基于全要素全流程的軍工科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理分析

王浛乾 中國人民解放軍軍事科學(xué)院防化研究院

前言

無論是軍工科研事業(yè)單位還是一般科研事業(yè)單位，在市場發(fā)展下想要取得穩(wěn)步發(fā)展，在激烈的市場競爭中爭得一席之位，提高核心競爭力是最重要的一項(xiàng)內(nèi)容。而建立健全完善的內(nèi)部控制規(guī)范體系，有助于完善單位質(zhì)量經(jīng)濟(jì)管理秩序，為單位提升核心競爭力提供堅(jiān)實(shí)保障。

一、軍工科研事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的必要性

在我國軍工科研事業(yè)單位蓬勃發(fā)展，與單位內(nèi)控制度的建設(shè)發(fā)展密不可分。但也要正確認(rèn)識(shí)目前內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的國際發(fā)展形勢，與西方一些資本主義國家相比，國內(nèi)許多軍工科研事業(yè)單位在新型內(nèi)控監(jiān)督管理方面還不夠成熟完善[1]。對(duì)于我國大部分軍工科研事業(yè)單位來說，其雖然制定了完整的內(nèi)部管理制度，但依舊存在一定程度的不足，例如部分軍工科研事業(yè)單位對(duì)于內(nèi)部控制制度缺乏重視，尤其在軍工科研事業(yè)單位運(yùn)行管理過程中缺乏科學(xué)有效的內(nèi)部管控措施。此外，部分軍工科研事業(yè)單位對(duì)于內(nèi)控制度重視程度不夠，單純的認(rèn)為內(nèi)部控制就是針對(duì)軍工科研事業(yè)單位運(yùn)行過程中的成本進(jìn)行控制。有的單位內(nèi)部控制流于形式，沒有按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制度要求落到實(shí)處，導(dǎo)致近年來軍工科研事業(yè)單位頻頻因內(nèi)部控制缺陷或未有效執(zhí)行，給單位建設(shè)發(fā)展造成不必要的重大損失。因此加強(qiáng)軍工科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理是現(xiàn)階段亟待加強(qiáng)的重要任務(wù)。

二、軍工科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的矛盾問題

(一)內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)

內(nèi)部控制工作的開展不僅僅是管理層的職責(zé)，上至管理層下至各個(gè)部門的普通一員，良好的內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)控制度有效落實(shí)的基本條件，從實(shí)際情況看，部分軍工科研事業(yè)單位的從業(yè)人員對(duì)內(nèi)部控制缺乏良好的感知認(rèn)知，沒有形成人人參與的良好氛圍，導(dǎo)致內(nèi)部控制工作僅體現(xiàn)在財(cái)務(wù)部門相關(guān)工作中。在業(yè)務(wù)層面，進(jìn)行流程處理時(shí)，往往忽視制度要求，以特殊情況等理由，行變通之術(shù)，沒有嚴(yán)格執(zhí)行審批權(quán)限、崗位分離、在職培訓(xùn)等管理制度，認(rèn)為流程和節(jié)點(diǎn)在緊急狀況下能夠任意調(diào)整，導(dǎo)致內(nèi)控制度沒有得到剛性落實(shí)，使得內(nèi)控管理工作失去應(yīng)有效益；在研發(fā)層面，有的單位由于沒有設(shè)立全面規(guī)范的過程管控及目標(biāo)管理要求，導(dǎo)致科研人員缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，認(rèn)為研發(fā)失敗或目標(biāo)偏離是正常情況，即使失敗了也仍會(huì)得到來自國家資金的支持，并不會(huì)對(duì)單位產(chǎn)生影響；在單位層面，對(duì)違反內(nèi)部控制管理規(guī)定行為處罰力度小、違規(guī)成本低，問題頻頻出現(xiàn)得不到及時(shí)糾正，對(duì)營造規(guī)范有序的內(nèi)部控制管理氛圍產(chǎn)生負(fù)面影響[1]。

