財政資金績效審計研究

羅鳳琴 淮北市烈山區(qū)審計局

引言

財政資金績效審計工作的發(fā)展與落實能夠在一定程度上改善長期以來財政資金在管理與使用過程中存在的重投入數(shù)量、輕使用質(zhì)量的現(xiàn)象，在保障財政資金應用的真實性與合法性的基礎上，更加關(guān)注產(chǎn)生的經(jīng)濟效益與社會效益，有助于推動財政資金面的提質(zhì)增效。從理論上來說，財政資金績效審計能夠通過對體系以及審計方法的優(yōu)化推動預算審核與管理工作的簡化，同時提升公平性，但財政資金績效審計實質(zhì)上還存在諸多問題，需要進一步發(fā)展。

一、財政資金績效審計概述

財政資金績效審計是在對財政預算單位的財務收支與經(jīng)濟活動的合法性與真實性進行審計的基礎上，對政府部門履職時財政資金的運用效率與經(jīng)濟效益進行審查、評價、分析，并給出專業(yè)審計意見的專項審計行為[1]。財政資金績效審計側(cè)重于對效率性、效果性的審計，主要包含以下三方面的內(nèi)容。第一是對管理行為、管理政策以及管理實務的經(jīng)濟性的審計；第二是對人力資源、財務資源及其他資源應用效率的審計；第三是對被審計單位績效有效性的審計。

二、財政資金績效審計的影響因素

第一是國家的方針政策。財政資金績效審計是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，能夠起到推動國家治理現(xiàn)代化的作用。因此財政資金績效審計工作的計劃與落實必然受到國家方針政策的影響，需要圍繞相關(guān)政策以及地方政府的工作重心確定績效審計項目。

第二是審計項目的重要程度。一般情況下由資金性質(zhì)與資金規(guī)模兩方面因素決定，資金性質(zhì)越重要，規(guī)模越大，則重要程度越高，審計結(jié)果也越容易受到社會公眾的關(guān)注，財政資金績效審計工作也要更加嚴謹，注重細節(jié)。

第三是審計的成本與效果。在落實財政資金績效審核時，審計部門必須考慮資源對審計工作的限制，尤其是專業(yè)人員的配置與安排。現(xiàn)階段財政資金績效審核的成本計算通常采用成本效益分析的方法，計算項目成本與收益的比例，以此作為管理層的決策參考[2]。審計效果指的是財政資金績效審核所能產(chǎn)生的影響力，主要體現(xiàn)在對被審計單位管理水平的提升效果、對財務內(nèi)控的促進力度以及被審計單位資金使用效率的提升。一般來說，審計成本低、效果好，則被選擇成為審計項目的概率就高。

三、財政資金績效審計中存在的問題

(一)相關(guān)法律法規(guī)尚不完善

現(xiàn)階段我國的財政資金績效審計還處于發(fā)展建設階段，目前相關(guān)的法律制度已經(jīng)搭建起了基本的結(jié)構(gòu)框架，但具體內(nèi)容還有待進一步的填充，與財政資金績效審計相關(guān)的程序、標準、監(jiān)督體系等還不完善。由于相關(guān)法律制度的缺失，地方政府在財政資金績效審計過程中也就缺乏必要的指導與監(jiān)督，在一定程度上影響了審計人員在工作過程中的方向把控。

(二)技術(shù)方法缺乏創(chuàng)新

近年來，信息技術(shù)蓬勃發(fā)展，廣泛應用于社會各個領(lǐng)域，極大地改變了群眾的生活，應用于財政資金績效審計同樣能夠起到不錯的成效。但現(xiàn)階段的財政資金績效審計中，信息技術(shù)的應用依然局限于對財務數(shù)據(jù)的采集與分析，還無法進行分析評價，無法起到提升財政資金績效審計智能性與準確性的作用。

(三)績效評價實施效果不佳

目前，績效自評已經(jīng)成為預算單位開具績效評價報告的主要形式，但由于預算有限，僅有部分單位選擇委托專業(yè)的第三方機構(gòu)進行績效評價。但從評價結(jié)果的角度看，績效評價實施效果不佳，一方面，部分績效評價報告缺乏實質(zhì)內(nèi)容，成為了完成任務，應對檢查的形式工作。另一方面，現(xiàn)階段第三方機構(gòu)的水準同樣良莠不齊，不僅難以保證報告的專業(yè)度，真實性同樣存疑。

(四)難以保障區(qū)域落實效果

全面推進是我國績效審計工作的長期要求，但在規(guī)模較小的城市或相對偏遠的地區(qū)，財政資金績效審計的落實效果依然難以得到保障，往往只停留在形式層面，沒有對財政資金績效審計的內(nèi)涵與方法做深入挖掘，單位領(lǐng)導也缺乏必要重視。

(五)審計人員素質(zhì)有待提升

現(xiàn)階段我國的基層審計隊伍當中有相當一部分人員并非出自審計專業(yè)，專業(yè)知識構(gòu)成上更偏向于財務方面內(nèi)容，專業(yè)知識面相對有限，知識結(jié)構(gòu)單一，同時在必要的計算機應用能力上也有所欠缺，難以滿足新時期財政資金績效審計工作的需求。還有部分審計人員的工作理念較為陳舊，依舊采用收支審計的工作方法，缺乏對數(shù)據(jù)的深入分析。

