管理工作面臨著諸多困境。為了使預(yù)算管理模式得到進(jìn)一步完善，我們應(yīng)該結(jié)合新時期的特點以及實際情況，以實現(xiàn)我國預(yù)算管理一體化的目標(biāo)，進(jìn)而不斷提高我國行政事業(yè)單位的預(yù)算管理效率?！?/p>