(二)信息共享不足

目前越來越多軍工科研事業(yè)單位在建設(shè)發(fā)展中都在不斷提升數(shù)智化建設(shè)水平，但各個(gè)部門都基于自身管理需求建設(shè)，缺乏總體籌劃，相關(guān)建設(shè)工作較為盲目倉促。一方面，軍工科研事業(yè)單位在進(jìn)行數(shù)智化建設(shè)時(shí)對(duì)內(nèi)部控制等基礎(chǔ)建設(shè)重視不足，相當(dāng)一部分單位都是在完成財(cái)務(wù)數(shù)智化建設(shè)后，再對(duì)相關(guān)內(nèi)部控制制度進(jìn)行建設(shè)，兩者并不能有效銜接。另一方面，大部分軍工科研事業(yè)單位為了提高建設(shè)質(zhì)量，并未優(yōu)先考慮軍工科研事業(yè)單位的內(nèi)控基礎(chǔ)條件，導(dǎo)致管理模式與實(shí)際需求存在一定偏差，同時(shí)也并不能夠滿足軍工科研事業(yè)單位長遠(yuǎn)建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，因此，許多軍工科研事業(yè)單位在財(cái)務(wù)數(shù)智化系統(tǒng)搭建時(shí)，為了確保建設(shè)質(zhì)量大部分軍工科研事業(yè)單位甚至?xí)晃蹲非笙冗M(jìn)技術(shù)，在市場上購置昂貴的數(shù)智化管理系統(tǒng)，但這實(shí)際對(duì)于軍工科研事業(yè)單位的發(fā)展有不利影響，并不適應(yīng)單位的實(shí)際情況，無法避免過度建設(shè)及重復(fù)建設(shè)的問題。在這樣的大背景下，對(duì)于從業(yè)人員各方面能力素質(zhì)提出了更高要求，然而現(xiàn)階段許多從業(yè)人員的綜合素質(zhì)和能力離目標(biāo)要求還有差距，無法有效應(yīng)用于軍工科研事業(yè)單位的信息共享中，雖然消耗了大量成本，但收效甚微，沒有達(dá)到應(yīng)有效果。此外，高度的信息集中也面臨較大商業(yè)機(jī)密泄露情況，不僅會(huì)對(duì)軍工科研事業(yè)單位的安全運(yùn)行產(chǎn)生極大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，同時(shí)還會(huì)帶來重大損失[2]。

(三)管理職責(zé)不清

就目前來說，軍工科研事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制的制度建設(shè)時(shí)，所選擇的大多數(shù)是以命令性和規(guī)范性的內(nèi)容為主，機(jī)關(guān)職能部門職責(zé)界面不夠明晰，存在各自為政、各行其是、溝通不暢、管理盲區(qū)，影響內(nèi)控作用發(fā)揮，一方面科研單位規(guī)模體量大、人員構(gòu)成復(fù)雜、交往協(xié)作多、保密要求高，相對(duì)其他行業(yè)更需要有嚴(yán)格的制度、規(guī)范的流程、清晰的職責(zé)，需要主管、行業(yè)和監(jiān)管部門同心發(fā)力、協(xié)調(diào)配合，才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制管理規(guī)范、高效運(yùn)行。另一方面，大項(xiàng)科研任務(wù)、敏感重要項(xiàng)目的籌劃計(jì)劃和組織實(shí)施，重工作部署、輕過程節(jié)點(diǎn)管控，無法按明確的管理職責(zé)高效展開，內(nèi)部控制長期在低層次運(yùn)行徘徊，難以形成全過程、全流程良性循環(huán)。

(四)監(jiān)督控制不足

內(nèi)控制度的運(yùn)行情況、運(yùn)行質(zhì)量以及是否發(fā)揮作用，需要合理科學(xué)、行之有效的監(jiān)督考評(píng)體系。在考核評(píng)估環(huán)節(jié)需要設(shè)置完整的監(jiān)督控制指標(biāo)，使各個(gè)部門的監(jiān)督控制管理工作都能夠提供參考與指導(dǎo)?，F(xiàn)階段絕大部分軍工科研事業(yè)單位在管理過程中已基本實(shí)現(xiàn)了全面預(yù)算管理及質(zhì)量管理體系要求，但在相應(yīng)制度運(yùn)行評(píng)價(jià)機(jī)制建立上還有待進(jìn)一步提高，并未針對(duì)內(nèi)控管理要求做出相應(yīng)有效評(píng)價(jià)；有的雖然設(shè)置了完備的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，但評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏科學(xué)性，無法運(yùn)用指標(biāo)做出評(píng)價(jià)，導(dǎo)致考核評(píng)價(jià)機(jī)制空轉(zhuǎn)[3]。