四、新時期財政資金績效審計的發(fā)展策略

(一)完善財政資金績效審計相關(guān)法律體系

法律法規(guī)是審計部門落實財政資金績效審計工作的直接依據(jù)，同時也是新時期財政資金績效審計發(fā)展的重要基礎，因此法律法規(guī)不完善的問題也是目前需要首先解決的問題。政府只有推動相關(guān)法律體系的完善，財政資金績效審計工作才能得到政治上的保障與助力。

首先，政府應當完善財政資金績效審計的工作標準與準則。財政資金績效審計工作的落實不僅需要專門的審計機構(gòu)與審計人員，還需要完善的財政資金績效審計準則配合，發(fā)揮其對工作實踐的指導作用。一方面，完善的財政資金績效審計準則應當包括對財政資金績效審計定義的明確、對審計程序的規(guī)定以及對審計方法的規(guī)范。另一方面，審計準則應當隨著財政資金績效審計的發(fā)展作出更新，使之契合實際的工作需求，始終發(fā)揮積極的的導向作用。

其次，政府應當建立財政資金績效審計的相關(guān)法律體系。政府應當為財政資金績效審計制定專門的法律，提升相關(guān)法律法規(guī)的系統(tǒng)性與針對性，確保法律的效度。在制定法律的過程中，政府必須立足于我國當下財政資金績效審計的實際工作情況，同時有選擇地借鑒其他國家的先進經(jīng)驗，并將其內(nèi)化到實際的立法工作中[3]。財政資金績效審計相關(guān)法律法規(guī)應當規(guī)定審計的主體、內(nèi)容、方法、原則、程序，同時明確外部審計力量的應用方法以及相應的監(jiān)督機制。

最后，政府還應當根據(jù)法律法規(guī)的要求與工作準則的具體內(nèi)容，編寫財政資金績效審計準則的應用指南。準則作為財政資金績效審計工作的綱領(lǐng)性文件，只是起到方向引領(lǐng)的作用，難以兼顧具體工作落實過程中的細節(jié)，因此應當通過應用指南的編寫對準則中提及的含義與概念作出進一步闡釋，并詳細講解準則中的特殊概念與重難點。準則應用指南的編寫能夠提升政府審計部門的內(nèi)控力度，提高政府的資金管理水平，指導財政資金績效審計工作的順利進行。

(二)深化財政資金績效審計中信息技術(shù)的應用

隨著信息技術(shù)水平的提升以及應用范圍的擴大，會計已經(jīng)向著電算化的方向持續(xù)發(fā)展，傳統(tǒng)的人工記賬方式逐步被取代。因此審計人員在針對財政資金績效審計工作進行規(guī)劃時，需要將技術(shù)因素也納入到考慮范圍之中，深化財政資金績效審計中信息技術(shù)的應用，建設信息化的財政資金管理評價系統(tǒng)。

財政資金管理評價系統(tǒng)能夠明確不同崗位的職責劃分，且進一步凸顯崗位之間的協(xié)作與牽制作用，更好地發(fā)揮財務內(nèi)部控制功能，在工作效率與工作效果層面相較于人工記賬都有著極大的突破。信息化的財政資金管理評價系統(tǒng)能夠發(fā)揮信息技術(shù)在數(shù)據(jù)收集與分析方面的優(yōu)勢，使審計人員能夠以直觀的方式面對財政資金的底層數(shù)據(jù)，并結(jié)合財政資金績效審計工作的需求，完成對數(shù)據(jù)的篩選與初步處理[4]。如此一來，審計人員就可以擺脫傳統(tǒng)電子套賬的限制，更高效地獲得準確的審計證據(jù)，拓寬財政資金績效審計的空間。

與此同時，審計人員也必須考慮到信息技術(shù)應用可能帶來的風險，一方面，財政資金管理評價系統(tǒng)可能對數(shù)據(jù)作出錯誤處理，也缺乏對錯誤數(shù)據(jù)的辨識能力；另一方面，財政資金管理評價系統(tǒng)還有可能面對攻擊，出現(xiàn)數(shù)據(jù)丟失或拒絕訪問的問題。因此在應用信息技術(shù)的過程中需要加強對數(shù)據(jù)庫、信息系統(tǒng)以及操作系統(tǒng)的安全控制，注重對常規(guī)風險的把控，深入研究基礎數(shù)據(jù)，以此提升信息技術(shù)應用的控制力度。

(三)重視績效評價的真實性與全覆蓋

新時期財政資金績效審計工作想要得到進一步的發(fā)展，就需要重視績效評價的真實性與全覆蓋。首先，審計人員應當關(guān)注績效評價報告的真實性與實用性，一方面，審計人員應當在審查績效評價報告之前對其進行簡單分類，查看同類項目的報告之間是否存在高度重合的問題，避免套用模板現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證績效評價報告的真實性與參考價值。與此同時，審核人員還可以將審查延伸至項目現(xiàn)場，進行實地審查，以此對績效評價報告的真實性作出保障。另一方面，審計人員應當逐項核查績效評價報告的內(nèi)容，不能只關(guān)注報告的結(jié)論部分，更要關(guān)注其分析過程，以保證報告的實用性與指導性。