三、軍工科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的改進(jìn)措施

(一)聚焦高效益，更新思維理念

軍工科研事業(yè)單位與一般科研機(jī)構(gòu)在管理理念及運(yùn)行方式上有明顯區(qū)別，需要權(quán)衡運(yùn)行成本與管理效益。在風(fēng)控管理評(píng)估上，作為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的重要基礎(chǔ)，需要更加注重分析識(shí)別對(duì)軍工科研事業(yè)單位運(yùn)行目標(biāo)產(chǎn)生阻礙的風(fēng)險(xiǎn)，逐步建立優(yōu)化目標(biāo)制定、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)四項(xiàng)管理措施。即在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程開展的前提下，首先設(shè)置管理目標(biāo)、確立目標(biāo)管理人員、制定相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略；進(jìn)而系統(tǒng)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，確保所有業(yè)務(wù)能夠被有效囊括；在內(nèi)控管理理念上，要基于戰(zhàn)略角度正確理解內(nèi)部控制建設(shè)的意義，既要看經(jīng)濟(jì)效益，也要看社會(huì)效益，更要看政治效益，最根本的是符合單位建設(shè)發(fā)展目標(biāo)和使命任務(wù)；要注重成本效益，每一項(xiàng)決策、研究、任務(wù)既要看實(shí)際耗費(fèi)設(shè)備、物資、器材等成本，也要評(píng)估維護(hù)保養(yǎng)、人力資源、配件耗材等投入，全壽命理念；在內(nèi)控規(guī)范效果上，要綜合平衡控制行為帶來的管理收益和不作為產(chǎn)生的負(fù)面影響，既考慮內(nèi)部控制對(duì)提升單位管理水平、防范內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的積極作用，也要考慮內(nèi)部控制失效造成的風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)，彌補(bǔ)管理漏洞所耗費(fèi)的隱形成本，不斷規(guī)范化業(yè)務(wù)流程，減少制度執(zhí)行的隨意性，逐步形成從上至下高度關(guān)注，高效運(yùn)行的內(nèi)部控制體系。

(二)覆蓋全要素，注重協(xié)調(diào)有序

全要素全覆蓋是保障內(nèi)部控制高效有序的關(guān)鍵，內(nèi)控管理時(shí)需要針對(duì)項(xiàng)目研發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)、流程進(jìn)行綜合分析，形成各個(gè)層級(jí)、各類人員廣泛參與、齊抓共管的良好局面。在授權(quán)管理上，管理層要堅(jiān)持科學(xué)、合理、效益原則，集體決策、民主集中，積極聽取吸納專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)關(guān)于內(nèi)控方面意見建議，從嚴(yán)執(zhí)行責(zé)任追究制度；同時(shí)通過設(shè)計(jì)制衡崗位、授權(quán)分離等手段做好事前防范。在業(yè)務(wù)層面上，要全面充分研究論證，形成科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的內(nèi)控管理建議方案，根據(jù)實(shí)際情況，深入調(diào)查研究，嚴(yán)格進(jìn)行可行性分析，做好過程跟蹤管理監(jiān)督，及時(shí)采取有效措施管控風(fēng)險(xiǎn)；在工作層面上，要依法依規(guī)，認(rèn)真履職盡責(zé)，提出合理建議，防止脫離實(shí)際，效率低下；在組織架構(gòu)上，合理崗位分工，明確職責(zé)清單，形成簡潔高效、覆蓋全面的職責(zé)清單，重點(diǎn)敏感崗位要強(qiáng)制定期輪崗，有效防范人為差錯(cuò)和徇私舞弊；在執(zhí)行落實(shí)上，內(nèi)部控制要實(shí)現(xiàn)各類人員全面覆蓋，建立部門、科室溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成牽頭主責(zé)、業(yè)務(wù)主管、專責(zé)監(jiān)管，共同參與、協(xié)同配合的內(nèi)控管理氛圍。

(三)貫穿全流程，形成良性循環(huán)

突出并持續(xù)強(qiáng)化閉合管理和項(xiàng)目管理理念，落實(shí)事前介入、事中監(jiān)督和事后跟蹤的內(nèi)控監(jiān)管要求，形成業(yè)務(wù)活動(dòng)流程的運(yùn)行閉環(huán)。在崗位職責(zé)上，明確界定各類重點(diǎn)、敏感崗位，嚴(yán)格落實(shí)不相容崗位分離制度，不得由同一部門、同一人員辦理敏感業(yè)務(wù)的主要過程，立項(xiàng)與決策、審批與執(zhí)行、評(píng)估與驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)必須分離，形成有效的監(jiān)督制約機(jī)制；在運(yùn)行流程上，立項(xiàng)環(huán)節(jié)要嚴(yán)格進(jìn)行可行性論證，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，防止盲目立項(xiàng)或因論證不充分造成無法執(zhí)行或浪費(fèi)；采購環(huán)節(jié)要嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定，以合適方式、合理費(fèi)用選定最優(yōu)供應(yīng)商、承包商；執(zhí)行環(huán)節(jié)要加強(qiáng)進(jìn)度、質(zhì)量管控；驗(yàn)收環(huán)節(jié)要及時(shí)組織相關(guān)方對(duì)品名品規(guī)、數(shù)量價(jià)格等進(jìn)行現(xiàn)地檢查驗(yàn)收；資產(chǎn)環(huán)節(jié)要加強(qiáng)對(duì)使用、保管、處置等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行制定，設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)崗位，明確崗位職責(zé)，確定存貨管理辦法，預(yù)防庫存管理無序和使用浪費(fèi)問題。評(píng)估環(huán)節(jié)要梳理項(xiàng)目完成情況，進(jìn)行質(zhì)量效益評(píng)估和問題反思，為同類項(xiàng)目管理提供有益借鑒；歸檔環(huán)節(jié)要做到可追溯、可還原，科研項(xiàng)目研究涉及的采購器材和外協(xié)加工資料、課題執(zhí)行方案、實(shí)驗(yàn)記錄等均留檔保存。在具體落實(shí)上，要持續(xù)完善內(nèi)控制度規(guī)定，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)限，分級(jí)授權(quán)、各盡其責(zé)，指定歸口管理部門牽頭負(fù)責(zé)，會(huì)同其他業(yè)務(wù)及監(jiān)督部門共同參與全流程內(nèi)控管理監(jiān)督，有效防止信息不對(duì)稱、溝通不順暢、職責(zé)不明晰產(chǎn)生的信息盲區(qū)、內(nèi)耗低效及相互推諉扯皮等現(xiàn)象。

(四)緊盯建機(jī)制，落實(shí)監(jiān)督控制

內(nèi)部控制監(jiān)督是內(nèi)部控制有效落實(shí)的前提條件，一方面，內(nèi)部控制節(jié)省了審計(jì)成本，保證了內(nèi)審質(zhì)量，另一方面審計(jì)內(nèi)部控制發(fā)揮了再控制作用，能高效執(zhí)行內(nèi)部控制，不斷完善內(nèi)部控制。軍工科研事業(yè)單位按要求，首先在內(nèi)部監(jiān)督中確定財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門的職責(zé)權(quán)限，確定內(nèi)部監(jiān)督的流程與要求，確保內(nèi)部控制監(jiān)督具有完全的獨(dú)立性，不受其他各方面因素的影響；其次，對(duì)于內(nèi)部控制監(jiān)督必須設(shè)立制定監(jiān)督的辦法、范圍及頻率，內(nèi)控監(jiān)督執(zhí)行部門應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督辦法，定期或不定期對(duì)內(nèi)控制度機(jī)制是否建立并有效執(zhí)行及風(fēng)險(xiǎn)薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行督導(dǎo)檢查，及時(shí)約談內(nèi)控主要負(fù)責(zé)人及關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)人員，分析解決矛盾問題，有效防范化解重大內(nèi)控隱患漏洞，積累經(jīng)驗(yàn)，并采取有效堵漏措施，解決內(nèi)部審計(jì)缺陷；單位內(nèi)部控制建立的情況要安排專人評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性并提供評(píng)價(jià)報(bào)告，同時(shí)建立評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，與財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門聯(lián)合共同制定應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的策略。

(五)加強(qiáng)合同管理，完善內(nèi)控流程

合同的制定為各項(xiàng)工作順利實(shí)施提供了法律保障，能夠有效保障各方人員的合法權(quán)益?？蒲袉挝煌鈪f(xié)合同多，有的合同內(nèi)容是研究成果、軟件、專利等等，情形復(fù)雜，不同于一般的物資工程服務(wù)采購。因此，軍工事業(yè)單位在實(shí)施內(nèi)部控制管理時(shí)，還要注重強(qiáng)化合同管理，根據(jù)國家相關(guān)規(guī)范要求，明確合同的制定條件、授權(quán)審批和簽署權(quán)限，并要求有關(guān)管理部門嚴(yán)格執(zhí)行合同的各項(xiàng)規(guī)定，建立完善的合同審查監(jiān)督機(jī)制，確保合同的合法性、準(zhǔn)確性和有效性，同時(shí)妥善保管和使用合同專用章，避免出現(xiàn)濫用現(xiàn)象。而針對(duì)因合同問題可能會(huì)引起的各項(xiàng)糾紛，單位要構(gòu)建完善的合同糾紛管理機(jī)制，并設(shè)立專門的糾紛處理部門，保證合同執(zhí)行的可靠性。另外，遇到難以量化、專業(yè)性較強(qiáng)、法律關(guān)系較復(fù)雜的合同，還要及時(shí)組織開展合同評(píng)審，要求各部門專業(yè)技術(shù)人員積極參與，充分吸取各方意見，保證的合同制定科學(xué)、無誤。而在實(shí)施合同管理工作時(shí)，管理部門要做好合同的全流程登記、監(jiān)督、檢查工作，定期對(duì)合同進(jìn)行梳理、分析、歸檔，針對(duì)合同的訂立、執(zhí)行、變更等情況，要及時(shí)做好記錄，確保合同信息的安全保密。將合同管理與預(yù)算執(zhí)行相匹配，協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)管理部門和合同管理部門，統(tǒng)一做好合同的價(jià)款結(jié)算和賬務(wù)處理。