其次，財政資金績效審計人員應當查看績效評價的全覆蓋情況。根據(jù)黨中央與國務院對預算績效管理的相關(guān)要求，相關(guān)部門應當構(gòu)建績效管理新格局，實現(xiàn)績效評價的全過程、全方面覆蓋。通過對大數(shù)據(jù)等先進信息技術(shù)的應用，可以對財政資金數(shù)據(jù)進行對比分析，客觀反映績效評價工作中的缺陷與問題。

(四)全面推動財政資金績效審計的落實

財政資金績效審計工作的落實是其發(fā)展過程中必須要面對的問題，國家為保障財政資金績效審計的落實效果，解決落實過程中暴露出的一系列問題，出臺了相應政策進行預調(diào)與微調(diào)。審計人員需要明確的是，無論是國家對相關(guān)法律制度的制定與完善，還是相關(guān)人員對法律知識的學習與宣傳，實質(zhì)上都只是過程，核心的目的在于貫徹落實財政資金績效審計，取得應有的成效。

全面推動財政資金績效審計的落實，首先需要深入理解國家的方針政策，并把握其未來的發(fā)展方向，同時關(guān)注國家審計工作的動向與重點。審計人員應當從思維與行動兩個層面領(lǐng)會國家對財政資金審計政策的變動與部署，既要充分認識到財政資金績效審計工作的優(yōu)勢與重要性，也要對財政資金績效審計工作面臨的困難與矛盾有所準備[5]。審計人員需要明確自身的職責，圍繞國家對財政資金績效審計的政策作出戰(zhàn)略部署，對財政資金績效進行嚴格審查，不能將審計工作停留在表面，而是要通過對自身工作精細化程度的提升帶動工作效率與質(zhì)量的提升，并保持一定的靈活性，根據(jù)形勢變化對具體的落實方法進行微調(diào)。

其次，審計人員可以根據(jù)項目的實際情況組織聯(lián)合審計。現(xiàn)階段隨著審計范圍的擴大，審計工作的復雜程度也在隨之提升，審計人員精力有限，其知識面難以滿足財政資金績效審計的需求。在經(jīng)濟管理人員與專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量有限，難以覆蓋全部領(lǐng)域的情況下，組織聯(lián)合審計是提升財政資金績效審計專業(yè)性與效率的最佳途徑，不僅可以彌補審計人員在專業(yè)知識領(lǐng)域的缺失，同時也能提升被審計部門的配合度，提高財政資金績效審計的效率與質(zhì)量。

(五)構(gòu)建高素質(zhì)審計人員專業(yè)培養(yǎng)體系

相比較于財務收支審計，財政資金績效審計需要花費的人力成本與時間成本更高，且對審計人員的專業(yè)技能，跨學科知識以及數(shù)據(jù)綜合分析能力都有著更高的要求，同時需要審計人員保持嚴謹負責的工作態(tài)度，并且能夠在工作過程中與被審計單位高效協(xié)調(diào)溝通。

因此政府應當構(gòu)建高素質(zhì)審計人員專業(yè)培養(yǎng)體系，一方面要加強對審計人員專業(yè)素質(zhì)的培訓，加深其對財政資金績效審核的理解。審計部門可以與其他單位展開合作，派遣審計人員到財政資金績效審計工作取得一定成效的單位進行交流學習，也可以聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家開展專業(yè)知識與業(yè)務的培訓，使審計人員能夠系統(tǒng)地學習財政資金績效審核相關(guān)的專業(yè)知識，并了解相關(guān)政策的變化與意義。另一方面，政府應當重視實踐的重要作用，在工作中構(gòu)建相應的激勵機制，同時在傳統(tǒng)一老帶新模式的基礎上采用結(jié)對子的互助形式，實現(xiàn)審計人員的優(yōu)勢互補，彌補新審計人員在工作經(jīng)驗上的不足，同時加快老審計人員對現(xiàn)代信息技術(shù)的適應進度。

五、結(jié)語

綜上所述，財政資金績效審計是在對傳統(tǒng)資金審計的基礎上，對政府部門履職時財政資金的運用效率與經(jīng)濟效益進行審查的專項審計行為，受國家方針政策、項目重要程度、審計成本與效果等因素的影響?，F(xiàn)階段我國財政資金績效審計中存在相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，技術(shù)方法缺乏創(chuàng)新，績效評價實施效果不佳，難以保障區(qū)域落實效果，審計人員素質(zhì)有待提升的問題。因此，審計部門應當完善財政資金績效審計相關(guān)法律體系，深化財政資金績效審計中信息技術(shù)的應用，重視績效評價的真實性與全覆蓋，全面推動財政資金績效審計的落實，構(gòu)建高素質(zhì)審計人員專業(yè)培養(yǎng)體系。■