(六)完善資產(chǎn)管理，堵塞管理漏洞

軍工科研事業(yè)單位的資產(chǎn)主要分為實(shí)物形態(tài)及非實(shí)物形態(tài)，實(shí)物資產(chǎn)包括單位的通用辦公資產(chǎn)、專用科研設(shè)施設(shè)備等，非實(shí)物資產(chǎn)包括單位的各項(xiàng)科研成果、專利、專著等無形資產(chǎn)。近年來科研單位專利專著盜用、授權(quán)管理等問題屢禁不絕。因此，針對(duì)這部分資產(chǎn)管理，亟待進(jìn)一步完善管理措施。首先，在實(shí)物資產(chǎn)方面，單位要制定合理的采購、保管、使用、維護(hù)、處理流程，建立出入庫驗(yàn)收登記機(jī)制，定期組織資產(chǎn)清查盤點(diǎn)，確保賬實(shí)、賬賬相符。對(duì)較為特殊的實(shí)物資產(chǎn)，比如?；贰r(jià)值高昂及保密要求嚴(yán)格的，單位要指派專人保管，并制定嚴(yán)格的使用審批程序，確保資產(chǎn)的使用安全。其次，在非實(shí)物資產(chǎn)管理方面，單位也要制定科學(xué)、可靠的管理辦法，建立無形資產(chǎn)臺(tái)賬，定期查詢、核對(duì)、維護(hù)單位注冊的相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息，維護(hù)科研人員的科研成果，明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬，防范他人搶占單位研究成果，對(duì)私自轉(zhuǎn)讓、泄露核心機(jī)密技術(shù)的人員，要給予嚴(yán)厲懲處。

(七)疏通各環(huán)節(jié)，促進(jìn)信息共享

單位各部門之間有效的溝通交流是保障各項(xiàng)工作順利實(shí)施的關(guān)鍵。因此，軍工科研事業(yè)單位內(nèi)控管理工作中，單位要及時(shí)打通各內(nèi)控環(huán)節(jié)堵點(diǎn)，促進(jìn)各部門之間的合作交流，確保信息的高效共享，提升信息傳導(dǎo)效率質(zhì)量。首先，在科研項(xiàng)目的立項(xiàng)、研發(fā)、驗(yàn)收等內(nèi)控環(huán)節(jié)，單位要協(xié)調(diào)研發(fā)部門、財(cái)務(wù)部門、監(jiān)管部門、審計(jì)部門，明確各部門職責(zé)，使其各司其職，并嚴(yán)格履行部門職責(zé)和義務(wù)。其次，事業(yè)單位要建立合理有效的溝通機(jī)制，融合現(xiàn)代化數(shù)字信息技術(shù)，構(gòu)建信息化交流平臺(tái)，促進(jìn)信息實(shí)時(shí)共享，以及時(shí)了解項(xiàng)目的進(jìn)展情況，為科研項(xiàng)目開展提供信息化支撐。最后，管理部門要與研發(fā)團(tuán)隊(duì)積極溝通，結(jié)合科研進(jìn)度、經(jīng)費(fèi)開支等情況，制定詳細(xì)的科研項(xiàng)目任務(wù)書和經(jīng)費(fèi)支出計(jì)劃，與財(cái)務(wù)部門相互配合，規(guī)范化使用各項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)。

四、結(jié)語

軍工科研事業(yè)單位對(duì)我國國防事業(yè)影響重大。因此，針對(duì)其內(nèi)部控制管理工作，單位需充分認(rèn)識(shí)到開展此項(xiàng)工作的必要性，并全面分析現(xiàn)階段內(nèi)控管理工作中存在的各種問題，聚焦高效益、覆蓋全要素、貫穿全流程，不斷建機(jī)制、強(qiáng)管理、促共享，推動(dòng)單位內(nèi)部控制建設(shè)精準(zhǔn)化、高效化、規(guī)劃化，為單位健康良性建設(shè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障?！?/p>